推進法治化營商環(huán)境建設的探索與實踐
——以江蘇省啟東市為例

陳海燕

（中共啟東市委黨校，江蘇 啟東 226200）

2019年2月25日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議時發(fā)表重要講話，指出“法治是最好的營商環(huán)境”，深刻闡明法治和營商環(huán)境的關系。3月5日，李克強總理在政府工作報告中提出打造“法治化、國際化、便利化”的營商環(huán)境。隨著經濟全球化、區(qū)域一體化快速發(fā)展，營商環(huán)境日益成為城市和區(qū)域競爭的核心和焦點，良好的營商環(huán)境需要良好的法治環(huán)境。為建設“強富美高”新啟東，啟東只有致力打造公平公正、透明高效、互利共贏的法治化營商環(huán)境，才能贏得新一輪創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略的地方經濟競爭制高點。

一、正確認識推進法治化營商環(huán)境建設的重要性

培育積極健康的營商環(huán)境，離不開法治的土壤。法治化營商環(huán)境，即在營商環(huán)境打造過程中秉承法治精神，建設法治政府、堅持依法辦事，維護司法公正、培育全民守法意識，創(chuàng)造守法經營、公平競爭的環(huán)境，對民營企業(yè)的投資經營活動所必需的政務服務、法治建設、市場競爭等相關環(huán)境因素進行構建的行為。

法治環(huán)境是營商環(huán)境的最重要組成部分，打造法治化營商環(huán)境對促進經濟社會健康發(fā)展具有重要意義。良好的法治環(huán)境，是地區(qū)經濟和社會生活規(guī)則得以有效遵守的前提和基礎。法治能夠指引商事主體的活動方式、保障其合法地位和權益，鼓勵創(chuàng)新、禁止違法，進一步明晰政府與市場的關系、減少政府對微觀經濟生活的干預。據此，啟東市對標高質量發(fā)展要求，全面融入長三角，全力建設新高地。建立完善有效的法治化營商環(huán)境，才能大力發(fā)展實體經濟，有效吸引重特大項目，加快發(fā)展速度，贏得新一輪地方經濟競爭。

二、構建法治化營商環(huán)境的啟東實踐

近年來，啟東高度重視法治化營商環(huán)境的建設，通過不斷優(yōu)化市場、政務、社會和法制等環(huán)境，經濟社會實現了持續(xù)健康發(fā)展，城市綜合實力和競爭力全面提升，在2018年中國縣域營商環(huán)境百強中排名35。

（一）打造高效便民的政務環(huán)境

1.打造“放管服”改革升級版。為不斷提高服務企業(yè)效率，啟東創(chuàng)新提出“2440”工作實施方案。目前，開辦企業(yè)實現“2 個工作日”全流程辦結的比例占85%，投資建設項目從立項到取得施工許可證基本實現了在“40 個工作日”內取得“施工許可”。

2.整合政務服務資源。根據審批事項的相近度、關聯度及專業(yè)度，在藥品醫(yī)療器械經營、危險化學品經營等八個領域實行證照聯辦模式，將營業(yè)執(zhí)照與登記前置審批項目、后置審批項目、關聯服務項目申請由聯辦窗口一窗受理，科學融合簡化辦理手續(xù)，確保在聯辦窗口一次性告知、受理和錄入申請事項，形成了審批機構改革與審批業(yè)務改革的疊加效應。

3.創(chuàng)新不見面審批。大力開展“網上批、快遞送、不見面”審批改革。目前，啟東市40 個部門的6586 項權力事項，辦事指南全部錄入江蘇政務服務網，已實施統一身份認證1749 項，在線申辦率98.26%?！盎ヂ摼W+政務服務”實行以來，已經有88%的權力事項能夠進行不見面審批，審批時限再次壓縮30%，審批辦件提前辦結率顯著增加，達到了70%以上，在推進高效審批、規(guī)范審批、透明審批方面取得了顯著效果。

