關(guān)于完善物業(yè)管理中政府職能的思考

魏順光 惠州學(xué)院馬克思主義學(xué)院

當(dāng)前，我國城市普通住宅小區(qū)的物業(yè)管理問題愈發(fā)突出，物業(yè)管理矛盾日益嚴(yán)峻。雖然我國在物業(yè)管理的立法方面取得了一定成果，但是城市小區(qū)的物業(yè)管理仍然面臨著深層次的矛盾。在化解物業(yè)管理矛盾中，政府的職能不能缺位，也不能越位，如何有效的理順政府法定職責(zé)和提升政府的管理水平是破解物業(yè)管理難題的關(guān)鍵因素，本文旨在探討政府在物業(yè)管理中的法定職責(zé)，同時強(qiáng)調(diào)政府在履行法定職責(zé)中應(yīng)當(dāng)建立有效的管理機(jī)制。

一、物業(yè)管理中政府職能存在的問題

物業(yè)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，受到多種因素的影響。例如，政府的基層治理能力、業(yè)主的民主管理意識、業(yè)委會的運(yùn)作狀況、物業(yè)公司的管理水平以及房地產(chǎn)市場的規(guī)范化程度均會影響物業(yè)管理，這些因素中任何一個出現(xiàn)問題均會引發(fā)矛盾糾紛。囿于利益主體訴求多元化等因素，物業(yè)管理糾紛往往難以解決。物業(yè)糾紛發(fā)生后小區(qū)居民經(jīng)常先向物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)委會、街道辦、居委會等部門反映，但是由于街道辦和居委會的法定職權(quán)有限，物業(yè)管理糾紛和矛盾并不能得到很好解決，很多物業(yè)糾紛往往是通過媒體介入、撥打市長熱線或法律申訴等渠道引發(fā)社會普遍關(guān)注，最終還是政府管理部門出面進(jìn)行多方協(xié)調(diào)和干預(yù)下，物業(yè)糾紛和矛盾才能得到有效化解。很顯然，在物業(yè)管理過程存在政府管理沒有得到有效發(fā)揮，有時還存在管理缺位的問題，具體表現(xiàn)如下：

首先，在小區(qū)公共管理中，政府存在的管理缺位問題。雖然政府的公共管理和小區(qū)的物業(yè)管理之間有著明顯的管理邊界，不應(yīng)把行政機(jī)關(guān)的責(zé)任全部推給物業(yè)管理企業(yè),但是由于政府在公共管理上的缺位或管理不到位，小區(qū)居民容易將業(yè)主之間的矛盾轉(zhuǎn)化為業(yè)主同小區(qū)物業(yè)管理之間的矛盾。例如，由于小區(qū)部分業(yè)主的不文明行為或者違法行為而產(chǎn)生的矛盾應(yīng)當(dāng)由政府相關(guān)管理部門進(jìn)行制止和給予懲罰，但是由于政府的監(jiān)督管理職能沒有得到很好落實(shí)，一旦出現(xiàn)此類矛盾，小區(qū)業(yè)主通常以不交物業(yè)費(fèi)作為抗辯并提出相應(yīng)的訴求，這樣就會將物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行連帶和綁架。此外，也有部分業(yè)主對政府管理職能和物業(yè)管理職能的區(qū)別不了解，他們錯誤認(rèn)為只要是小區(qū)內(nèi)發(fā)生的鄰里房產(chǎn)糾紛或相鄰關(guān)系糾紛均屬于小區(qū)物業(yè)管理的職責(zé)，這樣也容易引發(fā)物業(yè)管理糾紛和矛盾。

其次，在物業(yè)管理主體規(guī)范方面政府引導(dǎo)力度不夠。由于物業(yè)管理牽涉的主體較多，各種利益關(guān)系縱橫交錯，政府作為物業(yè)管理的參與者具有不同于其他管理主體的特殊身份，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮協(xié)調(diào)和引導(dǎo)職能，要讓物業(yè)管理中的各方主體相互配合、相互協(xié)調(diào)共同參與物業(yè)管理之中。作為公共管理角色的政府,不僅要履行市場監(jiān)管的責(zé)任,還要擔(dān)負(fù)培育業(yè)主自治的重任，要讓業(yè)主成立自治組織，通過業(yè)主的自治管理來更好的規(guī)范物業(yè)管理。但是，目前作為政府在引導(dǎo)和規(guī)范各方主體方面存在力度不足，同時有些政府部門并沒有認(rèn)識到社會民間組織參與到物業(yè)管理工作中的重要性，各管理主體在工作配合上缺少整體性。

