我國耕地非農(nóng)化研究進(jìn)展及展望*

袁曉妮,魯春陽,呂開云,郭曉冰,文 楓

(1.東華理工大學(xué)測繪工程學(xué)院，江西南昌 330013； 2.河南城建學(xué)院，平頂山 467036)

0 引言

耕地非農(nóng)化是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，由我國社會經(jīng)濟(jì)體制改革大背景、大問題引申而出，由此帶來的影響受到國內(nèi)外政府和學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。我國關(guān)于耕地非農(nóng)化的理論與實(shí)踐研究起步較晚， 20世紀(jì)90年代以來，學(xué)者們關(guān)于耕地非農(nóng)化的研究較多，主要涉及耕地非農(nóng)化時(shí)空演變特征及規(guī)律，耕地非農(nóng)化社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等的正負(fù)面影響，驅(qū)動(dòng)力及驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究，耕地非農(nóng)化體制機(jī)制、技術(shù)層面的調(diào)控等方面。保有一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地，降低耕地非農(nóng)化的外部不經(jīng)濟(jì)性，事關(guān)我國全面建成小康社會目標(biāo)。

因此，文章系統(tǒng)梳理我國耕地非農(nóng)化的研究進(jìn)展，研判現(xiàn)有研究成效及不足，厘定未來研究導(dǎo)向和重點(diǎn)，為增強(qiáng)耕地非農(nóng)化成果精準(zhǔn)性提供參考和借鑒。

1 耕地非農(nóng)化現(xiàn)狀分析

由于我國各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地利用程度等存在較大差異，耕地非農(nóng)化異質(zhì)性顯著。從省域尺度看，浙江省耕地非農(nóng)化具有時(shí)間上的波動(dòng)性以及空間上的地域性，沿海地區(qū)耕地非農(nóng)化面積遠(yuǎn)超內(nèi)陸地區(qū)，市轄區(qū)屬耕地非農(nóng)化的高發(fā)區(qū)[1]。四川省18個(gè)地級市的城鎮(zhèn)化水平可分為高、中、低3等水平區(qū)，其中耕地非農(nóng)化程度在中低水平區(qū)和高水平區(qū)中差異明顯，呈現(xiàn)空間分布不均衡的特點(diǎn)[2]。湖北省各地級市耕地非農(nóng)化量化評價(jià)結(jié)果顯示：耕地非農(nóng)化壓力在空間上呈現(xiàn)重心向東北方向移動(dòng)的態(tài)勢，整體壓力相對穩(wěn)定[3]。有學(xué)者認(rèn)為河南省耕地非農(nóng)化規(guī)模在轉(zhuǎn)型期整體上呈遞減趨勢，主要集中在人口聚集和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域[4]。從市域尺度看，成都市龍泉驛區(qū)整體呈西高東低的空間分布格局，且非農(nóng)化重心擴(kuò)散路徑由2005—2009年間的回旋趨勢逐漸轉(zhuǎn)化為2009—2013年間的西北走勢[5]。重慶市耕地非農(nóng)化率變動(dòng)趨勢與耕地非農(nóng)化面積變動(dòng)趨勢基本一致，且呈現(xiàn)大幅波動(dòng)變化、總體遞增態(tài)勢，可劃分為耕地急劇非農(nóng)化區(qū)、耕地快速非農(nóng)化區(qū)和耕地緩慢非農(nóng)化區(qū)[6]。1990—2010年黃岡市耕地面積大幅減少，主要向林地、建設(shè)用地和園地轉(zhuǎn)化，且各區(qū)域轉(zhuǎn)化方向差異顯著[7]。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上看，武漢市耕地非農(nóng)化的空間非均衡發(fā)展和空間擴(kuò)散路徑，表明武漢市是典型的單中心城市，其耕地非農(nóng)化在鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度上的非均衡程度逐漸減弱，耕地非農(nóng)化由城市核心區(qū)向外逐漸展開。耕地非農(nóng)化擴(kuò)散、GDP重心變化、人口中心變化三大路徑在空間上具有有序性，并呈回旋狀，整體在南北向呈“北—南—北”方向，在東西向上呈“西—東”方向[8-9]。從地塊尺度上看，武漢市耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)力的空間異質(zhì)性分布呈現(xiàn)由內(nèi)而外減弱、南北差異明顯的特征，耕地間的空間依賴效應(yīng)和建設(shè)用地對耕地的空間溢出效應(yīng)的顯著影響力。此外，學(xué)者張孝宇、張安錄還采用空間自相關(guān)分析方法定量研究武漢市耕地非農(nóng)化的空間關(guān)系，揭示了武漢市耕地非農(nóng)化在空間上相似值的集聚，非農(nóng)化水平呈現(xiàn)LL、LH、HH 3種空間聚集，其中LH和HH型聚集呈V字型軌跡移動(dòng)，LL型聚集則呈回旋軌跡[10]。我國耕地非農(nóng)化從不同尺度上體現(xiàn)出其時(shí)空演變特征及規(guī)律的異質(zhì)性，展現(xiàn)出我國耕地非農(nóng)化的發(fā)展現(xiàn)狀。

