淺析中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)下“村改居”的實(shí)施路徑與問題

馮鳳美 廣東生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院

1997年世界銀行在《2020年的中國(guó)》中表示：“當(dāng)前的中國(guó)正經(jīng)歷兩個(gè)轉(zhuǎn)變，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，和從農(nóng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變?！背擎?zhèn)化作為一種世界性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和趨勢(shì)，表現(xiàn)為人口向城市集中、城市數(shù)量和規(guī)模不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)居民消費(fèi)、投資持續(xù)增加，以及城市不斷邁向現(xiàn)代化。改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%到2018年的59.58%，翻了三倍多。根據(jù)諾瑟姆城市化發(fā)展的階段性理論，城鎮(zhèn)化水平30%以下為起步階段、30%-60%為加速階段、60%-80%為成熟階段，中國(guó)從上世紀(jì)90年代中期開始已經(jīng)處于加速階段，并很快進(jìn)入成熟階段，這是充滿挑戰(zhàn)的轉(zhuǎn)變。

中共十六大提出：到2050年中國(guó)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。這意味著在今后三十年里，中國(guó)的城市化至少每年以1%的速度增長(zhǎng)，在未來30年之內(nèi)，中國(guó)有近八億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。由此引起的土地、居住、就業(yè)以及生活等方面的深刻轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及資源環(huán)境的影響是極為深遠(yuǎn)的。

一、“村改居”的來源和實(shí)施路徑

雖然從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的人口遷移是最實(shí)質(zhì)最典型的城鎮(zhèn)化發(fā)展類型，但經(jīng)過政府重新劃分行政區(qū)域也可在形式上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在中國(guó)現(xiàn)行政策體系中，將農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，集體土地納入城市規(guī)劃范圍，村民委員會(huì)改為居民委員會(huì)，有中國(guó)特色的城市化--“村改居”得以實(shí)現(xiàn)。“村改居”最初源自城鎮(zhèn)化過程中對(duì)“城中村”的改造，后擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城郊農(nóng)村。自1992年深圳市鹽田區(qū)第一次開展了“村改居”，將農(nóng)民變?yōu)榫用褚詠?，“村改居”在中?guó)已有近三十年的歷史。考察已有資料，“村改居”開始于20世紀(jì)90年代初期城市化水平高、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，而真正興起于中國(guó)加快新農(nóng)村建設(shè)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的千禧年后。近年來，“村改居”在廣東、福建、浙江、江蘇等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)廣泛推行，并成為衡量城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。

目前“村改居”工作在全國(guó)鋪開，在行政體制、土地征用、社會(huì)保障等多方面各具特色。比較有代表性的模式有：（一）政經(jīng)分離的南海模式，機(jī)構(gòu)設(shè)置為“五馬并駕”，黨支部、居委會(huì)、經(jīng)聯(lián)社、社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心與財(cái)務(wù)管理中心，各機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)不能相互兼任。（二）政經(jīng)合一的東莞模式：“一套班子，四塊牌子”，即黨支部、居委會(huì)、經(jīng)聯(lián)社、政務(wù)中心，職務(wù)具體任用上實(shí)行交叉任職；（三）制定“預(yù)留地制度”，培育非農(nóng)實(shí)體型的廣州天河模式：每當(dāng)政府征用城中村、城邊村土地作非農(nóng)利用時(shí)，同時(shí)增加一定比例（如8%-15%）的征用土地明確由村級(jí)經(jīng)濟(jì)自我征用，用來按城市規(guī)劃要求發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這部分土地今后使用權(quán)歸村級(jí)經(jīng)濟(jì)。（四）保障型松江模式：在保留集體經(jīng)濟(jì)組織的同時(shí)，為村民辦社會(huì)保險(xiǎn)，每月生活費(fèi)不低于380元，同時(shí)對(duì)于已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非又愿意自謀發(fā)展的村民給予一定的資金（3萬(wàn)左右）支持。（五）以股份制綜合配套改為為特征的槐蔭模式：將以往不可量化的集體資產(chǎn)劃分為四個(gè)部分并做了具體量化，15%為量化資產(chǎn)，40%為公益資產(chǎn)，35%為風(fēng)險(xiǎn)配送資產(chǎn)，10%為獎(jiǎng)勵(lì)資產(chǎn)，分別按照一定比例分給全體村民，并用于解決原村民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)統(tǒng)籌保險(xiǎn)及社區(qū)服務(wù)。

