不斷完善新時(shí)代中國特色應(yīng)急管理體制

● 牛占華

（作者系中央編辦副主任）

一、不斷完善應(yīng)急管理體制，提升應(yīng)急管理能力，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和現(xiàn)實(shí)需要

眾所周知，預(yù)防和應(yīng)對危機(jī)貫穿于人類歷史發(fā)展整個(gè)進(jìn)程。當(dāng)今世界，人類發(fā)展面臨的機(jī)遇增多，同時(shí)面對的各類風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)也在增加，如何有效預(yù)防和應(yīng)對各種危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，是各國政府承擔(dān)的基本職責(zé)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。應(yīng)急工作自古有之，“居安思?！笔侵腥A民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的一部分。東漢史學(xué)家荀悅說過：“一曰防，二曰救，三曰戒。先其未然謂之防，發(fā)而止之謂之救，行而責(zé)之謂之戒。防為上，救次之，戒為下”。防患未然的傳統(tǒng)文化告誡我們，要做到“無急可應(yīng)，有急能應(yīng)”，就需要不斷完善應(yīng)急管理體制，做好應(yīng)急管理這篇大文章。

提出將應(yīng)急管理作為一項(xiàng)專門工作進(jìn)行全面加強(qiáng)，是從2003年抗擊“非典”疫情開始的，同年10月，黨的十六屆三中全會第一次明確提出要提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險(xiǎn)的能力。2005年，在國務(wù)院辦公廳設(shè)置國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，賦予應(yīng)急管理相關(guān)職責(zé)，并逐步建立系統(tǒng)完備的應(yīng)急預(yù)案體系框架。2007年，制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》，明確建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。中國特色的應(yīng)急管理“一案三制”（預(yù)案、體制、機(jī)制、法制）基本形成。

當(dāng)前，我國正處于社會矛盾凸顯期，社會安全面臨著新的挑戰(zhàn)，生產(chǎn)安全事故仍處于易發(fā)期、多發(fā)期，自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，這都直接考驗(yàn)著政府的應(yīng)急管理能力。黨的十八大以來，面對諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻洞悉國家治理大勢，把國家應(yīng)急能力建設(shè)納入“總體國家安全觀”戰(zhàn)略系統(tǒng)，應(yīng)急管理事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，組建應(yīng)急管理部，是黨中央著眼于我國國情和災(zāi)害事故特點(diǎn)，應(yīng)對復(fù)雜安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、贏得戰(zhàn)略主動的重大舉措，解決了許多應(yīng)急管理領(lǐng)域長期想解決而沒能解決的問題，為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力組織保障。

二、此次機(jī)構(gòu)改革是對應(yīng)急管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)

此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革，將有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)管和自然災(zāi)害應(yīng)急管理等職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，是落實(shí)中央重大決策部署的體現(xiàn)，體現(xiàn)了大安全、大應(yīng)急的理念，重構(gòu)了應(yīng)急管理體制機(jī)制，初步構(gòu)建起全災(zāi)種、全過程、全方位的應(yīng)急管理體系，集中反映出當(dāng)前我國應(yīng)急管理體制改革的取向。

（一）更加注重優(yōu)化協(xié)同高效。組建應(yīng)急管理部，符合應(yīng)急管理客觀規(guī)律，強(qiáng)化對突發(fā)事件的整體性、系統(tǒng)性防治，集中體現(xiàn)了優(yōu)化協(xié)同高效原則。這個(gè)原則不僅是設(shè)計(jì)體系的原則，也是推進(jìn)改革、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制日常管理的原則。

優(yōu)化就是科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致。強(qiáng)調(diào)科學(xué)配置機(jī)構(gòu)編制資源，為健全國家治理體系、提高治理能力提供有力保障。組建應(yīng)急管理部，是對傳統(tǒng)分散的部門管理體制的重大改革，開始建立由一個(gè)國務(wù)院組成部門牽頭抓總、各相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合的新時(shí)代中國特色應(yīng)急管理體制，重點(diǎn)解決統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)籌力量、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題。

