新形勢(shì)下檢察建議令狀化改造問題研究

● 史航宇/文

最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)在大檢察官研討班上指出：“檢察建議絕不是發(fā)出去就了事，要緊緊盯住效果，監(jiān)督落實(shí)情況，要把所謂的沒有硬性要求的檢察建議做到剛性。”在當(dāng)前司法實(shí)踐中，檢察建議的法律監(jiān)督作用并未得到充分地發(fā)揮。完善檢察建議的法律監(jiān)督職能，核心就在于通過改變對(duì)檢察建議的職能定位，提升檢察建議的剛性，賦予其實(shí)質(zhì)的約束力。

一、我國(guó)檢察建議制度的相關(guān)規(guī)定

自檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以來，檢察建議雖然在幾次法律修訂中予以補(bǔ)充和完善，但其實(shí)踐運(yùn)行一直處于比較尷尬的“睡眠狀態(tài)”。檢察建議有兩層含義：一是“檢察”，即其行使的是法律監(jiān)督職能；二是“建議”，根據(jù)新華字典的解釋，“建議”指的是向領(lǐng)導(dǎo)、集體提出的主張。從字面上講，“建議”是一種“柔性”概念，不具有強(qiáng)制力；從法律層面上講，檢察建議由于立法不健全、定位不明晰、自身質(zhì)量不高等原因，未能實(shí)現(xiàn)立法者在制定該項(xiàng)制度時(shí)想要達(dá)到的“剛性”。

監(jiān)察體制改革的不斷深入，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)產(chǎn)生了系統(tǒng)性、根本性的影響。《憲法》規(guī)定檢察院是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，說明憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能定位并未發(fā)生改變，職務(wù)犯罪部門的轉(zhuǎn)隸并不能影響檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)。但在新形勢(shì)下，檢察院的法律監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重構(gòu)和調(diào)整。2018年10月26日新修訂的《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，人民檢察院可以行使抗訴、糾正意見、檢察建議三大監(jiān)督手段，修訂后的檢察院組織法新增了“檢察建議”作為檢察院行使法律監(jiān)督職能的方式。2019年2月26日，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，對(duì)檢察建議的適用范圍、調(diào)查辦理和督促落實(shí)程序以及監(jiān)督管理工作辦法進(jìn)行了明確規(guī)定，為檢察建議工作的開展提供了制度保障。在過去的一年里，新形勢(shì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能提出了新的要求，明確了新時(shí)代下檢察機(jī)關(guān)的“四大檢察”職能。對(duì)于檢察建議而言，應(yīng)當(dāng)賦予其“令狀化”的司法定位，以推動(dòng)檢察執(zhí)法更加健全、規(guī)范。

二、檢察建議制度運(yùn)行中存在的問題

（一）檢察建議“重刑輕民”

長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)集中在反貪、公訴等刑事領(lǐng)域，在以往的檢察建議中，其監(jiān)督對(duì)象也主要集中在刑事訴訟。檢察機(jī)關(guān)雖然也會(huì)以檢察建議的方式在民事訴訟以及行政訴訟中行使監(jiān)督職權(quán)，但是相對(duì)于刑事訴訟，前者無論是質(zhì)量還是數(shù)量都存在明顯差距。這是因?yàn)槊袷略V訟、行政訴訟與刑事訴訟從本質(zhì)上存在著天然的差別，民事、行政領(lǐng)域一般不會(huì)涉及承擔(dān)限制人身自由等嚴(yán)重的刑事責(zé)任后果，所以往往不能引起社會(huì)足夠的重視，社會(huì)大眾甚至是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員都普遍認(rèn)為民事、行政訴訟中的檢察建議會(huì)比刑事訴訟更具“柔性”。

（二）檢察建議的質(zhì)量普遍偏低

第一，建議內(nèi)容沒營(yíng)養(yǎng)。在監(jiān)察體制改革之前，司法實(shí)踐中檢察建議的適用率較低，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議之前缺乏深入的調(diào)研，檢察建議的內(nèi)容往往籠統(tǒng)泛泛，法律依據(jù)不明確。涉及教育、金融等司法領(lǐng)域之外的檢察建議專業(yè)性不強(qiáng)，甚至很多檢察建議都套用“制度不健全”“需要加以重視”“完善相關(guān)措施”等模板。

