楊顯濱
(上海大學(xué)法學(xué)院,上海200444)
自從1906年挪威極地探險(xiǎn)家羅爾德·阿蒙森(Roald Amundson)成功穿越西北航道后,西北航道的原有平靜被打破,各國(guó)開始就西北航道通航可能帶來的潛在利益展開角逐,其中西北航道的實(shí)際控制國(guó)加拿大和北極沿岸國(guó)美國(guó)之間的海洋權(quán)益爭(zhēng)端尤為突出。加拿大認(rèn)為,西北航道是其“歷史性水域”(Historic Waters),屬于“歷史性內(nèi)水”(Historic Internal Water),加拿大對(duì)西北航道擁有主權(quán),未經(jīng)許可,其他國(guó)家不能經(jīng)由西北航道航行。美國(guó)認(rèn)為,西北航道是用于國(guó)際航行的海峽,其他國(guó)家享有過境通行權(quán)。美國(guó)的主張雖存在些許瑕疵,但相對(duì)于加拿大的“歷史性內(nèi)水”主張,更為合理,得到部分國(guó)家的積極響應(yīng)。此種境遇下,加拿大在1970年頒布《北極海域污染預(yù)防法案》(the Arctic Waters Pollution Prevention Act,以下簡(jiǎn)稱:AWPPA),其核心主張?jiān)诘谌温?lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上通過的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱:《公約》)第234條的冰封區(qū)域條款中得以體現(xiàn)。該條款賦予加拿大特殊的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán),不受一般國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制??墒?,關(guān)于冰封區(qū)域條款具體如何適用,該條款能否適用于領(lǐng)海,加拿大制定相關(guān)法律和規(guī)章的權(quán)利是否應(yīng)受到一定程度的限制,西北航道的法律地位能否影響冰封區(qū)域條款的適用,加拿大對(duì)西北航道的實(shí)際管控權(quán)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由是否存在沖突、是否存在剩余權(quán)利的歸屬,等等問題,《公約》的表述是不清晰的。另外,我國(guó)作為西北航道的利益攸關(guān)國(guó)、近北極國(guó)、北極理事會(huì)觀察員國(guó),如何解釋冰封區(qū)域條款及何以對(duì)其適用問題進(jìn)行回應(yīng),并力爭(zhēng)得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可,亦是國(guó)際法學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn),故研究冰封區(qū)域條款在西北航道的適用具有重大的理論與實(shí)踐意義。
在全球氣候變暖之前,包括西北航道在內(nèi)的整個(gè)北極航線處于冰封狀態(tài),沒有太多成功的通航記錄,因航行、捕撈、海難、事故、軍事演習(xí)等引發(fā)的環(huán)境污染問題非常少,賦予沿海國(guó)“額外權(quán)利”的冰封區(qū)域條款自無存在的必要。隨著冰雪逐步消融,西北航道開啟便于航行之勢(shì),船只穿越西北航道的實(shí)例開始增多,加拿大開始擔(dān)心其對(duì)整個(gè)北極群島及相關(guān)水域的控制權(quán)可能受到?jīng)_擊,以保護(hù)北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng)為由出臺(tái)AWPPA,旨在加強(qiáng)對(duì)西北航道的實(shí)際管控。在聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議上,經(jīng)過加拿大的努力和游說,加拿大在AWPPA中的主張成功進(jìn)駐《公約》第234條,形成冰封區(qū)域條款,進(jìn)而引發(fā)了加拿大和其他北極沿岸國(guó)家及北極域外國(guó)家的相關(guān)海洋權(quán)益之爭(zhēng)。
西北航道始于白令海峽,經(jīng)由楚科奇海、波弗特海穿越加拿大北極群島,到達(dá)巴芬灣,止于戴維斯海峽。1906年挪威極地探險(xiǎn)家羅爾德·阿蒙森乘坐單桅帆船經(jīng)過3年的艱難航行成功穿越西北航道,打破了西北航道作為冰封區(qū)域無法通航的歷史。此種境遇下,加拿大運(yùn)用“扇形理論”對(duì)航道內(nèi)的陸地和島嶼宣示主權(quán),以映射整個(gè)北極群島的陸地和海洋權(quán)利,但未涵攝西北航道水域本身,這并未得到包括美國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。①Luke R.Peterson.International Strait or Internal Waters?The Navigational Potential of the Northwest Passage.PROCEEDINGSOF THE MARINE SAFETY COUNCIL,Vol.66,No.2,2005.1969年,美國(guó)??松梨谑凸荆‥xxon Mobil Corporation)派遣超級(jí)郵輪“曼哈頓號(hào)”(Manhattan)試航西北航道,旨在測(cè)試西北航道進(jìn)行商業(yè)性航行的可能性,美國(guó)政府和埃克森美孚石油公司事先并沒有主動(dòng)向加拿大政府尋求許可,加拿大政府在得到“曼哈頓號(hào)”即將起航的消息后,先發(fā)制人地給予“曼哈頓號(hào)”以航行許可。②Michael Byers.Who owns the Arctic?understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre(2013)Ltd.,2009.pp.44~45.“曼哈頓號(hào)”的航行給加拿大政府傳遞了一個(gè)清晰的信號(hào)——外國(guó)船只會(huì)有時(shí)使用西北航道,加拿大難以駐扎軍隊(duì)對(duì)其進(jìn)行管控。在加拿大政府的授意下,一些國(guó)際法律師經(jīng)過反復(fù)商討,一致認(rèn)為不能在法律主張上直接與美國(guó)抗衡,退而求其次,他們找到了一個(gè)間接卻成功的方法,即以西北航道脆弱的生態(tài)系統(tǒng)入手,結(jié)合20世紀(jì)60年發(fā)生的系列海上石油泄漏事件,加拿大在1970年頒布了AWPPA,《公約》第234條的冰封區(qū)域條款初見雛形。③Michael Byers.Who owns the Arctic?understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre(2013)Ltd.,2009.pp.46.