再次、在物業(yè)管理沖突中政府缺乏有效的應(yīng)對機(jī)制。《中華人民共和國物業(yè)管理?xiàng)l例》第49條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時處理業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)使用人和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在物業(yè)管理活動中的投訴。”盡管該條例要求政府對于物業(yè)管理活動中的投訴進(jìn)行處理，但是很多地方政府在物業(yè)管理沖突中沒有形成一套應(yīng)對機(jī)制，一旦發(fā)生物業(yè)管理糾紛，政府為了避免麻煩和推卸管理責(zé)任，往往傾向于當(dāng)事人去找法院尋求司法途徑解決。雖然物業(yè)管理最終可以通過司法途徑來化解，但是司法途徑往往受制于司法程序，物業(yè)矛盾會持續(xù)較長時間。如果政府能夠有效發(fā)揮管理職能，很多物業(yè)糾紛和矛盾能夠快速得到化解。

最后，在社區(qū)綜合治理中政府存在管理滯后現(xiàn)象。隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)治理在人們?nèi)粘Ｉ钪械闹匾杂l(fā)突出，如何將社區(qū)治理和小區(qū)物業(yè)管理進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)和融合創(chuàng)新是擺在政府面前的重要課題。當(dāng)前社區(qū)治理仍然處在由傳統(tǒng)的粗放式治理向社會綜合治理轉(zhuǎn)型過渡期，基層政府的綜合治理能力還不能滿足社區(qū)治理的需要，在社區(qū)治理和小區(qū)物業(yè)管理的融合方面政府存在管理滯后現(xiàn)象，特別是在公共服務(wù)功能方面，政府還不能及時回應(yīng)社區(qū)治理需求。

二、政府部門應(yīng)當(dāng)構(gòu)建物業(yè)糾紛應(yīng)對機(jī)制

物業(yè)管理糾紛發(fā)生后，小區(qū)業(yè)主通常也從街道和居委會尋求幫助，但是由于街道和居委會的行政執(zhí)法權(quán)受限而導(dǎo)致基層行政能力不足。鑒于小區(qū)物業(yè)糾紛事件社會影響較大，政府相關(guān)部門構(gòu)建物業(yè)糾紛應(yīng)對機(jī)制，應(yīng)當(dāng)成立聯(lián)合處置小組，制定處置方案，各部門相互配合，有計(jì)劃有步驟的進(jìn)行合法處置。

（一）控制事態(tài)發(fā)展

小區(qū)物業(yè)糾紛事件往往會影響小區(qū)居民的正常生活秩序，政府應(yīng)當(dāng)迅速通過適當(dāng)手段和合法途徑介入事件的處置。當(dāng)社會、市場失靈時，擇機(jī)進(jìn)入，及時扮演裁判員和救助者的角色，同時應(yīng)該避免部門利益對基層自治過多干預(yù)，從而消解自治空間。政府處置該事件應(yīng)當(dāng)把握的基本原則為：政府引導(dǎo)、調(diào)解優(yōu)先、突出重點(diǎn)、依法合規(guī)。由于政府對于物業(yè)管理有監(jiān)督管理職能，同時還要進(jìn)行引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。政府部門應(yīng)當(dāng)首先要控制事態(tài)的發(fā)展，同時又要以人為本，盡可能保護(hù)弱勢群體，作好小區(qū)業(yè)主的安撫工作。與此同時，政府要協(xié)調(diào)物業(yè)管理企業(yè)保障小區(qū)恢復(fù)水電氣的供應(yīng)，保障車輛的正常通行，保障小區(qū)的衛(wèi)生垃圾的正常清理工作。

（二）依法協(xié)調(diào)處置

1.協(xié)商調(diào)處解決

小區(qū)物業(yè)管理是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到諸多社會主體的利益關(guān)系。物業(yè)管理本質(zhì)上還是一類特殊的民事活動，不僅具有公共服務(wù)屬性，又有市場主體利益的商業(yè)屬性。因此，政府在處置物業(yè)管理糾紛中首先要盡量協(xié)調(diào)各方關(guān)系，盡量通過調(diào)處來解決糾紛矛盾?；谖飿I(yè)糾紛的特殊性，有些省份的地方性法規(guī)也希望政府相關(guān)部門介入調(diào)處。例如，《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》第5條就規(guī)定：“街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府會同物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助，協(xié)調(diào)處理物業(yè)管理中的糾紛。”