第二，考核標(biāo)準(zhǔn)不合理。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的重視程度越來越高，很多部門的考評(píng)規(guī)則里都有對(duì)檢察建議制發(fā)數(shù)量的考核，這導(dǎo)致一些單位片面追求制發(fā)數(shù)量，而忽視了質(zhì)量。檢察建議自身質(zhì)量上存在的缺陷直接導(dǎo)致被建議單位不予重視，也從側(cè)面降低了檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威、嚴(yán)肅的社會(huì)形象。

（三）檢察建議的規(guī)范化程度不高

第一，制發(fā)程序混亂。目前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)于檢察建議的制發(fā)程序混亂，檢察建議該由哪個(gè)部門制作，哪個(gè)部門簽發(fā)，內(nèi)部并未形成統(tǒng)一的規(guī)定。在實(shí)踐中，檢察建議有的以檢察院名義制發(fā)、有的以某個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義制發(fā)，有的甚至?xí)詸z察官個(gè)人名義制發(fā)。各個(gè)部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)和溝通，再加上案件數(shù)量多、業(yè)務(wù)之間存在交叉，甚至?xí)霈F(xiàn)一個(gè)檢察院的不同部門對(duì)同一單位、同一案件發(fā)出多份檢察建議的情況。［1］

第二，文書格式花樣多。檢察建議書不像《起訴書》《逮捕決定書》那樣形成了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的格式，在司法實(shí)踐中五花八門、種類繁多。并且對(duì)被建議單位要求回復(fù)的時(shí)間期限規(guī)定也不一致，有的規(guī)定是“七日”“一個(gè)月”，有的則未規(guī)定明確的期限，這嚴(yán)重影響了檢察建議的權(quán)威性。

（四）檢察建議的落實(shí)效果不理想

第一，被建議單位不重視。檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)大眾對(duì)檢察建議的重視度普遍偏低。對(duì)于收到的檢察建議，許多單位往往置之不理、束之高閣，甚至是敷衍了事，不予回應(yīng)已經(jīng)成為常態(tài)。究其原因，檢察建議制度一直缺乏必要的配套保障措施，即被建議單位是否有權(quán)提出異議，對(duì)于被建議單位不采納檢察建議理由不成立的，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)進(jìn)行懲處，這些保障性措施在以往法律中未有明確規(guī)定。

第二，檢察機(jī)關(guān)回訪少。由于目前檢察機(jī)關(guān)存在工作量大、人員較少等現(xiàn)實(shí)因素，檢察建議發(fā)出后，檢察機(jī)關(guān)后續(xù)的跟蹤回訪工作往往不能得到落實(shí)。有時(shí)候被建議單位不能及時(shí)回應(yīng)是因?yàn)樵谪瀼貓?zhí)行中確實(shí)存在一定的客觀阻力，使得檢察建議流于形式。

三、檢察建議令狀化的理解

（一）何為“令狀化”

令狀制度是英美法系的制度特色，起源于英國(guó)，一開始是國(guó)王用來發(fā)布事務(wù)管理方面的通知和命令，是一種行政命令，到后來逐步發(fā)展成司法程序。［2］令狀在具體的運(yùn)行過程中有四個(gè)環(huán)節(jié)，即申請(qǐng)、簽發(fā)、執(zhí)行和救濟(jì)。其構(gòu)成要素有三個(gè)方面：一是絕對(duì)中立的審查機(jī)構(gòu)；二是存在“可能”發(fā)生的違法事由；三是以令狀形式簽發(fā)。