AWPPA賦予加拿大對(duì)北極沿岸100海里內(nèi)航行的所有船舶施以嚴(yán)格的安全和環(huán)境要求,超越了當(dāng)時(shí)國(guó)際法賦予沿海國(guó)的權(quán)利。因?yàn)?964年9月10日生效的《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》雖未限定領(lǐng)海的具體寬度,可是依據(jù)其第24條第2款關(guān)于“毗連區(qū)自測(cè)定領(lǐng)海寬度之基線起算,不得超出十二海里”的規(guī)定,《公約》未賦予沿海國(guó)超過12海里的海洋權(quán)利,畢竟專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的產(chǎn)物,而非第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的產(chǎn)物。④聯(lián)合國(guó)第一次海洋法會(huì)議通過了《毗連區(qū)公約》《公海公約》《大陸架公約》《公海捕魚與養(yǎng)護(hù)生物資源公約》四個(gè)公約。為了得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可,加拿大建議政府間海事協(xié)商組織就AWPPA進(jìn)行立法,⑤政府間海事協(xié)商組織為國(guó)際海事組織(IMO)的前身,于1959年1月6日至19日在倫敦召開的第一屆公約國(guó)全體會(huì)議上正式成立,是聯(lián)合國(guó)的一個(gè)專門海事機(jī)構(gòu)。但該提議遭到受到美國(guó)等國(guó)家和相關(guān)組織的強(qiáng)烈反對(duì),他們聲稱:“加拿大對(duì)公海無權(quán)實(shí)施專屬的污染和資源管轄權(quán),否則其他國(guó)家也可以基于其他無論是合理或不合理的目的對(duì)公海行使管轄權(quán),可依據(jù)國(guó)際法都是無效的。”⑥William Y.Kim.Global Warming Heats up the American-Canadian Relationship:Resolving the Status of the No-rthwest Passage under International Law.Can.-U.S.L.J.,Vol.38,No.1~2,2013.
《公約》第234條規(guī)定:“沿海國(guó)有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章,以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Q蟮奈廴?,這種區(qū)域內(nèi)的特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn),而且海洋環(huán)境污染可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂,……”此即冰封區(qū)域條款。遵循文義解釋,該條“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候冰封的情形”的規(guī)定適用于南北極,該條中“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”、“海洋”、“海洋環(huán)境污染”等措辭則排除了冰封區(qū)域條款對(duì)南極大陸的適用,主要針對(duì)的是包括西北航道在內(nèi)的北極地區(qū)。據(jù)此,AWPPA的國(guó)際法地位隨著《公約》第五部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的誕生及第234條冰封區(qū)域條款的設(shè)置而得以確立,加拿大政府開始應(yīng)用冰封區(qū)域條款加強(qiáng)對(duì)西北航道的管控,以防止、減少和控制海洋環(huán)境污染為名,對(duì)過往船只進(jìn)行監(jiān)控、強(qiáng)制領(lǐng)航、收費(fèi),這就嚴(yán)重侵害了其他國(guó)家的過境通行權(quán),引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注和擔(dān)憂。
對(duì)于西北航道的法律地位,加拿大和美國(guó)各執(zhí)一詞,加拿大主張西北航道是其“歷史性內(nèi)水”,其他國(guó)家無過境通行權(quán),美國(guó)則主張西北航道是用于國(guó)際航行的海峽,其他國(guó)家有過境通行權(quán),國(guó)際法學(xué)界亦有類似爭(zhēng)論?!豆s》第234條規(guī)定的冰封區(qū)域條款主要適用于特定氣候條件下的沿海國(guó)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),無論西北航道是加拿大的“歷史性內(nèi)水”,還是用于國(guó)際航行的海峽,冰封區(qū)域條款都沒有適用的余地和空間,這似乎阻斷了冰封區(qū)域條款在西北航道的適用之路。據(jù)此,學(xué)界對(duì)西北航道的法律地位進(jìn)行了深入探究,繼而對(duì)冰封區(qū)域條款能否適用于西北航道進(jìn)行詮釋。
加拿大認(rèn)為,西北航道是其“歷史性水域”,并且是“歷史性內(nèi)水”,其對(duì)西北航道擁有完全主權(quán),其他國(guó)家在西北航道無過境通行權(quán)和無害通過權(quán)?!巴荒崴购屠葋喆箨懠軇澖绨浮笔菄?guó)際法院應(yīng)用“歷史性水域”作為裁決依據(jù)的典型案例之一,也是加拿大用來支持“歷史性水域”主張的主要國(guó)際判例,但值得注意的是,此權(quán)利主張是以“長(zhǎng)期和平而持續(xù)地行使主權(quán)而得到其他國(guó)家長(zhǎng)時(shí)間的默認(rèn)”為前提的,⑦王譯林:《北極航道法律地位研究》,上海交通大學(xué)出版社2014年版,第21頁。加拿大是否具備這些條件值得考問。美國(guó)多次指出,西北航道是用于國(guó)際航行的海峽,其他國(guó)家按照《公約》第38條的規(guī)定享有過境通行權(quán),可以“專為……繼續(xù)不停和迅速過境的目的而行使航行和飛越自由”,加拿大無權(quán)干涉。⑧李志文、高俊濤:《北極通航的航行法律問題探析》,《法學(xué)雜志》2010年第11期。不過,有學(xué)者稱:“美國(guó)已經(jīng)接受了AWPPA,因?yàn)樗谀撤N程度上建議懸掛美國(guó)國(guó)旗的商船遵循這些法律條款。然而,這個(gè)建議是否構(gòu)成對(duì)加拿大觀點(diǎn)的接受仍然是不清楚的。”⑨Michael Byers.Who owns the Arctic?understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre(2013)Ltd.,2009.pp.47.代表美國(guó)參與《公約》第234條談判的邁阿密大學(xué)教授Bernard Oxman堅(jiān)持認(rèn)為,該條不適用于用于國(guó)際航行的海峽,因?yàn)樵搯栴}從未被與會(huì)代表明確探討過。⑩See,Michael Byers.Who owns the Arctic?understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre(2013)Ltd.,2009.pp.47.渥太華大學(xué)教授Don McRae卻認(rèn)為,不能清楚地說明《公約》第234條適用于用于國(guó)際航行的海峽的事實(shí)表明,與會(huì)代表不認(rèn)為西北航道是用于國(guó)際航行的海峽。See Michael Byers.Who owns the Arctic?understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre(2013)Ltd.,2009.pp.48.
