市、縣政府組織征地行為的性質(zhì)及爭議處理路徑

□ 浙江省司法廳 張傳政

市、縣政府作為統(tǒng)籌地方經(jīng)濟發(fā)展、財政投資、用地保障、補償安置、矛盾化解等事務的一級政府，在征地工作中的角色極為吃重。對其組織征地行為如何定性、約束，一直爭論不斷。

一、組織征地行為的定義與內(nèi)涵

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十四條、第六十四條第一款分別規(guī)定了地方各級人民政府及其工作部門的職能。當一項行政管理職責較為重大、需要多個行政機關(guān)（政府部門或下級政府）分工協(xié)作、共同承擔時，就需要一個行政機關(guān)來組織，而政府（尤以市、縣政府最為典型）是最適合的組織機關(guān)。（除了本文所討論的組織征地行為，諸如組織實施城中村改造、移民安置項目等亦然。）

根據(jù)《土地管理法》及其實施條例、浙江省實施辦法、《浙江省土地利用總體規(guī)劃》《浙江省土地整治條例》《浙江省土地監(jiān)察條例》、以及《土地利用年度計劃管理辦法》《建設用地審查報批管理辦法》《征收土地公告辦法》等規(guī)定，征地是一項涵蓋土地管理各領域的重大事務，市、縣政府的組織征地行為涵蓋征地的準備、報批和實施三大階段，包含組織決策、財務安排、人力調(diào)度、任務分工、監(jiān)督問責等多種行為，是內(nèi)、外部，具體與抽象行政行為的綜合。

二、政府組織征地行為的三大階段及其可訴性

在征地準備階段，市、縣政府主要是根據(jù)國家投資、招商引資和各類項目主體建設用地需求，以及土地利用總體規(guī)劃控制要求和省下達的農(nóng)轉(zhuǎn)用、補充耕地、增減掛鉤等建設用地控制指標確定年度征地計劃（往往涉及哪些項目可獲得用地保障），并安排征地資金、征求被征地村意見（含征地告知、聽證、召開村民代表會議、簽訂征地協(xié)議等）、規(guī)劃修改、勘測定界等征地任務。本階段中，征地計劃屬于重大行政決策，一般認為并非具體行政行為，不可訴（未被列入年度用地計劃的擬用地主體可否起訴尚存爭議）；而安排資金屬于內(nèi)部財政行為，不具有外部性，不可訴；征地程序多系過程性行政行為，有待征地批準后方生效，還是不可訴；規(guī)劃修改亦屬抽象行政行為不可訴，勘測定界為事實行為不可訴。

在征地報批階段，市、縣政府主要承擔審核、督促檢查等職責，且屬于建設用地審批行為的初始階段，不可單獨起訴。

在征地實施階段，市、縣政府承擔征收土地方案公告、征地補償安置標準制定及方案批復（此中涉及征地補償安置標準的確定及費用的撥付等）、征地補償安置標準爭議協(xié)調(diào)與征地補償安置爭議的裁決、房屋拆除及收回集體土地等職責?，F(xiàn)今學界與實務界的共識是除征地公告、信訪等行為不可訴外，其他征地協(xié)調(diào)、裁決及征地補償安置方案批復等可訴。當事人尋求救濟的組織征地行為在實踐中多指階段行為。

三、組織征地行為爭議的處理路徑

由于組織征地行為爭議涉及建設項目、征地報批、補償安置等不同環(huán)節(jié)，利益主體眾多，法律關(guān)系復雜，市、縣政府因其組織者身份，具有充足的政策、財力、人力、物力化解矛盾，故成為解決征地爭議的熱門選擇。但根據(jù)行政訴訟“一行為一訴”原則，該行為因其多行為混同的特征大多無法進入實體審理階段，當事人若糾結(jié)于此只會虛耗時光，因此釋明與引導極為重要。

尤其是越來越多的當事人以“市、縣政府未履行組織征地行為職責”之由提出《履職申請書》，對此要根據(jù)其訴求（若表述籠統(tǒng)，應通過電話或書面補正讓其明確）判定是否屬于市、縣政府的職責后進行處理。

因此，根據(jù)權(quán)責統(tǒng)一、行政調(diào)解、社會風險穩(wěn)定評估等各類政策要求，組織征地爭議的化解，最終要回歸到市、縣政府層面（甚至更高級政府層面），統(tǒng)合征地、調(diào)解、信訪等力量綜合施策，積極化解，切勿就案辦案。