2 耕地非農(nóng)化影響研究

隨著我國耕地非農(nóng)化的快速發(fā)展，其對社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境等的影響事關(guān)社會發(fā)展的進(jìn)程?？傮w上看，耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面影響較為顯著，但對社會及生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響更為突出。

2.1 耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)研究

耕地非農(nóng)化對我國經(jīng)濟(jì)增長存正向影響，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率因各地區(qū)發(fā)展差異而有所不同。我國東、中、西部耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)的總體差異來源于3類地區(qū)的內(nèi)部省級差異，各地區(qū)對總體差異呈現(xiàn)出中東部增大、中部減小以及西部先增后減的態(tài)勢，而3類地區(qū)內(nèi)部省份之間的調(diào)劑是耕地非農(nóng)化指標(biāo)的調(diào)控重點(diǎn)[11]。山東省17個(gè)地級市耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率基本都在2%～13%，其貢獻(xiàn)率上與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本吻合，但在空間分布上仍存在地區(qū)差異，魯東和魯中地區(qū)差異較大，東、中、西區(qū)域差異明顯。其耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平、消費(fèi)水平等因素的影響[12-13]，且有學(xué)者從定量角度驗(yàn)證了耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)的倒“U”型趨勢[14]。學(xué)者劉麗輝從階段和區(qū)域兩個(gè)維度定量分析了耕地非農(nóng)化對廣東經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，研究結(jié)果表明： 1994—2014年廣東省耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)增長之間相關(guān)性較弱，耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)逐漸減弱，并提出二者長期脫鉤的必然性； 珠三角、東西兩翼及北部山區(qū)的耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)增長在空間效率上存在差異[15]。

2.2 耕地非農(nóng)化對社會、生態(tài)的影響研究

我國耕地用途管制的風(fēng)險(xiǎn)主要包括糧食安全風(fēng)險(xiǎn)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定以及農(nóng)民利益受損等多重風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)主要來源于耕地管制運(yùn)行中各利益主體的機(jī)會主義行為[16]。以哈爾濱市為例，從耕地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)維度構(gòu)建增值收益分配機(jī)制，分析出各權(quán)利主體投資額及其所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小影響了耕地非農(nóng)化增值收益的比例，兩者呈正相關(guān)關(guān)系[17]。從自然環(huán)境角度看，耕地非農(nóng)化直接導(dǎo)致了耕地面積的減少，耕地質(zhì)量下降以及生態(tài)環(huán)境破壞等。國外學(xué)者對歐洲發(fā)達(dá)國家的研究更多地關(guān)注由耕地非農(nóng)化所帶來的生態(tài)和環(huán)境問題[18-20]，對于亞非國家則集中于耕地的量變與質(zhì)變以及由其所產(chǎn)生的糧食安全問題[21-22]。有學(xué)者指出我國土地非農(nóng)化出現(xiàn)農(nóng)田大面積破壞、耕地減少，土地開發(fā)利用效益低下等一系列問題[23]。還有學(xué)者采用回歸分析法分別對四川省和河南省耕地非農(nóng)化面積進(jìn)行預(yù)測，并認(rèn)為四川省到2030年耕地非農(nóng)化數(shù)量最大值為93.05萬hm2； 2020年，河南省還需占用耕地18.30萬hm2，這將對兩省的耕地保護(hù)造成較大壓力[24-25]。我國各個(gè)地區(qū)耕地非農(nóng)化的過度發(fā)展都對生態(tài)環(huán)境造成了一定程度的破壞，耕地非農(nóng)化過程中所產(chǎn)生的“三廢”污染問題也對生態(tài)環(huán)境造成了直接影響[26]。從社會經(jīng)濟(jì)角度看，整體上，耕地非農(nóng)化助推了社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但由此也造成了經(jīng)濟(jì)對土地資源的嚴(yán)重依賴性。耕地非農(nóng)化的過度發(fā)展必然導(dǎo)致我國“吃飯”與“建設(shè)”、“發(fā)展”三者之間矛盾的日益激化，最終阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程[27]。在耕地非農(nóng)化快速發(fā)展下，我國糧食自給率、糧食產(chǎn)量均呈下降趨勢，糧食生產(chǎn)安全評分不斷降低[28]。從政治體制角度看，我國當(dāng)前的土地非農(nóng)化制度存在土地產(chǎn)權(quán)的不明確性和法律規(guī)定的含混性，地方政府對非農(nóng)用地的壟斷供給以及利益至上的問題[29]。從土地產(chǎn)權(quán)制度出發(fā)，明確指出農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰是導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受到侵害的重要原因[30]。由于我國耕地非農(nóng)化相關(guān)制度的不完善出現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)用地過度擴(kuò)張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地粗放分散，農(nóng)村居民點(diǎn)用地嚴(yán)重超標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地?zé)o序蔓延等問題[31]。