若西北航道的法律屬性是用于國(guó)際航行的海峽,依據(jù)《公約》第三部分規(guī)定的用于國(guó)際航行的海峽制度,加拿大不應(yīng)用嚴(yán)格的環(huán)境法律和規(guī)章加以控制,否則會(huì)偏離《公約》第234條的立法宗旨,也與《公約》第三部分規(guī)定的用于國(guó)際航行的海峽的過境通行權(quán)制度相悖。冰封區(qū)域條款適用西北航道的前提條件是,西北航道被界定為用于國(guó)際航行的海峽,否則對(duì)冰封區(qū)域條款是否適用于國(guó)際航行的海峽進(jìn)行爭(zhēng)議是一個(gè)誤區(qū)。因此,爭(zhēng)議的消解首先要解決西北航道的國(guó)際法律地位問題,即西北航道是加拿大的內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),還是用于國(guó)際航行的海峽或者公海,進(jìn)而才能討論是否許可通行或禁止通行、無害通過、過境通行、航行自由等國(guó)際法問題。撇開西北航道的國(guó)際法律地位空談冰封區(qū)域條款是否適用于國(guó)際航行的海峽是一個(gè)誤區(qū),以此得出的冰封區(qū)域條款能否適用西北航道的結(jié)論是荒謬的、站不住腳的。
加拿大管控西北航道的一個(gè)理論依據(jù)是稱其為“歷史性水域”,“歷史性水域”包括“歷史性內(nèi)水”、“歷史性領(lǐng)海”(Historic Territorial Sea)、“歷史性海峽”(Historic Strait)、“歷史性海灣”(Historic Bay)等,《公約》第16條第6款、第298條第1款(a)提到“‘歷史性’海灣”,尚未涉及其他種類“歷史性水域”。國(guó)際法院在“挪威漁業(yè)案”中指出,“歷史性水域視為內(nèi)水,但假如沒有一項(xiàng)歷史權(quán)利存在的話,也就沒有了歷史性水域的特征”,See I.C.J.Reports 1951,pp.130.因此“歷史性權(quán)利是歷史性水域和歷史性海灣的權(quán)利依據(jù)和理論基礎(chǔ)”。高志宏:《“歷史性權(quán)利”考》,《江蘇社會(huì)科學(xué)》2015年第3期。加拿大聲稱,因紐特人在歷史上對(duì)包括海冰在內(nèi)的整個(gè)北極群島進(jìn)行占有而享有歷史性權(quán)利,但尚未得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。William Y.Kim.Global Warming Heats up the American-Canadian Relationship:Resolving the Status of the Nort-hwest Passage under International Law.Can.-U.S.L.J.,Vol.38,2013.加拿大援引國(guó)際法院在“西撒哈拉案”中的建設(shè)性意見,稱長(zhǎng)期占有和使用土地的游牧民族可以對(duì)土地主張權(quán)利,而因紐特人對(duì)北極航道海冰及航道本身的長(zhǎng)期占有和使用故加拿大對(duì)其享有“歷史性權(quán)利”(Historic Title),故該區(qū)域?yàn)椤皻v史性水域”。Western Sahara,Advisory Opinion,1975 I.C.J.2,8-9(Oct.16).實(shí)際上,海冰具有多變性,與陸地的確定性截然不同,海冰與陸地顯然不能同等看待,將“西撒哈拉案”的裁判意見援引、適用于西北航道招致的詬病頗多。國(guó)際法院在“西撒哈拉案”中并沒有明確游牧民族可以獲得什么樣的權(quán)利,西班牙與當(dāng)?shù)夭柯涫最I(lǐng)通過協(xié)議將奧德奧羅納入保護(hù)范圍,并未提及通過先占取得無主土地的主權(quán)。孔令杰:《領(lǐng)土爭(zhēng)端成案研究》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版,第126頁。依據(jù)《國(guó)際法院規(guī)約》第38條,司法判例可以“作為確定法律原則之補(bǔ)助資料”,國(guó)際法院在條件成就時(shí)可以適用“西撒哈拉案”所確立的原則來解決國(guó)際爭(zhēng)端,不過該案的裁判對(duì)象是陸地,而非海冰和航道,難以適用于西北航道爭(zhēng)端,亦無法為加拿大的“歷史性水域”主張?zhí)峁﹪?guó)際法依據(jù)。
既然加拿大的“歷史性水域”主張成立,西北航道為其內(nèi)水,其為何又制定AWPPA,通過《公約》第234條將冰封區(qū)域條款適用于西北航道呢?遵照《公約》第234條的規(guī)定,冰封區(qū)域條款的適用限于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),而非內(nèi)水,加拿大的“歷史性水域”主張顯然與其在西北航道適用冰封區(qū)域條款的現(xiàn)實(shí)做法相矛盾。由此可見,西北航道不是加拿大的“歷史性水域”,其他國(guó)家在西北航道航行無須經(jīng)過加拿大的許可。值得思考的是,其他國(guó)家在西北航道航行依據(jù)的是何種權(quán)利,是無害通過權(quán)、過境通行權(quán)還是專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由權(quán),抑或公海航行自由權(quán)?美國(guó)認(rèn)為,西北航道是用于國(guó)際航行的海峽,其大部分海域可構(gòu)成用于國(guó)際航行的海峽,其他國(guó)家享有過境通行權(quán),其余部分航道由于難以滿足地理基準(zhǔn),不屬于可用于國(guó)際航行的海峽。《公約》第37條規(guī)定,過境通行權(quán)適用于“在公?;?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的一個(gè)部分和公?;?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的另一部分之間的用于國(guó)際航行的海峽”,由此框定了識(shí)別用于國(guó)際航行的海峽的兩個(gè)基準(zhǔn):一是位于公?;?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)和公海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)之間;二是用于國(guó)際航行。從地理位置上看,西北航道兩端連接著北冰洋公海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),符合第一個(gè)基準(zhǔn),國(guó)際社會(huì)對(duì)此爭(zhēng)議不大。郭培清:《北極航道的國(guó)際問題研究》,海洋出版社2009年版,第150頁。關(guān)鍵是第二個(gè)基準(zhǔn),《公約》第37條所表述的“用于國(guó)際航行”,存在“已用于國(guó)際航行”與“可用于國(guó)際航行”兩種解釋:“已用于國(guó)際航行”基準(zhǔn)立足于過去;“可用于國(guó)際航行”立足于現(xiàn)在和未來。白佳玉:《北極航道利用的國(guó)際法問題研究探究》,《中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第6期。在“科孚海峽案”的裁判中,國(guó)際法院依據(jù)北科孚海峽21個(gè)月近3000艘船只的航行量,視北科孚海峽為用于國(guó)際航行的海峽。The Corfu Channel Case(U.K.and N.Ir.v.Alb.),1949 I.C.J.4(Apr.9).有學(xué)者對(duì)此提出異議,稱《公約》制定時(shí)并未考慮到西北航道未來氣候變化的情況,故不應(yīng)固守“科孚海峽案”“已用于國(guó)際航行”的基準(zhǔn),而應(yīng)采納“可用于國(guó)際航行”基準(zhǔn)。James CKraska.The Law of the Sea Conventional and the Northwest Passage.Defense Requirements for Cana-da’s Arctic,Vim Paper 2007.因?yàn)殡S著全球氣候變暖,西北航道冰雪日趨消融,西北航道逐步打開,船只通航將成為事實(shí),《公約》及國(guó)際法院裁判應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適時(shí)調(diào)整與更新。加拿大以西北航道在歷史上航行量小為由,主張采用“已用于國(guó)際航行”基準(zhǔn),聲稱西北航道史上為數(shù)不多的航行難以契合“已用于國(guó)際航行”基準(zhǔn),它的航行量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北科孚海峽,故西北航道不是用于國(guó)際航行的海峽,其他國(guó)家無過境通行權(quán)。然而,國(guó)際法院當(dāng)時(shí)的解釋是,援引航行量數(shù)據(jù)僅說明北科孚海峽“已用于國(guó)際航行”,并無要求一個(gè)國(guó)際海峽須擁有一定的航行量才具備用于國(guó)際航行的海峽的法律地位,顯然加拿大的主張不能圓滿自足。有學(xué)者提議,應(yīng)著眼西北航道的現(xiàn)狀,奉行“可用于國(guó)際航行”基準(zhǔn),理由是西北航道已逐步開通,縱然其在歷史上很少用于國(guó)際航行,但客觀上已具備“可用于國(guó)際航行”的基準(zhǔn)。據(jù)此,除部分海峽地理基準(zhǔn)存在瑕疵外,西北航道上大部分海峽滿足了《公約》第37條規(guī)定的地理基準(zhǔn)和功能基準(zhǔn)兩個(gè)基準(zhǔn),屬于用于國(guó)際航行的海峽,而非專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),應(yīng)當(dāng)排除冰封區(qū)域條款在西北航道部分水域的適用。用于國(guó)際航行的海峽與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有一定關(guān)聯(lián),如專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與公海之間的國(guó)際海峽、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的國(guó)際海峽,但它們均不屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)本身,冰封區(qū)域條款在該海洋區(qū)域沒有適用的余地。