（二）打造平等規(guī)范的市場環(huán)境

1.加快商事制度改革?！岸嘧C合一”、簡易注銷、先照后證、市場主體承諾制等商事登記改革舉措不斷推陳出新。2018年，啟東市新設企業(yè)3019 戶，新辦企業(yè)全部實現了“多證合一”，全市“多證合一”企業(yè)換照率達96.5%，簡易注銷的網上申報率占注銷總數的九成左右，新辦企業(yè)電子營業(yè)執(zhí)照發(fā)放率100%，“先照后證”審批事項執(zhí)行率100%。進一步促進了審批數據與監(jiān)管部門的無縫對接。

2.保護商事主體合法權益。規(guī)范企業(yè)經營行為和市場經營秩序，堅決制止各種不正當競爭和侵犯消費者權益行為，嚴厲打擊假冒偽劣、偷稅漏稅等違法經營活動。

3.完善公共資源交易，規(guī)范中介服務。推進公共資源交易市縣一體化平臺建設，對中介服務實行目錄化管理，并通過嚴格信用考評等多措并舉全力規(guī)范79家涉審中介服務行為。

（三）打造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境

1.建設法治啟東，提高公眾安全感。近年來，啟東市政府積極回應社會關切，始終保持對黑惡勢力犯罪、多發(fā)性侵財犯罪、食藥環(huán)等民生類案件的嚴打高壓態(tài)勢，有效地壓降了刑事案件發(fā)案率，人民群眾安全感持續(xù)保持在95%以上。2016、2017年度啟東被江蘇省綜治委命名為社會治安安全縣，2018年獲評全省法治縣創(chuàng)建先進單位。

2.加強社會信用體系建設。啟東成立了領導小組，制訂下發(fā)了《啟東市社會信用體系建設工作意見》，為全面開展社會信用建設提供組織和制度保障。各行業(yè)領域全面建立信用記錄，將信用信息及時歸集至啟東信用平臺，實現信用信息共享查詢。組織企業(yè)開展“百城萬店無假貨”“誠信做賬、誠信納稅”等多種類誠信主題活動，倡導全社會崇尚誠信的良好風尚，進一步提升企業(yè)的管理水平，進而有效提升企業(yè)的競爭力，增強社會誠信意識。

（四）打造公平公正的法制環(huán)境

1.出臺促進民營經濟發(fā)展的制度規(guī)范。針對民營企業(yè)面臨的實際困難，制訂出臺《關于促進民營經濟高質量發(fā)展的若干政策措施》、《啟東市檢察院關于充分履行檢察職能依法保障和促進民營經濟健康發(fā)展的意見》等支持政策，加大力度推動政策兌現，把各項政策從“白紙黑字”轉變?yōu)槠髽I(yè)的“真金白銀”。

2.建立權力清單管理制度。啟東在南通縣市區(qū)率先完成“5 張清單”，對原有6700 多項行政權力行全面清理，取消所有非行政許可審批事項，保留市級行政許可261 項，依法逐步賦予呂四港鎮(zhèn)、近海鎮(zhèn)等4 個省級經濟發(fā)達鎮(zhèn)和南通市級中心鎮(zhèn)下放事項714 項，激發(fā)了基層政府的發(fā)展活力。

3.全面優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。嚴厲打擊各種違反市場交易的行為，嚴格規(guī)范涉企執(zhí)法檢查行為，推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，深化“一支隊伍管執(zhí)法”，切實杜絕“一事多罰”。嚴格規(guī)范行政處罰裁量權，增強執(zhí)法文書的說理性，對民營企業(yè)同等情況同等對待。

三、啟東法治化營商環(huán)境的優(yōu)化路徑

近年來，啟東通過積極探索，在法治化營商環(huán)境建設方面取得了階段性成效，有效推動了經濟發(fā)展。但仍然面臨不少困難和問題，諸如法治化營商制度不健全、政務服務水平還有提升空間等等。針對這些實際問題，啟東法治化營商環(huán)境建設應當圍繞“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針，完善頂層設計、制定相關制度政策，堅持依法行政、構建良好執(zhí)法環(huán)境，確保司法公正、保護民企合法權益，增強法治觀念、營造人人守法氛圍。

