未來社區(qū)建設(shè)開發(fā)模式思考
——以杭州為例

□梁靖廷 謝小微

今年浙江省兩會(huì)上，未來社區(qū)被寫入《政府工作報(bào)告》，且被定義為2019年扎實(shí)推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的標(biāo)志性項(xiàng)目之一。省政府正式印發(fā)《浙江省未來社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，為浙江未來社區(qū)建設(shè)提出了明確的工作目標(biāo)和建設(shè)要求，標(biāo)志著浙江已著手開展未來社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作。近年來，隨著杭州經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、城市國際化方面的全國影響力，杭州某些社區(qū)已有了未來社區(qū)的雛形，如已在運(yùn)營的良渚文化村萬科隨園嘉樹、新交付的綠城楊柳郡、在建的未來科技城萬科天空之城等。未來社區(qū)的提出，契合杭州正打造高水平高質(zhì)量發(fā)展要求。本文基于對杭州市未來社區(qū)申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目的調(diào)研，提出杭州未來社區(qū)建設(shè)開發(fā)的重難點(diǎn)問題及措施建議。

未來社區(qū)是什么

在國內(nèi)，由省級層面提出建設(shè)未來社區(qū)的，浙江是首家。根據(jù)浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院的研究成果，提出未來社區(qū)是以人民美好生活向往為中心，以人本化、數(shù)字化、生態(tài)化為三大價(jià)值坐標(biāo)，構(gòu)建以未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、能源、物業(yè)和治理等九大場景創(chuàng)新為重點(diǎn)的新型城市功能單元。通俗地講，未來社區(qū)就是未來生活的樣子，是圍繞社區(qū)全生活鏈服務(wù)需求，以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為價(jià)值導(dǎo)向，并通過綠色、開放、共享等先進(jìn)理念的植入，以及新一代信息技術(shù)的集成應(yīng)用，為居民提供有歸屬感、舒適感和未來感的社區(qū)。

未來社區(qū)分規(guī)劃新建和改造更新兩大類型。規(guī)劃新建類項(xiàng)目是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的近遠(yuǎn)期規(guī)劃，按照規(guī)定的程序立項(xiàng)，從無到有、“平地起家”的建設(shè)項(xiàng)目；改造更新類項(xiàng)目分全拆重建、部分拆復(fù)建、整治微改造等三類。

未來社區(qū)堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，提出規(guī)劃新建類出售均價(jià)不高于周邊均價(jià)；未來社區(qū)用地范圍原則上以50-100公頃為規(guī)劃單位，試點(diǎn)實(shí)施單元不低于20公頃，實(shí)行帶方案土地出讓模式，建設(shè)實(shí)施鼓勵(lì)有限采取“項(xiàng)目全過程咨詢+工程總承包”管理服務(wù)方式；未來社區(qū)建設(shè)資金自求平衡，不新增政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，不新增土地供應(yīng)；未來社區(qū)創(chuàng)建試點(diǎn)評價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)置綜合評價(jià)指標(biāo)（指回遷安置人數(shù)和引進(jìn)人才數(shù)）與九大場景分項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)（33項(xiàng)），推動(dòng)未來社區(qū)項(xiàng)目實(shí)施落地。

實(shí)施難點(diǎn)

未來社區(qū)是個(gè)新事物，沒有經(jīng)驗(yàn)可循。根據(jù)城市實(shí)地調(diào)研、分析社區(qū)（小區(qū)）現(xiàn)狀，以及省、市（地方）現(xiàn)有相關(guān)政策，思考未來社區(qū)實(shí)施過程中的一些難點(diǎn)問題。

場景完整性。九大場景細(xì)節(jié)全部實(shí)現(xiàn)困難。如未來低碳場景中，實(shí)現(xiàn)集中供熱（暖）供冷，引入綜合能源資源服務(wù)商等約束性指標(biāo)，存在技術(shù)難度高、投資成本大等問題，影響未來社區(qū)的普及推廣和實(shí)際落地。如未來建筑場景中，要求立體綠化全覆蓋，像千島湖、桐廬等地，天然植被綠化、生態(tài)環(huán)境較好，是否需要全覆蓋；還有保留微改造項(xiàng)目應(yīng)用裝配式建筑實(shí)現(xiàn)問題。再如，未來鄰里指標(biāo)中，要求社區(qū)封閉式管理空間單元不大于80米×80米，與目前大街區(qū)路網(wǎng)下的居住區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃方案差異較大，為將來的社區(qū)管理增加了難度。還有缺少或增加場景問題，如集中式養(yǎng)老公寓項(xiàng)目，在深入調(diào)研后，不適合配備創(chuàng)業(yè)場景，這樣的社區(qū)是否是未來社區(qū)。