當(dāng)然,加拿大聲稱西北航道是其“歷史性內(nèi)水”,權(quán)利主張范圍并非包括西北航道的所有海洋區(qū)域,內(nèi)水之外屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域依然存在??v然加拿大的主張成立,屬于“歷史性內(nèi)水”部分的西北航道海洋區(qū)域,冰封區(qū)域條款無適用余地;反之,對(duì)非內(nèi)水范圍內(nèi)的、屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域,在其他條件成就的前提下,冰封區(qū)域條款仍有適用的空間,故西北航道法律地位對(duì)冰封區(qū)域條款適用的影響是存在的、不容忽視的。另外,美國(guó)政府也多次表示,西北航道的部分海洋區(qū)域由于地理原因難以構(gòu)成用于國(guó)際航行的海峽,Sean Fahey.Access Control:Freedom of the Seas in the Arctic and theRussian Northern Sea RouteRegime.Harv.Nat’l Sec.J.,Vol.9,No.2,2018.若該部分海洋區(qū)域位于加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的冰封區(qū)域,且氣候特別嚴(yán)寒和一年中大部分時(shí)期處于冰封狀態(tài),則冰封區(qū)域條款仍可以進(jìn)行適用。故而在西北航道部分海洋區(qū)域被界定為加拿大內(nèi)水和用于國(guó)際航行的海峽的情況下,得出冰封區(qū)域條款全然不能在西北航道適用的結(jié)論是武斷的。
事實(shí)上,冰封區(qū)域條款的適用受“位于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”和“屬于特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候處于冰封情形”等條件的限制。至于冰封區(qū)域條款適用專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是否適用于包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的領(lǐng)海,仍然存在爭(zhēng)議。加拿大任意把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外,嚴(yán)重妨害了其他國(guó)家的航行自由與安全。
《公約》第57條規(guī)定:“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從測(cè)算領(lǐng)海寬度的基線量起,不應(yīng)超過二百海里。”這就適當(dāng)限制了沿海國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的寬度。綜觀加拿大對(duì)西北航道的管控實(shí)踐,以AWPPA為依據(jù),運(yùn)用《公約》第234條的冰封區(qū)域條款,把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外,逾越了對(duì)冰封區(qū)域條款文義解釋得出的可控范圍??v然冰封區(qū)域條款在本質(zhì)上把AWPPA項(xiàng)下的加拿大的主張納入國(guó)際法典,容許鄰近“一年中大部分時(shí)間冰封的情形對(duì)航行造成障礙或特別危險(xiǎn)”海洋區(qū)域的國(guó)家可以采取適當(dāng)措施,諸如制定嚴(yán)于沿海國(guó)按照《公約》的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則所制定的與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度不相抵觸的一般法律和規(guī)章,以防止、減少和控制船只對(duì)冰封區(qū)域海洋環(huán)境的污染,Michael Sternheim.Regulating the Northwest Passage.Loy.Mar.L.J.,Vol.10,No.1,2011.可是,從冰封區(qū)域條款的文義解釋看,冰封區(qū)域條款把沿海國(guó)的此類特權(quán)限制在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi),也就是“不應(yīng)超過二百海里”的冰封區(qū)域。加拿大以冰封區(qū)域條款為借口,在西北航道強(qiáng)制實(shí)施AWPPA,把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外,是對(duì)冰封區(qū)域條款的濫用,其理應(yīng)把環(huán)境保護(hù)區(qū)限制在200海里以內(nèi),以切合《公約》第57條和第234條的立法意旨,維護(hù)其他國(guó)家在西北航道的航行自由。
從《公約》第234條的字面加以理解,冰封區(qū)域條款的適用范圍限于“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”,對(duì)此學(xué)界爭(zhēng)議不大。依照《公約》第57條的規(guī)定,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)從領(lǐng)?;€起算不超過200海里,那么冰封區(qū)域條款是否還適用從領(lǐng)?;€起算不超過12海里的被包含在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的領(lǐng)海,須作進(jìn)一步探討。倘若冰封區(qū)域條款適用范圍關(guān)乎領(lǐng)海,則意味著加拿大在西北航道的權(quán)利增大,其他國(guó)家在領(lǐng)海所享有的無害通過權(quán)可能因加拿大行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)而受到影響。反之,其他國(guó)家在領(lǐng)海享有無害通過權(quán),在領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)受到加拿大與環(huán)境有關(guān)的法律和規(guī)章的限制。有學(xué)者認(rèn)為,《公約》第234條關(guān)于“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”的規(guī)定表明,冰封區(qū)域條款僅適用領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),與領(lǐng)海無關(guān)。Sean Fahey.Access Control:Freedom of the Seas in the Arctic and theRussian Northern Sea RouteRegime.Harv.Nat’l Sec.J.,Vol.9,No.2,2018.領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是兩個(gè)不同的海洋區(qū)域,盡管領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)皆由領(lǐng)?;€起算,在既劃定領(lǐng)海,又劃定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的情況下,專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與領(lǐng)海存在重合,《公約》的此種制度設(shè)計(jì),主要顧及某些沿海國(guó)僅劃定領(lǐng)?;?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的情況。