（一）完善頂層設計，制定相關制度政策

1.對標找差，加快法治化營商環(huán)境建設步伐。全國各地都在大力推進營商環(huán)境建設，加速集聚發(fā)展要素。近期，啟東周邊的一些城市諸如湖州被列為浙江省法治化營商環(huán)境試點市、上海召開“進一步優(yōu)化營商環(huán)境工作會議”、昆山發(fā)布23 條優(yōu)化營商環(huán)境的新政策，這些城市不約而同把發(fā)展目光聚焦到營商環(huán)境上來?？梢?，只有在營商環(huán)境上自我加壓、自我革命，城市才能在新一輪競爭中獲得生機，保持優(yōu)勢。因此，啟東應當借鑒發(fā)達地區(qū)先進經驗和查找自身問題補短板兩個方面，直面市場主體反映強烈的突出問題，聚焦企業(yè)辦事的痛點難點，加快法治化營商環(huán)境的建設步伐。

2.成立機構，制定法治化營商環(huán)境工作方案。針對營商的難題和制約因素，以平等保護、促進企業(yè)發(fā)展、提高投資效率的理念，建議成立啟東市法治化營商環(huán)境工作領導小組，成立投訴專線，負責全市法治化營商環(huán)境的政策制定、協調指導、服務管理和問題督辦等工作。同時，借鑒上海市及昆山、湖州等周邊城市在改善法治營商環(huán)境方面的先進經驗，參照《江蘇省聚焦企業(yè)關切大力優(yōu)化營商環(huán)境行動方案》等，制定《啟東市法治化營商環(huán)境工作方案》。圍繞優(yōu)化啟東營商環(huán)境精準施策，讓啟東市的營商環(huán)境工作在規(guī)范化、法治化道路上進行。

（二）堅持依法行政，構建良好執(zhí)法環(huán)境

在推進啟東法治化營商環(huán)境過程中，要始終堅持法治引領，把依法行政、依法用權、依法辦事貫穿于優(yōu)化營商環(huán)境的全過程，加快法治型、服務型政府建設，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為。

1.規(guī)范行政執(zhí)法。一是加強規(guī)范性文件備案審查。按照國家、省、市統一部署和要求，全面清理不利于民營企業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件，加強行政規(guī)范性文件的備案審查。二是全面公開行政執(zhí)法部門權責清單。明確執(zhí)法主體、程序和事項范圍，做到無法律依據，一律不得開展執(zhí)法檢查。全面推行行政裁量權基準制度，細化、量化行政處罰標準，摒除隨意檢查、多重檢查、重復處罰等執(zhí)法行為。三是加強行政執(zhí)法監(jiān)督。全面實行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度。

2.嚴格市場監(jiān)管。一是縱深推進“雙隨機一公開”監(jiān)管。進一步完善“一單兩庫”建設，即嚴格執(zhí)行抽查事項清單、建立完善檢查對象庫和執(zhí)法檢查人員庫，規(guī)范使用江蘇省市場監(jiān)管信息工作平臺，制定抽查工作計劃。針對不同風險程度，結合投訴舉報、大數據分析研判獲知的突出問題，按照一般檢查事項和重點檢查事項檢查要求，采取差異化監(jiān)管措施，合理確定、動態(tài)調整抽查比例和檢查對象被抽查概率。二是全面實施市場準入負面清單制度，保障各類市場主體依法平等進入負面清單以外的行業(yè)、領域和業(yè)務。三是注重監(jiān)管方式創(chuàng)新，探索實行“互聯網+監(jiān)管”新模式，實施包容審慎監(jiān)管。依托全省一體化在線政務服務平臺，加快實現市場監(jiān)管信息平臺、公共資源交易服務平臺、投資項目在線審批監(jiān)管平臺、公共信用信息系統等綜合監(jiān)管平臺監(jiān)管數據的歸集共享，形成全面對接、依法監(jiān)管、多方聯動的監(jiān)管“一張網”。