項(xiàng)目推進(jìn)。未來社區(qū)原則上以50-100 公頃為規(guī)劃單位，試點(diǎn)實(shí)施單位原則上不低于20公頃，項(xiàng)目涉及到劃撥用地項(xiàng)目（包括安置房、政府配套公建）和出讓土地（帶方案出讓），目前未來社區(qū)如何立項(xiàng)審批尚不明確，是以未來社區(qū)作為一個(gè)整體來打包立項(xiàng)審批，還是按現(xiàn)行政策，分為劃撥用地項(xiàng)目（包括安置房、政府配套公建等）和出讓土地（帶方案出讓），這也直接關(guān)系到征地手續(xù)、拆遷政策、房屋產(chǎn)權(quán)辦理等問題。未來社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持群眾參與、政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作，政府重點(diǎn)做好頂層設(shè)計(jì)、政策引導(dǎo)，企業(yè)作為主體建設(shè)實(shí)施，需要市政基礎(chǔ)設(shè)施工程（城市道路、城市公共綠化、道路照明）與社區(qū)之間相互融合的建設(shè)關(guān)系。

改造更新類社區(qū)的實(shí)施選擇。未來社區(qū)改造更新類鼓勵(lì)全拆重建和“插花式”改修建等。例如建設(shè)于上世紀(jì)七八十年代的杭州朝暉小區(qū)，雖然地處杭州的市中心，但是由于建筑年代久遠(yuǎn)、道路狹窄等問題，一直為杭州著名的“老破小”之一，若按全拆重建的方式，涉及前期征遷戶數(shù)體量巨大，拆遷戶數(shù)按照原拆原回，同時(shí)植入未來社區(qū)功能性用房、人才公寓等配備，在不新增土地供應(yīng)的基礎(chǔ)上按現(xiàn)行政策上操作比較困難。

資金平衡。按照未來社區(qū)實(shí)施辦法，地塊內(nèi)資金基本自求平衡的要求，實(shí)現(xiàn)資金平衡主要靠提高規(guī)劃指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，其中涉及到容積率、綠化率、建筑密度等指標(biāo)需較大幅度的突破（可能與現(xiàn)行的規(guī)劃規(guī)范有沖突）；在做資金平衡表時(shí)，區(qū)塊內(nèi)市政配套費(fèi)用如市政道路、管廊等建設(shè)費(fèi)用納入建設(shè)成本，很難實(shí)現(xiàn)資金平衡。

解決方案

創(chuàng)新“1+3+X”模式。針對浙江省提出的未來社區(qū)的一個(gè)中心、三大坐標(biāo)和九大場景，描繪的是一幅標(biāo)準(zhǔn)版的未來社區(qū)的藍(lán)圖，但即使在同一個(gè)框架標(biāo)準(zhǔn)下，各個(gè)地區(qū)的未來社區(qū)建設(shè)各不相同，這個(gè)不同點(diǎn)也是地方的獨(dú)特之處。如歷史街區(qū)人文古跡社區(qū)，應(yīng)保留更多的傳統(tǒng)文化內(nèi)核；中老年家庭為主的老舊社區(qū)，應(yīng)以居家養(yǎng)老模式，提高生活的安全性、便利性；TOD社區(qū)，應(yīng)高密度打造創(chuàng)業(yè)場景，吸引創(chuàng)業(yè)人才，提高創(chuàng)業(yè)活力。因此，打造未來社區(qū)，要因地制宜，充分考慮現(xiàn)有資源和優(yōu)勢，科學(xué)合理布局規(guī)劃，做到個(gè)性和共性相統(tǒng)一，在堅(jiān)持“一個(gè)中心、三個(gè)價(jià)值坐標(biāo)”的基礎(chǔ)上，聚焦九大未來社區(qū)場景創(chuàng)新時(shí)，按照具體情境，九大場景可不需要面面俱到，也可以超越九大場景，以此創(chuàng)建屬于地方特色的新時(shí)代未來社區(qū)。