之所以要強(qiáng)調(diào)檢察建議令狀化，其核心要義是賦予檢察建議明確的法律約束力，最大程度發(fā)揮檢察建議的效力，這是新形勢(shì)下檢察建議必須要完成的司法定位上的轉(zhuǎn)型。在我國(guó)當(dāng)前司法運(yùn)行現(xiàn)狀下，有必要為檢察權(quán)的高效運(yùn)行設(shè)計(jì)一套科學(xué)的載體，而檢察建議令狀化在新形勢(shì)背景下具有較高的使用價(jià)值和司法意義。

（二）檢察建議令狀化改造的可行性

第一，法理可行性。正如上文所述，根據(jù)令狀制度的構(gòu)成要件，檢察建議令狀化具備法理上的可行性。首先是要有絕對(duì)中立的審查機(jī)構(gòu)，我國(guó)《憲法》規(guī)定，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國(guó)家行使法律監(jiān)督權(quán)。憲法中的“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)定性為絕對(duì)中立的審查機(jī)構(gòu)，其符合法理構(gòu)成要件標(biāo)準(zhǔn)。從另一角度看，各個(gè)領(lǐng)域、行業(yè)、部門出現(xiàn)了違法情況，其并不會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)造成實(shí)質(zhì)性危害，所以檢察機(jī)關(guān)作為“第三方”履行監(jiān)督職能，在法理上而言，符合絕對(duì)中立的條件。其次，令狀制度針對(duì)的是“可能發(fā)生”的違法事由，這些問題通常是檢察機(jī)關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的，一般都是還未發(fā)生或者可能發(fā)生的違法行為，檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議對(duì)其進(jìn)行預(yù)防，也符合“可能發(fā)生”的構(gòu)成要件。［3］

第二，組織可行性。檢察建議令狀化是為適應(yīng)司法體制改革與監(jiān)察體制改革“雙改革”而提出的新理念。過去的檢察建議只是檢察機(jī)關(guān)一家“單打獨(dú)斗”，由于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的范圍比較廣泛，監(jiān)督效果往往不夠理想。新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確，檢察建議可以抄送人大、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等，實(shí)現(xiàn)了檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督、監(jiān)察委監(jiān)督“三位一體”的監(jiān)督格局。以往人大監(jiān)督處于全局層面上的監(jiān)督，不能針對(duì)具體個(gè)案，監(jiān)督效果不太“接地氣”；另一方面，監(jiān)察委剛剛成立，監(jiān)檢銜接一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界不斷探索的問題，需要相關(guān)制度予以完善。［4］人大、監(jiān)察委、檢察院三組織之間通過檢察建議這一監(jiān)督方式形成合力，使得人大監(jiān)督更接地氣，也使得監(jiān)檢銜接更為順暢，可謂實(shí)現(xiàn)三組織之間的共贏。

第三，制度可行性。一直以來，檢察建議規(guī)范化程度低、對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說一直屬于比較邊緣化的監(jiān)督手段。新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》試圖將檢察建議定位成類似于公訴、批捕等具有案件化或辦案化的監(jiān)督手段。新形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議越來越重視，并試圖利用該制度來拓寬檢察辦案工作的外延，將其逐漸推到檢察業(yè)務(wù)的核心地帶。檢察建議令狀化的理念符合檢察機(jī)關(guān)對(duì)這一監(jiān)督手段的新定位。

四、新形勢(shì)下檢察建議令狀化改造的現(xiàn)實(shí)突圍

實(shí)現(xiàn)檢察建議令狀化改革，新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》已經(jīng)在立法層面上對(duì)檢察建議予以完善。在現(xiàn)行制度體系之下，結(jié)合檢察建議此前存在的種種問題，對(duì)檢察建議令狀化改造可按照以下路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)：

（一）明確新形勢(shì)下檢察建議的新定位

第一，明確檢察建議的分類。由于檢察建議的應(yīng)用范圍很廣，分類比較混亂。新形勢(shì)下應(yīng)當(dāng)首先對(duì)檢察建議的定位予以明確，新修訂的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》將檢察建議分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議、其他檢察建議五大類。

