控告申訴案件受理導入的難點與對策

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在監(jiān)察體制改革和司法體制改革疊加的大背景下，“以辦案為中心”“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”成為新時代檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的基本手段，也是彰顯法律監(jiān)督效用的重要途徑。當前各級檢察機關(guān)都設有控告申訴檢察部門，［1］控告申訴檢察主要是通過依法受理群眾的控告和申訴案件，開展對其他司法機關(guān)的訴訟監(jiān)督和對檢察機關(guān)內(nèi)部執(zhí)法辦案行為的制約，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要關(guān)口，是聯(lián)系人民群眾的“橋梁”和“紐帶”?，F(xiàn)行《憲法》第41條規(guī)定了公民的申訴、控告權(quán)，現(xiàn)行《刑事訴訟法》中涉及到與檢察機關(guān)有關(guān)的控告和申訴的法條共有16條，可見在法律規(guī)范層面控告申訴之于檢察機關(guān)的重要作用。不僅如此，在實踐層面做好控告申訴檢察工作也是新時代檢察機關(guān)發(fā)揮檢察職能的基本要求。

一、控告申訴案件依法受理導入的意義

控告申訴案件的受理導入工作是控告申訴檢察的基礎性工作。根據(jù)語義解釋，“受理”是指接受申請，“導入”是指相應法律程序的啟動，通過控告申訴案件的審查受理環(huán)節(jié)來實現(xiàn)。也就是說，控告申訴必須經(jīng)過司法機關(guān)的受理環(huán)節(jié)才能啟動相應法律程序。因此，受理環(huán)節(jié)是導入法律程序的核心環(huán)節(jié)，是控告申訴與相應法律程序啟動之間的中介。針對控告申訴環(huán)節(jié)存在的訴訪不分、入口不暢、流程不順的問題，2014年11月，最高人民檢察院制定下發(fā)了《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序?qū)嵤┺k法》（以下簡稱《導入實施辦法》），對受理導入的重點問題如導入機制的基本原則、訴訪分離的標準、檢察機關(guān)受理案件范圍和受理條件、導入法律程序的具體情形、共同管轄事項的處理等作出了明確規(guī)定。因此，檢察機關(guān)對人民群眾的控告和申訴依法受理導入具有重要的理論和實踐意義。

（一）控告申訴案件的依法受理導入體現(xiàn)了檢察機關(guān)以法律為基礎的履職要求

檢察機關(guān)的憲法定位是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，是責無旁貸的憲法法律的守護者。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第20條更是明確了檢察機關(guān)的具體職權(quán)。其中“對訴訟活動實行法律監(jiān)督”是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)形式。而如何啟動法律監(jiān)督權(quán)？對控告申訴案件進行受理導入是基礎和前提。所謂“法有明文規(guī)定即正確履行”，現(xiàn)行《刑事訴訟法》《民事訴訟法》等通過依法規(guī)定檢察機關(guān)的控告申訴程序為權(quán)利行使及權(quán)力運行預設軌道，特別是權(quán)力運行程序法定，可避免有關(guān)機關(guān)對控告申訴處理的隨意性和隨機性。

（二）控告申訴案件的依法受理導入體現(xiàn)了檢察機關(guān)“以辦案為中心”的監(jiān)督理念

辦案才是硬道理。法律監(jiān)督職能必須要在辦案中履行。在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，把監(jiān)督寓于辦案之中，把辦案作為監(jiān)督的基本手段，才能不斷提升法律監(jiān)督的實效，維護法律監(jiān)督的權(quán)威。理念是行動的先導，明確了以“辦案為中心”法律監(jiān)督理念的具體內(nèi)容后就要著手啟動辦案程序來履行法律監(jiān)督職責。對于訴訟監(jiān)督案件，辦案程序啟動的前提就是案件的依法受理導入。