爭取政策層面突破。在項(xiàng)目推進(jìn)中，建議開辟未來社區(qū)審批綠色通道，鑒于后續(xù)的可操作性，未來社區(qū)整體打包立項(xiàng)，采取聯(lián)合體中標(biāo)模式實(shí)施建設(shè)，保障房、人才房以及市政基礎(chǔ)配套工程等公建配套由相關(guān)資質(zhì)企業(yè)代建，政府相關(guān)部門做好項(xiàng)目全過程監(jiān)督；在容積率問題上，建議在政策容積率、經(jīng)濟(jì)容積率和極限容積率等多種因素下，個(gè)案分析確定合宜容積率，可根據(jù)地理位置、人流聚集量等，考慮城市彈性容積率指標(biāo)體系；在空間布局上，建議參考地鐵上蓋物業(yè)等用地功能的多樣化，避免用地功能單一化的“一刀切”模式，提供更為細(xì)致的復(fù)合功能的多樣使用政策指導(dǎo)意見，深化未來社區(qū)空間集約開發(fā)有關(guān)政策，提高地上、地下空間容量。

制定不同社區(qū)建設(shè)類型。開展未來社區(qū)建設(shè)前期謀劃工作，尤其是改造更新類項(xiàng)目，建議進(jìn)行多種類型比對方式，做深做細(xì)每種類型（全拆重建、部分拆復(fù)建、整治微改造），以及每種類型的操作模式，再確定實(shí)施方案。如某社區(qū)適合全拆重建，確實(shí)滿足不了原拆原回時(shí)，可考慮部分異地安置、貨幣安置等；再如某社區(qū)適合部分拆復(fù)建或微改造，滿足不了綜合性功能的植入和資金平衡時(shí)，可考慮復(fù)合功能的多樣開發(fā)，同時(shí)見縫插針利用點(diǎn)狀空地增設(shè)綠化和休閑空間及文化景觀小品，帶動(dòng)社區(qū)活力和交互性；也可考慮對符合條件的多層建筑小區(qū)成片進(jìn)行加層建筑，并加裝電梯與空中連廊，讓底層住戶翻遷頂層，整體底層騰空，進(jìn)行綜合設(shè)計(jì)利用，結(jié)合綜合管線提升改造，統(tǒng)一建成停車、服務(wù)、休閑等新社區(qū)功能。

探索資金扶持政策。涉及土地出讓地塊，可考慮提高土地出讓金返還比例；改造、建設(shè)與后期運(yùn)營管理費(fèi)用全部可市場主體承擔(dān)，改造建設(shè)費(fèi)用靠后期運(yùn)營來做平衡；開展基金扶持政策以及政府公建配套鼓勵(lì)PPP開發(fā)模式等。

下一步建議

加快未來社區(qū)分類試點(diǎn)。未來社區(qū)建設(shè)是邊摸索邊推進(jìn)的過程，地方政府可根據(jù)不同實(shí)施類型，如按照規(guī)劃新建類、全拆重建、部分拆復(fù)建以及整治微改造等四種類別開展試點(diǎn)，定期跟蹤，研究分析項(xiàng)目推進(jìn)過程中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。通過試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定解決方案，為在地方層面全面鋪開做借鑒。

研究制定地方層面未來社區(qū)系統(tǒng)性政策文件和架構(gòu)。制定地方層面未來社區(qū)系統(tǒng)化總則；根據(jù)需要，在現(xiàn)有政策基礎(chǔ)上，開展規(guī)劃、國土、財(cái)政、金融等專項(xiàng)細(xì)則和專項(xiàng)指導(dǎo)意見。

制定地方未來社區(qū)總體規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃。未來社區(qū)不是簡單地著眼于一個(gè)或幾個(gè)社區(qū)，而是在中觀區(qū)域內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃實(shí)施。結(jié)合城市總體規(guī)劃布局，研究科學(xué)制定地方未來社區(qū)十年總體規(guī)劃和三年行動(dòng)計(jì)劃，明確未來社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)、空間布局、實(shí)施類型、重點(diǎn)任務(wù)和舉措、推進(jìn)機(jī)制等內(nèi)容，通盤考慮未來社區(qū)建設(shè)。

強(qiáng)化以人為本、多方參與理念。未來社區(qū)打造要多傾聽民意，多召開聽證會(huì)和發(fā)布調(diào)查問卷，了解百姓的所思所想，針對性地幫助社區(qū)居民解決問題。設(shè)計(jì)、建設(shè)階段，形成政府、社區(qū)、建設(shè)方、居民等多方參與模式，加強(qiáng)溝通與項(xiàng)目監(jiān)管，共同打造美好未來社區(qū)。