再審檢察建議針對(duì)的是人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，主要是落實(shí)對(duì)民事、行政訴訟的審判監(jiān)督。實(shí)踐中，再審檢察建議發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用，強(qiáng)化了法檢兩院之間的制度運(yùn)行架構(gòu)。

糾正違法檢察建議針對(duì)的是訴訟中檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)出現(xiàn)的違法情形，其適用范圍更為廣泛，刑事、民事、行政領(lǐng)域中司法機(jī)關(guān)在辦案過程中可能出現(xiàn)的大部分違法情形都可以通過檢察建議予以糾正。

公益訴訟檢察建議適用于生態(tài)環(huán)境、食品藥品、國(guó)有財(cái)產(chǎn)、國(guó)有土地等公益訴訟領(lǐng)域。新形勢(shì)下，檢察機(jī)關(guān)形成了“刑事”“民事”“行政”“公益訴訟”四大檢察新格局，公益訴訟檢察建議與檢察機(jī)關(guān)新設(shè)立的公益訴訟職能緊密銜接，該類檢察建議會(huì)有后續(xù)保障，即如果被建議單位未采取相關(guān)措施，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。

社會(huì)治理檢察建議則不僅僅集中在司法領(lǐng)域，還包括各類社會(huì)組織、團(tuán)體，目的是提升被建議單位的治理能力，完善其治理體系。社會(huì)治理檢察建議應(yīng)當(dāng)分為：司法治理型檢察建議，針對(duì)的是公安、法院和其他司法行政部門；行政治理型檢察建議，針對(duì)的是民政、交通、教育、醫(yī)療等行政機(jī)關(guān)；社會(huì)管理型檢察建議，針對(duì)的是各類團(tuán)體、社會(huì)組織。

明確新形勢(shì)下檢察建議的分類，旨在使檢察建議更為專業(yè)化、精細(xì)化，從而更好地發(fā)揮其在不同領(lǐng)域中的功能。

第二，明確檢察建議的協(xié)同性新理念。新形勢(shì)下檢察權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)從過去的國(guó)家層面逐步轉(zhuǎn)化為社會(huì)層面，這需要檢察機(jī)關(guān)注入新的監(jiān)督理念。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，并不是要通過檢察建議實(shí)現(xiàn)對(duì)各行各業(yè)的權(quán)力控制，也不是為了彰顯檢察機(jī)關(guān)高人一等的職能優(yōu)越感。新形勢(shì)下的檢察建議應(yīng)當(dāng)被賦予一種協(xié)同精神：一方面是與機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同，即檢察機(jī)關(guān)需要通過檢察建議與人大、監(jiān)察委相互配合，共同治理，實(shí)現(xiàn)職能上的合力，促進(jìn)各個(gè)部門之間高效履職；另一方面是與社會(huì)之間的協(xié)同，即檢察建議需要調(diào)查研究、溝通民意、組織協(xié)調(diào)等，為被建議單位提出更有價(jià)值的意見措施，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的優(yōu)化治理。

（二）逐步轉(zhuǎn)變“重刑輕民”的檢察格局

在新時(shí)代新形勢(shì)下，社會(huì)矛盾的變化對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出了新的要求，轉(zhuǎn)變檢察機(jī)關(guān)“重刑輕民”的局面是大勢(shì)所趨，如果只抓刑事，忽略民事、行政領(lǐng)域的監(jiān)督，則無法適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。正如上文中提到，新時(shí)代四大檢察格局使得檢察建議的內(nèi)容和重心發(fā)生了變化，要逐步強(qiáng)化檢察建議在民事、行政領(lǐng)域的監(jiān)督職能地位，改善檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)職能架構(gòu)，保持檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事、民事、行政領(lǐng)域監(jiān)督工作的平衡。