3 耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制研究

耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制的研究既有對其正面影響的推動(dòng)作用，又有對其負(fù)面影響的抑制作用。基于不同的科學(xué)視角與研究尺度，學(xué)者們關(guān)于耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)力的認(rèn)知存在差異。從全國范圍看，非農(nóng)用地需求、比較利益驅(qū)動(dòng)和地方政府行為是我國耕地非農(nóng)化的本質(zhì)驅(qū)動(dòng)力[32]。我國東、中、西部地區(qū)耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)力包括城鎮(zhèn)人口增長、固定資產(chǎn)投資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及耕地資源稟賦等，其中耕地資源稟賦是東部地區(qū)影響耕地非農(nóng)化發(fā)展的顯著因素，而固定資產(chǎn)投資對中、西部地區(qū)影響更大，且對中部地區(qū)的驅(qū)動(dòng)作用大于西部地區(qū)[33]。人口城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、固定資產(chǎn)投資以及財(cái)政農(nóng)業(yè)支出是中低山區(qū)耕地資源非農(nóng)化的主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)力，且各驅(qū)動(dòng)力普遍存在區(qū)域差異性[34]。從省市域范圍看，人口因素、農(nóng)民人均收入水平、科技水平及第三產(chǎn)業(yè)是影響河北省邯鄲市耕地非農(nóng)化的主要因素[35]。安徽省淮南市耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)因素主要包括城市化發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平、人口數(shù)量及居民生活水平等[36]。學(xué)者周長江通過分析耕地非農(nóng)化與經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力、人口驅(qū)動(dòng)力、政策驅(qū)動(dòng)力、人文驅(qū)動(dòng)力等影響因素的相互關(guān)系，最終將烏魯木齊市耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)力歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、社會相關(guān)因素驅(qū)動(dòng)、農(nóng)業(yè)技術(shù)驅(qū)動(dòng)、政策驅(qū)動(dòng)及其他驅(qū)動(dòng)力[37-38]。與國內(nèi)研究相比較，在耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制方面，國外學(xué)者多基于時(shí)空尺度，以經(jīng)濟(jì)條件為主，從利潤、需求等角度對耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行分析研究，認(rèn)為耕地非農(nóng)化的重要原因在于用地方式的不同而產(chǎn)生的利潤差異，以及建設(shè)用地需求的變化是影響耕地非農(nóng)化的主導(dǎo)因素[39-40]。耕地非農(nóng)化驅(qū)動(dòng)機(jī)制復(fù)雜性顯著，應(yīng)加強(qiáng)綜合性研究，揭示耕地非農(nóng)化的內(nèi)在作用機(jī)制[41]。

4 耕地非農(nóng)化調(diào)控研究

耕地非農(nóng)化調(diào)控研究是解決我國耕地非農(nóng)化問題的關(guān)鍵。從體制機(jī)制層面看，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)積極變革政府的宏觀土地管理機(jī)制，進(jìn)一步建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地利用規(guī)劃體系，加強(qiáng)政策監(jiān)管力度，不斷完善現(xiàn)行的土地管理制度，大力調(diào)整與優(yōu)化不同土地主體的經(jīng)濟(jì)利益分配格局，強(qiáng)化非農(nóng)用地整理，建立可持續(xù)發(fā)展保障機(jī)制等[31、42、43]，推進(jìn)農(nóng)地重劃和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革[44]，明確農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體地位[29]，加強(qiáng)農(nóng)民利益保護(hù)制度[30]。從技術(shù)層面看，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)切實(shí)保障耕地?cái)?shù)量、增強(qiáng)耕地保護(hù)力度、落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，發(fā)展“緊湊型”城市化模式，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的合并整理，加強(qiáng)內(nèi)涵式的土地整理、復(fù)墾和開發(fā)[45-46]； 加強(qiáng)土地交易市場體系建設(shè)，建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，強(qiáng)化市場交易失地后農(nóng)民的社會保障網(wǎng)[30]； 提高農(nóng)業(yè)科技，提升耕地質(zhì)量，改革耕地征收制度，最大程度上控制耕地非農(nóng)化外部性[47]； 叫停占用基本農(nóng)田搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)建設(shè)和綠化美化的行為，努力還耕和建設(shè)基本農(nóng)田[23]； 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、盤活存量土地、確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和強(qiáng)化土地資源可持續(xù)利用觀念[27]。國外學(xué)者lin通過研究我國的土地資源的政策影響，認(rèn)為中國的土地利用方式受國家政策的影響程度較大[48]。我國學(xué)者張鳳榮認(rèn)為，英國在城市飛速發(fā)展的背景下所面臨的用地壓力劇增，而隨之大部分鄉(xiāng)村土地則得以安全保留。通過實(shí)施計(jì)劃許可制，對英國耕地非農(nóng)化進(jìn)行調(diào)控，并貫穿于整個(gè)規(guī)劃體系[49]。美國、日本等都相繼頒布了保護(hù)耕地的法律法規(guī)，嚴(yán)格控制農(nóng)用土地用途[50]。隨著科學(xué)、現(xiàn)代化技術(shù)的發(fā)展，耕地非農(nóng)化調(diào)控需形成一個(gè)更為完善的框架體系，無論是從體制機(jī)制層面還是從技術(shù)層面，都應(yīng)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)地分析。