一旦沿海國(guó)同時(shí)劃定領(lǐng)海和經(jīng)濟(jì)專屬區(qū),沿海國(guó)對(duì)領(lǐng)海享有主權(quán),對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)則享有《公約》第56條項(xiàng)下的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán),它們的權(quán)利位階顯然是不同的,若冰封區(qū)域條款同時(shí)適用領(lǐng)海和領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),則意味著把領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的地位等同對(duì)待,是對(duì)《公約》的公然違背,故冰封區(qū)域條款禁止適用于領(lǐng)海。此外,有學(xué)者認(rèn)為,依照冰封區(qū)域條款,即使“沿海國(guó)被賦予的權(quán)力高于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的管轄權(quán),但不超過沿海國(guó)在其領(lǐng)海內(nèi)的管轄權(quán),亦即領(lǐng)海內(nèi)的限制性規(guī)則對(duì)該條款也同樣適用”。劉惠榮、李浩梅:《北極航行管制的法理探討》,《國(guó)際問題研究》2016年第6期。也就是說,冰封區(qū)域條款賦予沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有不高于領(lǐng)海內(nèi)的管轄權(quán),但仍然把專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和領(lǐng)海分而論之,并沒有因?yàn)楸鈪^(qū)域條款授予沿海國(guó)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)比擬行使領(lǐng)海管轄權(quán)而主張冰封區(qū)域條款適用于領(lǐng)海,其適用仍限定于領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。
另有學(xué)者認(rèn)為,冰封區(qū)域條款不限于領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),尚包括領(lǐng)海,意味著其他國(guó)家船只在領(lǐng)海的無害通過權(quán)可能遭受沿海國(guó)環(huán)境法律和規(guī)章的限制。Donat Pharand.The Arctic Waters and the Northwest Passage:A Final Revisit.Ocean Development and Interna-tional Law,Vol.38,No.1-2,2007.此種觀點(diǎn)顯然與《公約》把領(lǐng)海制度放在第二部分、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度放在第五部分分別論述的做法相左,也與《公約》第234條的文義解釋大相徑庭,未得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。世界各國(guó)應(yīng)奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則,把冰封區(qū)域條款在西北航道的適用范圍限制在領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),防止加拿大濫用冰封區(qū)域條款限制其他國(guó)家在其領(lǐng)海的無害通過權(quán)。奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則,有利于澄清這樣的事實(shí):領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)作為不同的海洋區(qū)域,沿海國(guó)對(duì)其享有的權(quán)利是迥異的?!邦I(lǐng)海屬于國(guó)家領(lǐng)土。沿海國(guó)對(duì)領(lǐng)海享有主權(quán),這一主權(quán)及于領(lǐng)海的上空、水域及其海床和底土?!鄙劢颍骸秶?guó)際法》(第五版),北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2014年版,第134頁。至于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),沿海國(guó)享有的主要是主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán),映射冰封區(qū)域條款適用所產(chǎn)生的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán),沿海國(guó)主要行使的是“以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Q蟮奈廴尽钡墓茌牂?quán)。故而,奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則尤為重要,若主張冰封區(qū)域條款同時(shí)適用于領(lǐng)海和領(lǐng)海之外的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),便混淆了沿海國(guó)對(duì)不同海洋區(qū)域享有的權(quán)利,將不同的權(quán)利趨同化,違背了《公約》的根本宗旨。
《公約》第234條關(guān)于“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”的表達(dá)是對(duì)沿海國(guó)環(huán)境保護(hù)區(qū)的又一限制,亦是沿海國(guó)適用該條款的限制。隨著全球氣候變暖,西北航道冰雪開始消融,西北航道呈現(xiàn)逐步開啟之勢(shì)。2007年9月歐洲航天局報(bào)道,北極冰雪覆蓋面積達(dá)到了近30年來的最低點(diǎn),西北航道的冰雪消退盡管沒有達(dá)到持續(xù)通航的程度,但已經(jīng)完全無冰,西北航道已經(jīng)開啟,專家預(yù)測(cè)自2050年到2100年整個(gè)北冰洋將在夏季處于無冰狀態(tài)。Molly Watson.An Arctic Treaty:A Solution to the International Dispute Over the Polar Region.Ocean&Coastal L.J.,Vol.14,2008.這樣的話,西北航道恐難迎合“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”,加拿大應(yīng)無設(shè)置特殊環(huán)境保護(hù)區(qū)的額外法律權(quán)利,其在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)僅享有《公約》第56條規(guī)定的沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)享有的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)。在歐洲航天局報(bào)道西北航道夏季呈現(xiàn)完全無冰狀態(tài)之前,媒體多次報(bào)道有加拿大之外的船舶多次穿越西北航道,事實(shí)上過境西北航道的外國(guó)船只數(shù)量沒有超過3位數(shù),顯然難以引起國(guó)際社會(huì)和學(xué)界的廣泛關(guān)注。John Roach.Arctic Melt Open Northwest Passage.Nat’l Geographic News,2007-9-17(3).因?yàn)楦鶕?jù)“科孚海峽案”,有學(xué)者認(rèn)為,“一年有3000艘船只的海上通航量的海峽才是有用的”,See The Corfu Channel Case(U.K.and N.Ir.v.Alb.),1949 I.C.J.4(Apr.9).而當(dāng)時(shí)國(guó)際法院援引北科孚海峽21個(gè)月近3000艘船只過境,僅說明北科孚海峽已經(jīng)用于國(guó)際航行,而沒有闡明海上通航量對(duì)認(rèn)定一個(gè)用于國(guó)際航行的海峽有何種影響。歷史上,西北航道被厚厚的冰雪覆蓋,通航需要破冰船引航,且存在巨大的安全隱患,持續(xù)通航條件難以保障,連接太平洋和大西洋的主要通道是巴拿馬運(yùn)河,所以《公約》以氣候?yàn)闂l件許可加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款制定相關(guān)的法律和規(guī)章,以防止、減少和控制過境西北航道的船只在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的冰封區(qū)域?qū)Q蟓h(huán)境造成的污染。Michael Byers.Who owns the Arctic?understanding Sovereignty Disputes in the North.Vancouver:Douglas and McIntyre(2013)Ltd.,2009.pp.48~51.