“村改居”工作如火如荼地進(jìn)行，獲得了顯著的效果。以廣東省為例：廣東省是改革開放的先驅(qū)，人均GDP在2000年超過3000美元，2018年達(dá)到1.337萬(wàn)美元，城鎮(zhèn)化率已達(dá)到70.70%。廣東省政府出臺(tái)了相關(guān)政策積極推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化已達(dá)到相當(dāng)高的水平。自2001年開始，城鄉(xiāng)一體化程度較高的佛山、廣州、深圳、東莞等地就先后啟動(dòng)了“村改居”工程，并取得了顯著成果，目前廣東省只剩下11個(gè)鄉(xiāng)（包括7個(gè)民族鄉(xiāng)）。廣東省規(guī)定農(nóng)村居民戶籍人口占本村總?cè)丝谝话胍陨?，或者人均耕地面積低于所在縣(市)人均三分之一的村莊都可考慮改為城市社區(qū)。其具體做法是：試點(diǎn)先行、全面鋪開，首先從已經(jīng)完成農(nóng)轉(zhuǎn)非的村開始實(shí)施“村改居”。這些村的共同特點(diǎn)是：集體土地被國(guó)家征用，集體資產(chǎn)經(jīng)過嚴(yán)格量化，村民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸荩蜆I(yè)和社會(huì)保障和社區(qū)服務(wù)逐步納入城市體系。

二、“村改居”所面臨的問題及對(duì)策

隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，在各地政府的積極推行下越來越多的地區(qū)開始了“村改居”工作，但都不同程度地陷入了困境。包括：

（一）“村改居”的推進(jìn)缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法律指導(dǎo)和規(guī)范。

目前，除了在名為《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)2004(28號(hào)))提及土地問題，指出“禁止擅自通過‘村改居’等方式將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地”，但針對(duì)“村改居”的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及有關(guān)方面的權(quán)利義務(wù)方面沒有具體安排，也沒有在其他全國(guó)性規(guī)范性文件中發(fā)現(xiàn)關(guān)于“村改居”工作的指導(dǎo)。盡管2006年民政部門曾提出，要將進(jìn)一步明確“村改居”的工作原則，工作程序，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益，積極穩(wěn)妥地處置好農(nóng)村集體資產(chǎn)，最大限度地避免各種侵害農(nóng)民基本權(quán)益的做法。但是，統(tǒng)一的指導(dǎo)原則至今沒有出臺(tái)。

此外，由于上級(jí)政府對(duì)“村改居”沒有統(tǒng)一的規(guī)范的政策指導(dǎo)，各地區(qū)具有一定的立法自主性，導(dǎo)致差異較大，而給當(dāng)?shù)亍按甯木印惫ぷ髁粲休^大的政策空間，執(zhí)行比較粗糙，難免一系列的體制改革流于形式。

對(duì)策：有必要建立并完善有關(guān)“村改居”的全國(guó)性統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和具體的實(shí)施規(guī)范，量化績(jī)效評(píng)價(jià)管理、強(qiáng)化監(jiān)督，在規(guī)范推進(jìn)工作的同時(shí)，也鼓勵(lì)有效的制度創(chuàng)新。

（二）“村改居”后與城鎮(zhèn)化發(fā)展相匹配的基本配套設(shè)施和體制建設(shè)并不完善

“村改居”多是以政府主導(dǎo)強(qiáng)制性地推行，僅僅是形式上把農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸?，沒有改變村落本身?！俺反褰ň印背闪⑸鐓^(qū)，牌子雖變，但并無進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的資產(chǎn)量化和體制變革，農(nóng)村集體所有制的保留使村民高度依賴集體經(jīng)濟(jì)組織提供的各種非正式保障和服務(wù)，原有農(nóng)村傳統(tǒng)生活習(xí)慣仍在繼續(xù)。此外，上級(jí)政府只對(duì)行政服務(wù)中心的經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)，居委會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)還是居民自理，使其負(fù)責(zé)的一些重要社區(qū)公共服務(wù)的供給能力單薄，使其在公共服務(wù)、治安管理、交通整治等一系列配套措施的完善上進(jìn)展緩慢，無法滿足大量流動(dòng)人口和本地居民的社會(huì)公共服務(wù)需求，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染較大、治安混亂。