（三）控告申訴案件的依法受理導入體現(xiàn)了檢察機關(guān)以正當程序為支撐的救濟模式

檢察機關(guān)作為公民基本權(quán)利的守護者，［2］同時又是“程序正義的守護者”［3］。通過訴訟監(jiān)督來保障當事人的訴權(quán)并對其進行權(quán)利救濟必須要遵循正當程序。程序的參與性是程序正義的首要構(gòu)成要素。［4］首先從程序上講，控告申訴檢察部門面對當事人的控告申訴首先應當進行訴訪分離，確保當事人的程序參與性。因為正確區(qū)分訴類事項與訪類事項，有效實現(xiàn)“訴”和“訪”的分離，是健全完善導入機制的首要前提和基礎問題。其次，要根據(jù)檢察機關(guān)的受案范圍和受理條件確定是否應當由檢察機關(guān)管轄。屬于檢察機關(guān)管轄的要受理導入法律程序并移轉(zhuǎn)相關(guān)業(yè)務部門依法辦理。因此，雖然控告申訴案件的受理導入是整個訴訟監(jiān)督程序的一小部分，但是充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)以正當程序為支撐的救濟模式。

二、控告申訴案件受理導入的難點

根據(jù)《導入實施辦法》的規(guī)定，檢察機關(guān)管轄的控告申訴案件的導入主要有三種模式：一是對于反映阻礙刑事訴訟權(quán)利行使的申訴或控告，以及反映本院辦理刑事案件違法行為的控告，由控告檢察部門自行審查辦理，但反映看守所及其工作人員阻礙刑事訴訟權(quán)利行使的申訴或控告，由監(jiān)所檢察部門（刑事執(zhí)行檢察部門）辦理（第15、16條）；二是對不服檢察機關(guān)訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴、要求實行刑事訴訟監(jiān)督的控告或申訴、請求國家賠償或者賠償監(jiān)督、對檢察機關(guān)或者檢察人員違法違紀的控告等，控告檢察部門審查受理后，按照職能分工首辦移送有關(guān)業(yè)務部門或者紀檢監(jiān)察部門辦理（第14條、第17條、第18條）；三是對申請民事行政訴訟監(jiān)督的事項，實行“受理、辦理和管理相分離”原則，易言之，民事訴訟監(jiān)督案件的受理、辦理、管理工作分別由控告檢察部門、民事檢察部門、案件管理部門負責，各部門互相配合，互相制約（第19條）。［5］這三種模式對于檢察機關(guān)大部分常見案件的受理導入問題提供了相應的程序指引。但是，隨著監(jiān)察體制改革和司法體制改革的逐步推進以及新刑事訴訟法的修訂，控告申訴案件受理導入浮現(xiàn)出一些難點問題，如何正確處理這些難點問題成為受理導入有效發(fā)揮職能作用的關(guān)鍵。

（一）人民檢察院立案偵查案件的受理導入

［案例一］孫某控告A監(jiān)獄獄警王某虐待被監(jiān)管人案。 孫某系A監(jiān)獄服刑人員孫某某的父親，其在會見孫某某時發(fā)現(xiàn)孫某某臉部手部多處皮膚軟組織損傷，孫某某亦告知其被獄警王某毆打。孫某來到C市人民檢察院第一分院控告申訴部門控告王某虐待被監(jiān)管人，并要求C市人民檢察院第一分院依據(jù)《刑事訴訟法》受理后立案偵查。

根據(jù)2018年修改的《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定，人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關(guān)管轄的國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。明確了檢察機關(guān)對上述案件的管轄權(quán)之后，在檢察機關(guān)內(nèi)部應該由哪個部門受理，由哪個部門辦理成為亟需明確的問題。另外根據(jù)2018年11月24日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關(guān)職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》，案件的偵查由人民檢察院負責刑事檢察工作的專門部門負責偵查，但并未規(guī)定此類案件的受理部門。隨著監(jiān)察體制改革的逐步推進，檢察機關(guān)的舉報中心不復存在，現(xiàn)行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中僅是確定了案件管理部門對審查逮捕、審查起訴、延長偵查羈押期限、申請強制醫(yī)療、申請沒收違法所得、提出或者提請抗訴、報請指定管轄等案件的受理。所以如案例一的情形如果當事人向檢察機關(guān)控告該類案件，應該由檢察機關(guān)哪個業(yè)務部門受理成為難點問題之一。