（三）注重提升檢察建議的質(zhì)量

一份好的檢察建議，應(yīng)當(dāng)是既能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，又能給被建議單位以清晰明確的指導(dǎo)意見。檢察建議的質(zhì)量好壞直接關(guān)系其自身的法律效力，如若檢察建議內(nèi)容泛泛、流于形式，不僅不能起到立法設(shè)計(jì)的應(yīng)有效果，反而會(huì)影響檢察機(jī)關(guān)的公信力。因此，檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議之前，要對(duì)被建議單位進(jìn)行深入調(diào)查，精準(zhǔn)把握問題源頭，在對(duì)相關(guān)問題產(chǎn)生的原因、特點(diǎn)等進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出更具有針對(duì)性、價(jià)值性、對(duì)策性的建議措施。此外，考慮到檢察建議的專業(yè)性領(lǐng)域范圍廣泛，而檢察人員的知識(shí)范圍有限，可以建立專家咨詢制度，檢察人員以專家咨詢意見為參考，可以彌補(bǔ)檢察人員專業(yè)上的缺陷。

（四）嚴(yán)肅檢察建議的制發(fā)程序

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確了檢察建議書的格式、內(nèi)容以及制發(fā)主體。從形式上，建議書上必須明確問題來源、存在隱患、法律依據(jù)、異議期限、回復(fù)期間等；從主體上，檢察建議應(yīng)當(dāng)以檢察院的名義簽發(fā)；從決定程序上，檢察建議必須經(jīng)過檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定是否制發(fā)檢察建議；從管理上，檢察建議應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一簽發(fā)；送達(dá)方式上，可以書面送達(dá)，還可以現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)，法律要求檢察人員在送達(dá)時(shí)對(duì)檢察建議書進(jìn)行必要的說明。在檢察機(jī)關(guān)未來履行監(jiān)督職能的過程中，檢察建議的形式更為規(guī)范化、層次更為清楚、建議內(nèi)容也更為明確。

另外，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》還明確了檢察建議書的送達(dá)程序，可以書面送達(dá)，也可以現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)，法律要求檢察人員在送達(dá)時(shí)對(duì)檢察建議書進(jìn)行必要的說明，同時(shí)也引入了人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員等第三方人員在場(chǎng)見證和監(jiān)督。監(jiān)督貫穿了檢察建議的送達(dá)過程，使檢察建議在形式上更具嚴(yán)肅性。

（五）新形勢(shì)對(duì)檢察建議的回復(fù)與回訪提出新要求

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》明確要求被建議單位在兩個(gè)月內(nèi)做出處理，并作出書面回復(fù)。如果被建議單位認(rèn)為檢察建議正確，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極配合協(xié)助貫徹落實(shí)整改意見；如果被建議單位認(rèn)為檢察建議不妥，提出異議的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極聽取被建議單位的原由，分析原因，及時(shí)糾正；如果檢察建議本身未存在不妥，被建議單位拒絕整改或者拖延回復(fù)，檢察院可以通報(bào)被建議單位的上級(jí)機(jī)關(guān)等，必要時(shí)還可以通報(bào)人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門，這增加了檢察建議的“權(quán)重”，給被建議單位提出了更為嚴(yán)格、更具約束力的要求，使被建議單位對(duì)檢察建議更為重視。

《人民檢察院組織法》的修訂和《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的頒布使得檢察建議有了明確的法律支撐，但其令狀化改造并不是一蹴而就、一朝一夕就可完成的，仍需要在新法的基礎(chǔ)之上不斷探索、完善、修正。新時(shí)代新形勢(shì)下，檢察權(quán)的運(yùn)行正從傳統(tǒng)國(guó)家范疇轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理范疇，檢察建議也將會(huì)有更寬的視野、更高的站位，檢察建議令狀化這一司法理念也更為適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展潮流。

注釋：

［1］譚義斌、黃萍：《關(guān)于檢察建議實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》，《人民檢察》2016年第8期。

［2］項(xiàng)焱、張爍：《英國(guó)法治的基石——令狀制度》，《法學(xué)評(píng)論》2004年第1期。

［3］呂敬美等：《檢察建議令狀化改造的緣由及具體設(shè)計(jì)》，《中國(guó)檢察官》2018年第7期（上）。

［4］湯維建：《檢察建議規(guī)范化改革展望》，《人民檢察》2018年第16期。