一個(gè)由《北極氣候影響評(píng)估》提出的2004年的研究表明,該地區(qū)的溫度從20世紀(jì)50年代以來已經(jīng)上升了平均2到4攝氏度。這個(gè)研究也對(duì)北極氣候的持續(xù)性改變進(jìn)行了預(yù)測(cè),隨著冬季沿岸和海洋溫度的上升,估計(jì)北極氣溫直到2090年都會(huì)持續(xù)上升。Susan Joy Hassol.Impacts of a Warming Arctic:Arctic Climate Impact Assessment.England:Cambridge University Press,2004.pp.8~12.這意味著賦予加拿大“額外權(quán)利”的冰封區(qū)域條款的具體適用具有不確定性,西北航道涉及的區(qū)域較廣,冰雪分布量存在差異,且冰情時(shí)刻處于變動(dòng)之中,有些區(qū)域可能符合“特別嚴(yán)寒氣候和一年中大部分時(shí)候處于冰封的情形”,有些區(qū)域則不符合。故冰封區(qū)域條款在西北航道的適用不是一成不變的,應(yīng)當(dāng)建立一套約束機(jī)制,在扼制加拿大濫用冰封區(qū)域條款的同時(shí),適當(dāng)保護(hù)其他國(guó)家的海洋權(quán)益。滿足上述氣候條件的相關(guān)西北航道海洋區(qū)域適用冰封區(qū)域條款,原則上亦適用加拿大以此為依據(jù)制定的合乎或高于一般國(guó)際規(guī)則的相關(guān)法律和規(guī)章,否則,冰封區(qū)域條款不適用于西北航道,加拿大的相關(guān)法律和規(guī)章對(duì)其他國(guó)家沒有拘束力,其他國(guó)家在加拿大的相關(guān)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有《公約》第56條賦予的航行自由權(quán),加拿大無權(quán)以AWPPA等法律和規(guī)章為由進(jìn)行非法干涉。參見陳敬根:《北極航道“特殊條約規(guī)制型海峽模式”的治理與構(gòu)建》,《政法論叢》2017年第4期。這樣,加拿大在環(huán)境方面對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的西北航道只享有《公約》第56條第1條規(guī)定的“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”的管轄權(quán),不享有冰封區(qū)域條款賦予沿海國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)的“額外權(quán)利”,其以“額外權(quán)利”為依據(jù)制定的相關(guān)法律和規(guī)章也就失去了拘束其他國(guó)家的效力。
冰封區(qū)域條款可以適用于西北航道已成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí),可是加拿大逾越《公約》第234條對(duì)冰封區(qū)域條款適用設(shè)置的條件,肆意制定嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則的環(huán)境法律和規(guī)章,限制其他國(guó)家在西北航道的航行自由,危及航行安全,嚴(yán)重違反適當(dāng)顧及原則,因此,應(yīng)如何適當(dāng)限制冰封區(qū)域條款在西北航道上的適用,引起了各方的極大關(guān)注。
遵照《公約》第234條冰封區(qū)域條款的規(guī)定,“沿海國(guó)有權(quán)制定非歧視性的法律和規(guī)章,以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Q蟮奈廴尽?,旨在保護(hù)北極脆弱的生態(tài)系統(tǒng),防止環(huán)境污染對(duì)北極造成嚴(yán)重?fù)p害或無可挽回的擾亂。西北航道屬于“一年中大部分時(shí)候冰封的情形”,加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款制定了嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則的環(huán)境法律和規(guī)章,以對(duì)西北航道進(jìn)行環(huán)境保護(hù)為由,要求穿越西北航道的船只必須事先得到許可,并強(qiáng)制引航、登臨檢查、收費(fèi)等,以實(shí)現(xiàn)對(duì)西北航道的全面管控,無視其他國(guó)家的航行與飛越自由。AWPPA等法律和規(guī)章作為國(guó)內(nèi)法“無法改變條約法的一般認(rèn)識(shí),除非國(guó)內(nèi)法的這種特殊規(guī)定已經(jīng)獲得其他國(guó)家以篤信法律一樣的法律確信并經(jīng)歷了反復(fù)的國(guó)家實(shí)踐”。同前注,白佳玉文。冰封區(qū)域條款賦予沿海國(guó)采取“非歧視性的法律和規(guī)章”以防止“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)冰封區(qū)域?qū)Q蟮奈廴尽?,其?shí)質(zhì)是賦予冰封區(qū)域沿海國(guó)行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)制定相關(guān)法律和規(guī)章,并無授權(quán)沿海國(guó)家隨意制定嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則的法律和規(guī)章以限制其他國(guó)家在西北航道航行,亦不存在認(rèn)可沿海國(guó)有權(quán)利用冰封區(qū)域條款控制西北航道的宗旨。《公約》第58條規(guī)定,所有國(guó)家在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)享有《公約》第86條所指稱的航行和飛越自由,僅受和平目的、適當(dāng)顧及原則、沿海國(guó)法律和規(guī)章的限制。加拿大無權(quán)以冰封區(qū)域條款為由,在國(guó)際社會(huì)大肆推行AWPPA等法律和規(guī)章,其作為國(guó)內(nèi)法對(duì)其他國(guó)家航行自由無約束力,其他國(guó)家在加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域享有航行與飛越自由,除非航行引發(fā)的海洋環(huán)境污染“可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”而適用冰封區(qū)域條款對(duì)航行自由進(jìn)行必要限制。雖然加拿大認(rèn)為,《公約》第58條亦授予其在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制定與環(huán)境有關(guān)的法律和規(guī)章的權(quán)利,但是其應(yīng)遵循的條件是法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)按照《公約》的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則來制定,不得與國(guó)際法上的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度相抵觸??v觀加拿大環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的相關(guān)國(guó)內(nèi)立法,涉及諸多與環(huán)境保護(hù)無關(guān)的、妨害航行與飛越自由的規(guī)定,是對(duì)《公約》及一般國(guó)際航行規(guī)則的違反,并與《公約》第58條相抵觸,是無效的,其他國(guó)家沒有遵守的義務(wù)。故而,冰封區(qū)域條款在西北航道的適用,基于加拿大國(guó)內(nèi)法律和規(guī)章的任意擴(kuò)張,與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由制度存在嚴(yán)重沖突。事實(shí)上,《公約》第五部分的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度和第十二部分的海洋環(huán)境的保護(hù)和保全制度作為《公約》的重要組成部分,二者在效力序位是并列的、等位的。冰封區(qū)域條款無優(yōu)先于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)航行自由之特權(quán),其他國(guó)家在西北航道的航行自由權(quán)理應(yīng)受到尊重,除非航行有害于冰封區(qū)域的海洋環(huán)境,“可能對(duì)生態(tài)平衡造成重大的損害或無可挽救的擾亂”。