（二）偵查措施違法控告申訴案件的受理導入

［案例二］李某申訴B區(qū)人民檢察院偵查措施違法案。李某某因涉嫌合同詐騙罪被B區(qū)公安局查封房產(chǎn)一處，扣押小汽車一輛，B區(qū)公安局將該案及查封、扣押的財物移送B區(qū)人民檢察院審查起訴。后B區(qū)人民檢察院經(jīng)審查對李某作出不起訴決定。李某要求B區(qū)人民檢察院解除對房產(chǎn)及小汽車的查封、扣押。B區(qū)人民檢察院在李某申請后3個月未作答復亦未解除查封、扣押。李某不服向B區(qū)人民檢察院上一級C市人民檢察院第一分院控告申訴部門申訴，要求C市人民檢察院第一分院受理此案并督促B區(qū)人民檢察院盡快解除查封、扣押。

現(xiàn)行《刑事訴訟法》第117條規(guī)定了當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關(guān)系人對于司法機關(guān)及其工作人員采取偵查措施違法行為時可以向該機關(guān)申訴或者控告。對于處理不服的還可以向同級人民檢察院申訴。人民檢察院直接受理的案件，可以向上一級人民檢察院申訴。該條被稱為偵查措施違法行為的控告申訴。根據(jù)《導入實施辦法》第16條的規(guī)定，對于此類案件，由控告檢察部門受理后，根據(jù)案件的具體情況，及時移送偵查監(jiān)督部門、公訴部門或者監(jiān)所檢察部門審查辦理。但是在實踐中存在著如案例二所描述的現(xiàn)實困境：如果其他司法機關(guān)逾期未作處理的，當事人等向人民檢察院申訴，人民檢察院是否應當受理導入法律程序？

（三）民事行政訴訟“二次申請監(jiān)督”案件的受理導入

［案例三］張某與周某買賣合同糾紛一案經(jīng)C市高級人民法院駁回申訴后，張某依照《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》向C市人民檢察院第一分院申請民事監(jiān)督，C市人民檢察院第一分院經(jīng)審查作出不支持監(jiān)督的決定。張某又以新發(fā)現(xiàn)的情形即C市第一中級人民法院主審該案的法官與周某存在利害關(guān)系導致原審程序違法為由，繼續(xù)向C 市人民檢察院申訴，要求C市人民檢察院受理。

在市、分院控申檢察工作實踐中，經(jīng)常會出現(xiàn)當事人不服下級院作出的民事行政案件不支持監(jiān)督的決定而繼續(xù)向上級院申訴的情況。針對此種情況該如何處理？根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第31條以及《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第7條之規(guī)定，當事人向人民檢察院申請監(jiān)督，人民檢察院已經(jīng)審查終結(jié)作出決定的，不再受理。即人民檢察院對當事人的監(jiān)督申請經(jīng)審查后作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定，當事人不得再次向人民檢察院申請監(jiān)督。該條規(guī)定是否意味著民事行政訴訟監(jiān)督案件為“一次監(jiān)督”，如案例三中當事人就同一案件不服下級院作出的決定向上級院提出的，上級院是否應當不予受理？

（四）公益訴訟案件線索的受理導入

［案例四］趙某等20余人向B區(qū)人民檢察院控告住所地在該村的D化學制品公司排放的廢棄物嚴重污染該村環(huán)境，要求B 區(qū)人民檢察院受理并依法提起環(huán)境公益訴訟。

2017年6月，民事訴訟法和行政訴訟法的相繼修改，賦予了檢察機關(guān)提起公益訴訟的職能。2018年新修訂的《人民檢察院組織法》第20條第4項規(guī)定了人民檢察院依照法律規(guī)定提起公益訴訟。從法理上講，檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，理應對公益性法律的遵守情況進行監(jiān)督。［6］2018年3月最高人民檢察院印發(fā)的《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規(guī)定了公益訴訟案件線索限于檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的情形。但是實踐中不排除存在案例四中的情形，即人民群眾向檢察機關(guān)提出控告，要求檢察機關(guān)針對損害社會公共利益的行為提起公益訴訟的情形，針對此種情形，控告申訴檢察部門應當如何操作，是否需要受理導入成為當前亟需解決的問題之一。