2.行政手段干預(yù)

一旦物業(yè)糾紛的利益相關(guān)方不能達(dá)成協(xié)議時，政府部門可以采取適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)措施。例如，公安機(jī)關(guān)可以采取治安手段維護(hù)小區(qū)的正常生活秩序，房地產(chǎn)主管部門也可以依法對物業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行監(jiān)管。對于物業(yè)管理沖突過程中引發(fā)的違法行為，如果該行為屬于治安管理的管轄范圍，公安機(jī)關(guān)可以依據(jù)《治安管理處罰法》對公私財(cái)物進(jìn)行管理。對于物業(yè)公司的違法行為，房地產(chǎn)主管部門可以采用罰款等方式促使物業(yè)服務(wù)企業(yè)履行法律義務(wù)。

（三）引導(dǎo)司法途徑

如果物業(yè)管理不能通過調(diào)處解決，對于物業(yè)糾紛的民事爭議問題，最終還是需要通過司法途徑解決。例如，物業(yè)管理公司向業(yè)主或使用人追索物業(yè)管理費(fèi)及滯納金的糾紛、業(yè)主或業(yè)委會選聘、解聘物業(yè)管理公司產(chǎn)生的糾紛、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司起訴業(yè)主糾正違反業(yè)主公約行為的糾紛、因物業(yè)管理公司侵占業(yè)主共有物業(yè)引發(fā)的糾紛等諸多民事法律問題，如果不能通過調(diào)解進(jìn)行有效解決，政府部門在恢復(fù)小區(qū)正常物業(yè)管理的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)利益相關(guān)方通過司法訴訟途徑來解決該起物業(yè)糾紛的遺留問題。

三、政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)綜合治理中引導(dǎo)物業(yè)管理

黨的十九大報(bào)告指出：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。”目前，我國物業(yè)管理行業(yè)的發(fā)展已進(jìn)入縱深發(fā)展階段，物業(yè)管理中的深層次問題逐步暴露，情況也錯綜復(fù)雜。要有效解決物業(yè)管理中的突出矛盾，必須將物業(yè)管理納入社會穩(wěn)定的綜合治理軌道中，將小區(qū)物業(yè)管理、和諧社區(qū)建設(shè)、基層黨組織建設(shè)和基層社會治理有機(jī)結(jié)合起來。各地應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)章制度，強(qiáng)化政府綜合治理能力，加大政府部門對物業(yè)管理企業(yè)的監(jiān)管力度，著力提高小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)的規(guī)范化服務(wù)水平，提升基層政府的社區(qū)治理能力。

（一）成立和諧社區(qū)建設(shè)委員會

基層政府應(yīng)當(dāng)成立和諧社區(qū)建設(shè)委員會，該委員會由各街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府牽頭，社區(qū)居委會、街道派出所、小區(qū)開發(fā)商、小區(qū)物業(yè)公司和小區(qū)業(yè)主委員會或業(yè)主代表共同組建?！昂椭C社區(qū)建設(shè)委員會”的宗旨是防止社區(qū)矛盾擴(kuò)大和激化，減少群體上訪?！昂椭C社區(qū)建設(shè)委員會”應(yīng)當(dāng)定期召開聯(lián)席會議，對各小區(qū)可能產(chǎn)生的矛盾糾紛進(jìn)行溝通預(yù)警，對于已經(jīng)產(chǎn)生的物業(yè)管理糾紛進(jìn)行協(xié)商，擬定解決方案。聯(lián)席會議應(yīng)當(dāng)遵循信息公開、平等協(xié)商、互相諒解的原則，專門、及時處理比較突出的各種物業(yè)管理問題?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將“和諧社區(qū)建設(shè)委員會”的工作開展情況納入全區(qū)街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和派出所的政績考核指標(biāo)。

（二）探索在物業(yè)小區(qū)成立黨支部

中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》 (中發(fā)【2017】13號)指出：“把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會治理的路徑?！鄙鐓^(qū)治理要充分發(fā)揮黨組織在基層的作用，在成熟的物業(yè)小區(qū)可以探索設(shè)立黨支部， 小區(qū)黨支部參與監(jiān)督業(yè)委會和物業(yè)公司。社區(qū)綜合治理需要健全社區(qū)黨組織，社區(qū)居民要在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展自治工作，社區(qū)黨組織要及時幫助解決基層群眾自治中存在的困難和問題。