《公約》第234條規(guī)定,沿海國(guó)在冰封區(qū)域制定的“法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行”。它是適當(dāng)顧及原則的體現(xiàn),彰顯了《公約》對(duì)航行自由的重視和關(guān)注。《公約》第56條第2款規(guī)定,“沿海國(guó)……應(yīng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的權(quán)利和義務(wù)”,亦是對(duì)適當(dāng)顧及原則的關(guān)切。另外,《公約》第58條第3款和第87條第2款也涉及適當(dāng)顧及原則的表述。1958年《公海公約》把“適當(dāng)顧及”表述為“reasonable regard”,《公約》把“適當(dāng)顧及”表述為“due regard”,兩者雖存在一定差異,但功能和意義卻大同小異,中文譯為“合理的、適當(dāng)?shù)摹薄⒁姀埿l(wèi)華:《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的“適當(dāng)顧及”義務(wù)》,《國(guó)際法研究》2015年第5期。在“漁業(yè)管轄權(quán)案”中,國(guó)際法院認(rèn)為冰島1972年規(guī)章未適當(dāng)顧及英國(guó)的既得利益,違反了《公海公約》的適當(dāng)顧及原則,是適當(dāng)顧及原則在解決國(guó)際爭(zhēng)端中的一次成功應(yīng)用,后得到國(guó)際社會(huì)的遵循和效仿。See L.C.J.Reports 1974,pp.3,22.因此,適當(dāng)顧及原則已得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可,冰封區(qū)域條款在西北航道的適用亦須遵守適當(dāng)顧及原則,《公約》第234條尤為強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)顧及航行”,其在一般意義上至少包括適當(dāng)顧及航行自由和航行安全兩個(gè)方面。加拿大作為沿海國(guó),針對(duì)冰封區(qū)域特殊的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)享有特殊的環(huán)境立法和執(zhí)法權(quán),其法律、規(guī)章可以不受一般的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制,是沿海國(guó)環(huán)境管轄權(quán)一般規(guī)則的例外,但應(yīng)當(dāng)適當(dāng)顧及其他國(guó)家的航行自由和航行安全,以免妨害其他國(guó)家航行自由,危及航行安全。參見前注,劉惠榮、李浩梅文。冰封區(qū)域條款關(guān)于“適當(dāng)顧及”原則的規(guī)定緣于美國(guó)和加拿大在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上就西北航道法律地位的分歧較大而略顯模糊,沒有像無害通過權(quán)和過境通行權(quán)那樣給出相對(duì)具體化的標(biāo)準(zhǔn)。
有不少學(xué)者建議,其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)加拿大享有特殊環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)的同時(shí),主張冰封區(qū)域條款在西北航道的適用須適當(dāng)顧及其他國(guó)家的航行自由和安全,并就適當(dāng)顧及原則提出切實(shí)可行的參照標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)具體可以依據(jù)以下方面確定。一是冰封區(qū)域條款的適用限于“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域”,沿海國(guó)家對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有權(quán)利的基礎(chǔ)是主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán),尤其是主權(quán)權(quán)利具有“主權(quán)屬性”,具有的一定優(yōu)位性。參見賀贊:《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的有限軍事活動(dòng)自由》,《政法論壇》2015年第4期。另外,冰封區(qū)域條款不受一般國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的限制,沿海國(guó)制定相關(guān)法律和規(guī)章通常嚴(yán)于一般國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)其他國(guó)家航行自由和安全在西北航道與加拿大的環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)沖突時(shí),沿海國(guó)的主權(quán)權(quán)利具有優(yōu)先性,其權(quán)利位階高于其他國(guó)家的航行自由權(quán),適當(dāng)顧及原則的天平應(yīng)當(dāng)向加拿大傾斜,但須以沖突客觀存在以及保護(hù)其他國(guó)家航行自由和安全會(huì)對(duì)冰封區(qū)域環(huán)境可能“造成重大的損害或無可挽救的擾亂”為前提。二是適當(dāng)顧及原則作為誠(chéng)信原則的一部分,“調(diào)整的是權(quán)利的行使和義務(wù)的履行,排除濫用權(quán)利或者規(guī)避義務(wù)的行為的合法性和有效性”,同前注,張衛(wèi)華文。禁止沿海國(guó)濫用權(quán)利侵害其他國(guó)家的航行自由與安全。《公約》第300條關(guān)于“締約國(guó)應(yīng)誠(chéng)意履行根據(jù)本公約承擔(dān)的義務(wù)并應(yīng)以不致構(gòu)成濫用權(quán)利的方式,行使本公約所承認(rèn)的權(quán)利、管轄權(quán)和自由”的規(guī)定,就是對(duì)禁止權(quán)利濫用原則的詮釋,旨在保護(hù)《公約》規(guī)定的各項(xiàng)權(quán)利、管轄權(quán)和自由。當(dāng)加拿大依據(jù)冰封區(qū)域條款在西北航道行使環(huán)境立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)而制定相關(guān)法律和規(guī)章,任意對(duì)其他國(guó)家的航行自由等進(jìn)行限制或剝奪,且為專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域環(huán)境保護(hù)所不必要的措施時(shí),應(yīng)視為權(quán)利濫用行為,構(gòu)成對(duì)適當(dāng)顧及原則及《公約》第300條的違反。相關(guān)法律和規(guī)章應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效,其他國(guó)家沒有遵守的義務(wù),加拿大無權(quán)以此類法律和規(guī)章限制其他國(guó)家在西北航道的航行自由。