三、控告申訴案件受理導入難點的解決對策

當前各級檢察機關(guān)都設有案件管理部門，負責案件的統(tǒng)一受理流轉(zhuǎn)、辦案流程監(jiān)控、涉案財物監(jiān)管、法律文書監(jiān)管、案件信息公開工作。需要明確的是，根據(jù)現(xiàn)行《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第152條之規(guī)定， 對于偵查機關(guān)、下級人民檢察院移送的審查逮捕、審查起訴、延長偵查羈押期限、申請強制醫(yī)療、申請沒收違法所得、提出或者提請抗訴、報請指定管轄等案件，由人民檢察院案件管理部門統(tǒng)一受理。這里并不包含控告申訴案件的受理。前述提到的受理難點問題需要在控告申訴檢察工作的范圍框架內(nèi)予以解決。因此，筆者結(jié)合檢察機關(guān)的職能定位和法理基礎，具體到控告申訴檢察的實踐作用，對上述難點問題提出相應的解決對策。

（一）針對人民檢察院立案偵查案件的受理導入

該類案件反映了刑事訴訟法修改后人民檢察院對部分偵查權(quán)的行使。刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)部分案件偵查權(quán)，對于檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責，尤其是訴訟監(jiān)督，是一個有效手段。當事人向人民檢察院控告司法工作人員的該類犯罪時，檢察機關(guān)應當參照監(jiān)察體制改革之前，控告檢察部門或者舉報中心受理舉報線索的相關(guān)規(guī)定。對于當事人控告司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪案件線索，符合受理條件的，由控告申訴檢察部門受理后7日以內(nèi)移送刑事執(zhí)行檢察部門審查辦理。因此在案例一中，C市人民檢察院第一分院應當將該案受理導入相應法律程序并依法移送刑事執(zhí)行檢察部門審查辦理。

（二）偵查措施違法控告申訴案件的處理

《刑事訴訟法》第117條規(guī)定了侵權(quán)司法機關(guān)先行處理原則，被控“侵權(quán)”的刑事司法機關(guān)作為申訴控告的第一性救濟義務主體，通常對侵權(quán)的責任是非能給予公正裁決，而且這種對受害人有利的裁決往往易得到執(zhí)行。［7］但是如果其他司法機關(guān)逾期未作處理的，當事人等向人民檢察院申訴，考慮到檢察機關(guān)憲法法律維護者的功能定位。符合受理條件的，檢察機關(guān)應當受理。因此，案例二中，人民檢察院應當審查當事人是否向其他司法機關(guān)提出以及其他司法機關(guān)逾期未作處理的原因。當事人等需對其他司法機關(guān)逾期未作處理承擔舉證責任?？馗嫔暝V檢察部門經(jīng)查證屬實的，符合受理條件的應當予以受理并移送相應的案件承辦部門辦理。

（三）民事行政訴訟“二次申請監(jiān)督”案件的處理

從法律程序上來講，檢察機關(guān)是維護公平正義的最后一道關(guān)口。民事行政監(jiān)督案件的當事人一次性申請原則并不排斥人民檢察院依職權(quán)監(jiān)督，同時不排除當事人對同一個案件首次申訴以《民事訴訟法》第209條第1款為理由提出，第二次申訴以《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第24條第2項和第3項為理由向上級檢察院的申訴。即如案例三中所描述的，當事人首次申訴以“人民法院駁回再審申請的或者人民法院逾期未對再審申請作出裁定的或者再審判決、裁定有明顯錯誤的”為由提出申訴，然后又以新發(fā)現(xiàn)的案件“民事審判程序中審判人員存在違法行為的以及認為民事執(zhí)行活動存在違法情形的”向上級院提出申訴的情形，人民檢察院應當受理。當然在此種情況下，當事人應該對審判人員存在違法行為或者執(zhí)行活動存在違法情形承擔舉證責任。對行政訴訟監(jiān)督案件亦可參照民事訴訟監(jiān)督案件的辦案規(guī)則審查當事人申請監(jiān)督的理由來決定是否予以二次受理。