5 結(jié)論與展望

5.1 結(jié)論

綜上所述，我國關(guān)于耕地非農(nóng)化的研究呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

(1)研究內(nèi)容上，我國耕地非農(nóng)化研究內(nèi)容豐富，耕地非農(nóng)化發(fā)展現(xiàn)狀主要涉及耕地非農(nóng)化時(shí)空演變特征及規(guī)律，發(fā)展異質(zhì)性顯著； 耕地非農(nóng)化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面影響較為明顯，但對社會及生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響更為突出； 驅(qū)動(dòng)力及驅(qū)動(dòng)機(jī)制對耕地非農(nóng)化的作用具有兩面性； 耕地非農(nóng)化體制機(jī)制、技術(shù)層面的調(diào)控因地區(qū)性發(fā)展差異而有所不同； 研究多以耕地非農(nóng)化的靜態(tài)為主，動(dòng)態(tài)性不強(qiáng)，對耕地非農(nóng)化發(fā)展過程的控制與管控研究存在不足。

(2)研究尺度上，我國耕地非農(nóng)化研究集中在以全國和省市域?yàn)橹鞯暮暧^地域上，對全國以及各省份及其內(nèi)部范疇的耕地非農(nóng)化做出研究分析，該尺度范圍內(nèi)耕地非農(nóng)化發(fā)展大體呈不均衡態(tài)勢，而目前我國對于微觀層面上的研究相對較少。

(3)研究方法上，學(xué)者們多以定性方法為主，采用定性與定量相結(jié)合的方法研究土地利用問題，通過數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析研究耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，并結(jié)合遙感與GIS技術(shù)對土地利用變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，但多目標(biāo)、多學(xué)科綜合集成的智能體技術(shù)應(yīng)用較少。

5.2 展望

如上所述，其成果從不同層面提供了耕地非農(nóng)化發(fā)展研究的范例，并在研究思路和方法上給予很多啟示，但已有研究尚存不足，而今后研究方向?qū)閺亩ㄐ赞D(zhuǎn)向定量轉(zhuǎn)變，由大尺度向小尺度轉(zhuǎn)變，從單一主體、單一目標(biāo)向多主體、多目標(biāo)轉(zhuǎn)化。因此，應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的研究。

(1)耕地非農(nóng)化研究方法的創(chuàng)新。總體而言，關(guān)于耕地非農(nóng)化發(fā)展的研究方法多集中于定性研究及靜態(tài)分析，而耕地非農(nóng)化是動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，且隨著我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，耕地非農(nóng)化影響因素愈加復(fù)雜多變。應(yīng)建立定性與定量相結(jié)合，集預(yù)測、模擬、優(yōu)化和評價(jià)于一體的智能決策模型，為耕地非農(nóng)化發(fā)展研究提供新技術(shù)。

(2)耕地非農(nóng)化的過程管控研究。耕地非農(nóng)化推進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，助推了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但由于相關(guān)法律規(guī)定的含混性以及管控的滯后性，致使耕地非農(nóng)化發(fā)展過程中存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)提高相關(guān)制度體制與現(xiàn)實(shí)耕地空間布局的吻合度，因地制宜地采取一些列政策措施，加大實(shí)時(shí)監(jiān)控力度及范疇，增強(qiáng)耕地非農(nóng)化過程的有效管控，以降低耕地非農(nóng)化風(fēng)險(xiǎn)。

(3)耕地非農(nóng)化微觀主體特征研究?，F(xiàn)有學(xué)者對耕地非農(nóng)化的研究多以宏觀主體為主，針對微觀主體的研究較少，我國耕地非農(nóng)化在空間分布上的不確定性及其多尺度多層次的結(jié)構(gòu)特征，助推了耕地非農(nóng)化在微觀主體和微觀視角上的研究。因此，應(yīng)加強(qiáng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、地塊以及土地權(quán)利人等微觀層面的研究，以提升耕地非農(nóng)化研究成果的針對性和可操作性。