對(duì)策：必須在完善體制建設(shè)的基礎(chǔ)上，保證居委會(huì)的財(cái)權(quán)，使其有能力加強(qiáng)“村改居”后的新社區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)公共管理，提高社區(qū)公共服務(wù)水平。

（三）“村改居”后的居民身份認(rèn)同感低，農(nóng)民權(quán)益沒有得到切實(shí)保障

“村改居”雖然使居民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”了，但卻只是停留在戶籍身份上的轉(zhuǎn)變，而身份背后的權(quán)利共享、利益保障、文化融入、生活方式的適應(yīng)等并沒有同步轉(zhuǎn)變。在關(guān)乎農(nóng)民核心利益的土地問題和社會(huì)保障問題上，土地被征卻社?；静蛔儯r(nóng)民的權(quán)益受到了損害，導(dǎo)致上訪和反抗活動(dòng)很多。于是“戶籍城市化”的農(nóng)民就逐漸被社會(huì)邊緣化—既不像市民那樣享有完善的社會(huì)保障，又不像農(nóng)民擁有可耕耘的土地和其他集體資產(chǎn)。

對(duì)策：必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，對(duì)“村改居”后失地農(nóng)民的社會(huì)保障要在制度和標(biāo)準(zhǔn)上與城鎮(zhèn)居民一體化，積極推動(dòng)新市民就業(yè)，提高居民的收入水平。

（四）“村改居”后集體土地和資產(chǎn)的處置存在諸多問題

近些年來，由于城鎮(zhèn)化水平越來越高，城鎮(zhèn)空間急劇擴(kuò)張，土地需求旺盛，地價(jià)飛漲，近郊尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村集體土地被不斷征用。在“村改居”轉(zhuǎn)制過程中，一個(gè)共同點(diǎn)就是地方政府明文規(guī)定把“農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地”，“因城鎮(zhèn)建設(shè)需要收回轉(zhuǎn)制土地的使用權(quán)，按有關(guān)規(guī)定辦理相應(yīng)手續(xù)后給予合理補(bǔ)償”。 但在執(zhí)行過程中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置面臨諸多問題，如改制透明度不夠、清產(chǎn)核資的過程不規(guī)范、集體資產(chǎn)難以公平合理量化等，這些問題已經(jīng)影響到村民民主自治的發(fā)展、村民的利益、集體資產(chǎn)保護(hù)、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程與質(zhì)量。

對(duì)策：“村改居”中一要切實(shí)保障農(nóng)民在土地上的合法權(quán)益，適當(dāng)約束地方政府的強(qiáng)制性權(quán)力，尊重農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)；二要理清村民和村集體的關(guān)系，完善分配方案；三要探索新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對(duì)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)規(guī)范管理，讓其成為產(chǎn)權(quán)明晰的合伙企業(yè)或法人組織。

總結(jié)：和鄉(xiāng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的城市化途徑相對(duì)應(yīng)，“村改居”是中國(guó)城鎮(zhèn)化的另一重要途徑?！按甯木印本奂丝捎^的土地資源，擴(kuò)大了城市區(qū)劃面積，為城市發(fā)展消除某些體制性障礙。但是在實(shí)施過程中，由于政策的模糊性和政府沒有充分考慮到制度改革的成本，只是大規(guī)模征用農(nóng)村集體土地和在身份上轉(zhuǎn)變了農(nóng)民戶籍，盲目追求形式上的低水平的“城鎮(zhèn)化”，并沒有充分尊重和滿足農(nóng)民的土地權(quán)益、社會(huì)保障和公共服務(wù)需求等，致使“村改居”成了“圈地運(yùn)動(dòng)”的代名詞。

“村改居”是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合性工程，它不僅涉及了基層管理組織的變動(dòng)（村委會(huì)改為居委會(huì)），也涉及了土地征用問題，更涉及了農(nóng)民身份的改變，即農(nóng)民市民化問題，后兩者是“村改居”的關(guān)鍵所在。“村改居”過程中涉及征地的相關(guān)問題能否有效解決，戶口性質(zhì)改變能否使農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駥Q定“村改居”能否健康推進(jìn)，也將決定中國(guó)城鎮(zhèn)化的未來發(fā)展方向。