（四）針對公益訴訟案件線索的受理導入

當前，環(huán)境資源、食品藥品、國有財產(chǎn)、國有土地使用權(quán)出讓、英烈保護等領(lǐng)域的公益損害行為大量存在，公益保護刻不容緩。在司法體制、監(jiān)察體制和訴訟制度改革的疊加推進以及公益訴訟制度實施的大背景下，著眼公益訴訟和訴訟監(jiān)督一新一舊兩項職能，需要重點謀劃構(gòu)建法律監(jiān)督新格局。筆者認為可以借鑒當前部分地區(qū)人民檢察院成立的“公益損害與訴訟違法舉報中心”，［8］該中心隸屬于控告檢察部門，可以受理公益損害以及的控告訴訟違法的舉報線索。符合受理條件的，由控告申訴檢察部門受理，受理后案件線索后依法向檢察機關(guān)內(nèi)部公益訴訟部門移送。如案例四中，B區(qū)人民檢察院可以將該線索受理后移送負責公益訴訟的部門審查辦理。

需要說明的是，《導入實施辦法》第11條規(guī)定了控告申訴案件受理的六項共性條件，［9］即控告申訴同時符合規(guī)定的六個方面條件的，檢察機關(guān)應當受理，而且控告申訴是否符合六個方面的條件，均可以通過形式審查來判定。這些規(guī)定，既與現(xiàn)行法律和相關(guān)規(guī)定的受理條件相符合，又為其他控告申訴的受理提供基本遵循，還為控告人、申訴人依法理性行使其訴訟權(quán)利提供了明確的指引，為人民群眾和社會監(jiān)督檢察機關(guān)審查受理工作提供了依據(jù)和評判標準。所以，不管何種類型的案件都應當在形式上符合前述規(guī)定的六項條件才能夠依法受理導入。

綜上所述，新的形勢為新時代的控告申訴檢察工作提出了新挑戰(zhàn)，為了促進控告申訴檢察工作的規(guī)范開展，檢察機關(guān)需結(jié)合新修改的《刑事訴訟法》，修訂《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序?qū)嵤┺k法》來滿足控告申訴檢察工作的需要。同時檢察機關(guān)需要完善受理導入機制的相應保障措施，如內(nèi)部流程管理和外部協(xié)作機制、責任追究等制度，真正發(fā)揮控告申訴案件受理導入程序的規(guī)范意義，將控告申訴案件的受理導入程序變成暢通和拓寬群眾訴求、維護群眾合法權(quán)益的橋梁和紐帶。

注釋：

［1］根據(jù)最新的最高人民檢察院內(nèi)設機構(gòu)改革的成果，最高人民檢察院設第十檢察廳，負責受理向最高人民檢察院的控告和申訴。參見姜洪：《最高檢組建十個業(yè)務機構(gòu)突出系統(tǒng)性整體性重構(gòu)性》，載《檢察日報》2019年1月4日。

［2］參見魏曉娜：《依法治國語境下檢察機關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》，載《中國法學》2018年第1期。

［3］參見李奮飛：《檢察再造論——以職務犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸為基點》，載《政法論壇》2018年第1期。

［4］參見陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題（第五版）》，中國人民大學出版社2016年版，第234-235頁。

［5］參見穆紅玉、陳玉：《檢察機關(guān)涉法涉訴信訪改革配套實施辦法理解與適用》，載《人民檢察》2015年第7期。

［6］參見湯維建：《民事檢察法理研究》，中國檢察出版社2014年版，第113頁。

［7］參見龍建明：《刑事申訴控告制度的反思與完善》，載《廣西社會科學》2017年第7期。

［8］參見范躍紅、龔嬋嬋：《浙江成立全國首家公益損害與訴訟違法舉報中心有何深意》，載《檢察日報》2018年6月30日。

［9］這六項條件為：屬于檢察機關(guān)受理案件范圍；本院具有管轄權(quán)；控告人、申訴人具備法律規(guī)定的主體資格；控告、申訴材料符合受理要求（主要指材料齊備）；控告人、申訴人提出了明確請求和所依據(jù)的事實、證據(jù)與理由；不具有法律和相關(guān)規(guī)定不予受理的情形。