（三）加強(qiáng)社區(qū)法治宣傳教育

目前，部分業(yè)主和物業(yè)管理專業(yè)人員對物業(yè)管理的性質(zhì)都不甚清楚，導(dǎo)致各方都存在諸多不符合市場規(guī)律的行為。政府要發(fā)揮管理職能，要履行制定規(guī)則、協(xié)助指導(dǎo)、監(jiān)督管理、協(xié)調(diào)解決爭議的義務(wù)，既不參加實(shí)際的交易與管理，也不干涉社區(qū)居民的民主自治。政府應(yīng)當(dāng)組織力量在各社區(qū)開展涉及物業(yè)管理方面的普法宣傳教育，要讓廣大社區(qū)業(yè)主、物業(yè)管理人員、社區(qū)服務(wù)企業(yè)等利益相關(guān)方知曉物業(yè)管理方面的法律法規(guī)，更好的維護(hù)自身的合法權(quán)益。政府要引導(dǎo)小區(qū)業(yè)主和物業(yè)服務(wù)企業(yè)在物業(yè)管理糾紛發(fā)生時能夠訴諸法律途徑解決。

（四）強(qiáng)化物業(yè)服務(wù)監(jiān)管職能

政府要切實(shí)履行監(jiān)管職能。首先要從矛盾的源頭上著手，要嚴(yán)格把好新建居民區(qū)驗(yàn)收關(guān)。在小區(qū)竣工驗(yàn)收時，相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，要加強(qiáng)對房屋質(zhì)量的監(jiān)控，對于房屋質(zhì)量和配套設(shè)施都必須嚴(yán)格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，對未按規(guī)劃建設(shè)配套公共設(shè)施或者存在質(zhì)量問題的樓盤，規(guī)劃和建設(shè)行政主管部門必須予以糾正，避免開發(fā)商遺留問題的出現(xiàn)。其次，政府要千方百計(jì)規(guī)范物業(yè)管理行為。政府相關(guān)主管部門要盡快建立健全物業(yè)企業(yè)準(zhǔn)入制度，提高物業(yè)公司入市的門檻。同時，政府要出臺物業(yè)管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格依照服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和管理，通過強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，促使物業(yè)管理企業(yè)樹立正確的服務(wù)理念，真正做到以人為本、服務(wù)第一、合法經(jīng)營。

（五）建立沖突管理聯(lián)動機(jī)制

政府要協(xié)調(diào)各方建立沖突管理聯(lián)動機(jī)制。當(dāng)物業(yè)管理矛盾發(fā)生時，房地產(chǎn)管理部門要與街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、居民委員會、村民委員會、社區(qū)黨組織密切配合，形成合力。相關(guān)部門要及時發(fā)現(xiàn)物業(yè)管理隱患，努力將問題化解在萌芽狀態(tài)，對于已經(jīng)產(chǎn)生的物業(yè)管理矛盾能夠及時化解。聯(lián)動機(jī)制的構(gòu)建不僅需要建立專門的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),還要有靈敏高效的沖突管理策略體系和多元化糾紛解決機(jī)制。政府要合理規(guī)定各類物業(yè)糾紛解決機(jī)制的適用范圍，同時還要注重糾紛解決機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)作,最終實(shí)現(xiàn)糾紛解決的公正性、效率性和目的性。

結(jié)語：在小區(qū)物業(yè)管理中，政府的監(jiān)管職能不能缺位。政府不僅要發(fā)揮引導(dǎo)職能，還要協(xié)調(diào)各方力量構(gòu)建沖突管理聯(lián)動機(jī)制。要破解物業(yè)管理難題，必須將物業(yè)管理、業(yè)主自治和社區(qū)治理進(jìn)行有機(jī)整合，要讓各方社會主體發(fā)揮聯(lián)動職能，共同發(fā)力。只有將政府的管理職能，市場的引導(dǎo)功能和社區(qū)的自治權(quán)能充分調(diào)動起來，形成合作共管的物業(yè)治理機(jī)制，才能真正破解當(dāng)前物業(yè)管理難題。