協(xié)同就是有統(tǒng)有分、有主有次。一方面，按照“測防報(bào)”、“抗救援”適度分開的原則對有關(guān)部門職責(zé)界面進(jìn)行劃分，理順職責(zé)關(guān)系，減少交叉。在“防”的方面，多災(zāi)種、跨領(lǐng)域?yàn)?zāi)害綜合防范工作，以及與“救”難以分割的防治職責(zé)，由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)。專業(yè)性較強(qiáng)、與日常管理關(guān)系密切的具體防治工作仍繼續(xù)由行業(yè)主管部門承擔(dān)。各部門在具體工作中聚焦主責(zé)主業(yè)，突出重點(diǎn)關(guān)鍵，健全職能銜接和工作配合機(jī)制，明確責(zé)任鏈條分界點(diǎn)、銜接點(diǎn)，確保責(zé)任鏈條無縫對接。另一方面，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，使中央和地方機(jī)構(gòu)職能更加協(xié)同。此次改革，省、市、縣三級均對口設(shè)立應(yīng)急管理部門，應(yīng)急管理力量得到加強(qiáng)。在實(shí)際工作中，按照分級負(fù)責(zé)、屬地為主的原則處理各種突發(fā)事件，一般性災(zāi)害由地方各級政府負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部代表中央統(tǒng)一響應(yīng)支援。

高效就是履職到位、流程順暢。強(qiáng)調(diào)要在體制機(jī)制上下功夫，把深化機(jī)構(gòu)改革同職能轉(zhuǎn)變、理順職責(zé)關(guān)系結(jié)合起來，加強(qiáng)職能融合和重塑，構(gòu)建防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)、指揮、救援、監(jiān)管、執(zhí)法、保障等分工清晰、互為銜接的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能體系。

（二）體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展理念。經(jīng)過改革開放40多年快速發(fā)展，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。為更好地滿足新時(shí)代人民日益增長的公共安全需要，就必須提供更加科學(xué)高效的應(yīng)急救援保障。自上而下設(shè)立應(yīng)急管理部門，將負(fù)責(zé)應(yīng)急管理工作的專門機(jī)構(gòu)明確為政府組成部門，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對應(yīng)急管理事業(yè)的高度重視，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是全面貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、生命至上、安全發(fā)展，防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

三、進(jìn)一步健全完善應(yīng)急管理體制

實(shí)踐證明，黨中央構(gòu)建新時(shí)代中國特色應(yīng)急管理體制的決策是完全正確的，應(yīng)急管理體制總體運(yùn)行順暢，應(yīng)急救援和綜合防災(zāi)減災(zāi)能力不斷提升。同時(shí)也要看到，應(yīng)急管理體制是一項(xiàng)全新的體制，實(shí)現(xiàn)順暢運(yùn)行需要一段時(shí)間的磨合，在實(shí)踐中不斷完善。

（一）加強(qiáng)應(yīng)急管理部門的內(nèi)部融合，真正實(shí)現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”。一年多來，中央編辦高度重視應(yīng)急管理領(lǐng)域的工作，與應(yīng)急管理部保持密切合作，在制定應(yīng)急管理部“三定”規(guī)定、細(xì)化職責(zé)分工、健全職能銜接機(jī)制、加強(qiáng)應(yīng)急力量建設(shè)等方面做了一些工作。當(dāng)然，管理體制只是做好工作的基礎(chǔ)，完成組織架構(gòu)重建、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整，只是發(fā)生了“物理變化”，解決了“面”上的問題，要真正實(shí)現(xiàn)“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要及時(shí)根據(jù)形勢發(fā)展變化，充分考慮履職需要，突出重點(diǎn)領(lǐng)域，著力解決突出矛盾和問題。二是在職責(zé)融合上，要進(jìn)一步推進(jìn)履職流程再造，強(qiáng)化內(nèi)部職責(zé)業(yè)務(wù)整合和流程優(yōu)化，完善運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)化和效率最大化。

（二）加強(qiáng)政府與市場、社會的協(xié)調(diào)配合，形成應(yīng)急管理合力。就應(yīng)急管理而言，體制改革不是萬能的，應(yīng)急管理部也不可能包打天下，需要政府、市場、全社會共同努力。要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會力量和市場機(jī)制廣泛參與的原則，處理好政府與市場、社會的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，強(qiáng)化市場機(jī)制在風(fēng)險(xiǎn)防范、損失補(bǔ)償、恢復(fù)重建等方面的積極作用，完善政府與社會力量協(xié)同救災(zāi)聯(lián)動機(jī)制，鼓勵(lì)支持社會力量全方面參與常態(tài)減災(zāi)、應(yīng)急救援、搬遷安置等工作，構(gòu)建多方參與的社會化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)格局。