冰封區(qū)域條款的適用范圍限于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),盡管加拿大依照《公約》第234條把環(huán)境保護(hù)區(qū)擴(kuò)展到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外,但從未得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可,對(duì)其他國(guó)家沒有約束力?!豆s》第59條是關(guān)于剩余權(quán)利歸屬原則的規(guī)定,亦僅適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),與冰封區(qū)域條款的適用范圍相同?!豆s》第234條賦予冰封區(qū)域沿海國(guó)制定法律和規(guī)章的目的在于“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Q蟮奈廴尽?,是《公約》第56條賦予沿海國(guó)行使“海洋環(huán)境的保護(hù)和保全”管轄權(quán)的擴(kuò)張,新增加的《公約》權(quán)利被學(xué)界稱為“額外權(quán)利”,本質(zhì)上屬于《公約》內(nèi)的剩余權(quán)利。Raul Pedrozo.A Response to Cariner’s and Gold’s Commentary on“Is It Time for the United States to Join the Law of the Sea Convention?”.J.Mar.L.&Com.Vol.42,No.4,2011.若《公約》未將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)的歸屬作明確規(guī)定,則剩余權(quán)利的歸屬就應(yīng)按照《公約》第59條所確立的原則加以處理?!豆s》第234條把“防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Q蟮奈廴尽钡臋?quán)利賦予了冰封區(qū)域沿海國(guó),加拿大也就享有了對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的西北航道的此類剩余權(quán)利,無須再依照《公約》第59條確立的原則對(duì)剩余權(quán)利明確其歸屬,也就是說,加拿大對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的西北航道享有一定“特權(quán)”。Natalie Klein.Legal Implications of Australia’s Maritime Identification System.INT’L&COMP.L.Q.,Vol.55,No.2,2006.加拿大可以為了防止船只在其范圍內(nèi)的冰封區(qū)域造成對(duì)海洋的污染,制定相關(guān)法律和規(guī)章,但具體標(biāo)準(zhǔn)須參照一般國(guó)際規(guī)則和《公約》的相關(guān)規(guī)定,可高可低,沒有統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn),屬于行使剩余權(quán)利的應(yīng)有之義。然而在非冰封區(qū)域,加拿大漠視《公約》第59條關(guān)于剩余權(quán)利分配原則的規(guī)定,利用冰封區(qū)域條款制定國(guó)內(nèi)立法,肆意剝奪和限制其他國(guó)家的航行自由權(quán),加重其他國(guó)家責(zé)任或免除其他國(guó)家主要權(quán)利的行為有悖于一般國(guó)際法。加拿大的國(guó)內(nèi)立法,如AWPPA等對(duì)其他國(guó)家在包括非冰封區(qū)域在內(nèi)的整個(gè)西北航道航行的船只科以嚴(yán)格的安全和環(huán)境要求和義務(wù),變相限制航行自由,嚴(yán)重違反了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利的分配原則,因?yàn)閷俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的非冰封區(qū)域的剩余權(quán)利應(yīng)按照《公約》第59條的規(guī)定處理?!豆s》第59條規(guī)定,當(dāng)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利歸屬發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),“應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況,考慮到所涉及利益分別對(duì)有關(guān)各方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的重要性,加以解決”。“公平”就意味著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利的分配應(yīng)盡可能在沿海國(guó)和其他國(guó)家之間達(dá)致一個(gè)最為合理的平衡狀態(tài),AWPPA等法律和規(guī)章意在實(shí)現(xiàn)加拿大對(duì)包括非冰封區(qū)域在內(nèi)的整個(gè)西北航道的掌控權(quán),妨害了其他國(guó)家在非冰封區(qū)域的航行自由與安全,與“公平的要求背道而馳”。“有關(guān)各方和整個(gè)國(guó)際社會(huì)的重要性”包括沿海國(guó)和其他國(guó)家,位于加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的非冰封區(qū)域?qū)ρ睾?guó)和其他國(guó)家的“重要性”不言而喻,加拿大經(jīng)由嚴(yán)格的AWPPA等法律和規(guī)章對(duì)非冰封區(qū)域進(jìn)行任意的非法管制,限制其他國(guó)家的航行自由,雖體現(xiàn)非冰封區(qū)域?qū)Ρ緡?guó)的“重要性”,卻在一定程度上罔顧非冰封區(qū)域?qū)ζ渌麌?guó)家的“重要性”。更有甚者,加拿大還出臺(tái)了一些與冰封區(qū)域環(huán)境保護(hù)無關(guān)的、旨在管控非冰封區(qū)域的法律和規(guī)章,獨(dú)占剩余權(quán)利,這是對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)剩余權(quán)利分配原則的違背,應(yīng)予糾正。
我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)常任理事國(guó)、近北極國(guó)家、北極理事會(huì)的觀察員國(guó)及負(fù)責(zé)任的大國(guó),有權(quán)利也有義務(wù)參與西北航道治理,維護(hù)全球海洋秩序。我國(guó)應(yīng)在尊重加拿大、美國(guó)等北極沿岸國(guó)海洋權(quán)益的同時(shí),為冰封區(qū)域條款西北航道適用問題提供公平、合理、平衡的消解路徑,積極參與西北航道治理,保證我國(guó)在西北航道的相關(guān)利益,如能源、航運(yùn)、貿(mào)易、軍事、國(guó)防等領(lǐng)域的安全,這有利于加快推進(jìn)“一帶一路”倡議,打造“冰上絲綢之路”,助推海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的順利高效實(shí)施。因此,我國(guó)可以提出以下主張與倡議。一是在國(guó)際社會(huì)中主張建立冰封區(qū)域條款西北航道適用的雙重排除機(jī)制:第一重排除機(jī)制是針對(duì)加拿大的“歷史性水域”主張進(jìn)行反駁,排除冰封區(qū)域條款適用加拿大“內(nèi)水”,繼而排除其對(duì)“內(nèi)水”范圍內(nèi)西北航道水域的適用;第二重排除機(jī)制是通過界定西北航道部分水域作為用于國(guó)際航行的海峽的法律地位,排除冰封區(qū)域條款對(duì)西北航道相關(guān)海洋區(qū)域的適用。二是奉行冰封區(qū)域條款領(lǐng)海適用禁止原則,把適用范圍界定在200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)(不含領(lǐng)海)以內(nèi)。三是倡議建立冰封區(qū)域條款適用的約束機(jī)制,以氣候條件為衡量標(biāo)準(zhǔn)決定冰封區(qū)域條款適用西北航道的哪些海洋區(qū)域,同時(shí)結(jié)合其他國(guó)家的權(quán)利訴求,爭(zhēng)取得到國(guó)際社會(huì)的普遍認(rèn)可和支持,形成國(guó)際習(xí)慣和實(shí)踐做法,時(shí)機(jī)成熟后可以制定一般國(guó)際規(guī)則成為《公約》的相關(guān)條款。四是主張冰封區(qū)域條款在西北航道的適用須適當(dāng)顧及其他國(guó)家的航行自由和安全,同時(shí),以主權(quán)權(quán)利的優(yōu)位性和禁止權(quán)利濫用原則為前提提出切實(shí)可行的適當(dāng)顧及原則的參照標(biāo)準(zhǔn)。五是對(duì)西北航道非冰封區(qū)域內(nèi)的、屬于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)的海洋區(qū)域的剩余權(quán)利,嚴(yán)格按照《公約》第59條的規(guī)定,堅(jiān)持公平原則,參考一切有關(guān)情況,考慮所及利益對(duì)各方乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)的影響進(jìn)行合理分配,兼顧加拿大相關(guān)海洋權(quán)益,適當(dāng)維護(hù)其他國(guó)家在西北航道的航行自由與安全。