3.便捷公共服務。啟東市在應加快政務大廳功能升級、創(chuàng)新服務方式、推進標準化建設、提高服務品質等方面主動作為，不斷提升群眾的獲得感。一是打造一站式企業(yè)開辦服務區(qū)。實現企業(yè)辦事全鏈通，從企業(yè)登記到公章備案刻制、銀行開戶、涉稅事宜一窗辦結；推行“全鏈通”開辦企業(yè)登記模式，企業(yè)申請人在完成電子化登記后，可以同步申請公章備案刻制、銀行預約開戶，同時使用實時生成的銀行賬號在線辦理涉稅事宜。二是全方位精準服務重大項目。采取容缺受理、提前預審、并聯審批等多種方式，為產業(yè)項目量身提供個性化服務，為重特大項目開通綠色通道，為重特大項目建設快速推進提供支持。三是全面推動標準化建設。建立科學規(guī)范的標準體系將行政審批服務、公共資源交易管理、12345 熱線服務、三級便民中心建設等政務服務功能板塊全面納入標準化管理范疇；制定發(fā)布包含政務服務運行標準、辦事制度標準、服務質量標準、信息化平臺建設標準等四大體系的政務服務標準1.0 版本。

（三）確保司法公正，保護民企合法權益

1.增強司法惠企服務。啟東通過創(chuàng)新成立法治惠企志愿者聯盟，根據企業(yè)的個性化需求，組織專業(yè)人員對企業(yè)進行指導，并對企業(yè)生產經營過程中存在的風險進行調查研究，精準服務。司法局應推動律師服務民營企業(yè)常態(tài)化制度化，每年為市50 強企業(yè)開展一次免費“法治體檢”，指導公證機構開辟“綠色通道”，為民營企業(yè)并購、融資等提供綜合性公證服務。法院可通過舉辦“觀摩庭”提升企業(yè)守法意識，開展“微沙龍”增進法企溝通聯絡，保障民企健康發(fā)展。各聯盟單位及志愿者應創(chuàng)新普法宣傳、培訓咨詢的模式，提升服務的實效性，打響法治惠企的啟東品牌。

2.加強涉企糾紛化解。一是拓寬涉企行政復議渠道，推動行政復議實現“最多跑一次”。對屬于復議范圍但缺乏暫不符合受理條件的，一次性告知補正事項，對案件中發(fā)現的違法或不當行政行為堅決糾正，絕不姑息。二是強化矛盾多元化解，提升糾紛化解速度。在建立企業(yè)矛盾糾紛調解工作機制的基礎上，統籌完善人民調解、行政調解、司法調解、勞動調解互動機制，及時定分止爭。

3.加強知識產權保護。充分發(fā)揮法院在知識產權審判對科技創(chuàng)新的保護作用，助力啟東科技創(chuàng)新更好發(fā)展。通過受理并審結侵害商標權、著作權權屬、商標合同等知識產權糾紛案件，依法追究被告人的刑事責任，彰顯保護知識產權導向。及時發(fā)布侵犯知識產權典型案例，為企業(yè)提供可預期的司法指引，強化企業(yè)誠信意識、維權意識。邀請部分企業(yè)法律顧問到法院參加知識產權研討會，共同加強對知識產權的理論研究、風險預警。

4.創(chuàng)新破產審判方式。啟東法院作為最高院確定的破產案件審理方式改革試點單位，應大力推進“執(zhí)轉破”工作，出清“僵尸”企業(yè)，堅持出清挽救雙結合、救治生產兩不誤原則，繼續(xù)靈活運用機制，與政府招商部門有效對接，優(yōu)化資產處置方式。同時應延伸工作職能，以破產審判服務企業(yè)發(fā)展。對破產案件審理中發(fā)現的典型和類型化問題，向相關部門和企業(yè)發(fā)送司法建議，為企業(yè)的規(guī)范化運行提供建議，幫助企業(yè)完善制度、減少漏洞，提升其自我管理能力。

（四）增強法治觀念，營造人人守法氛圍

1.增強法治意識，建設法治文化。營造法治化營商環(huán)境，推進全民守法，首先必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。領導干部要帶頭尊法、學法、守法、用法，不斷提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力，強化擔當意識，落實領導責任，促進營商環(huán)境的法治化。其次，夯實法治化營商環(huán)境的群眾基礎。大力推進法治文化建設，在現有20 個市級法治文化建設示范點的基礎上，打造一批南通乃至全省法治文化建設的新景點，為群眾營造良好法治文化氛圍，增強法治文化的滲透力。三是注重推進企業(yè)法治文化建設，建立企業(yè)經營管理決策層及管理人員法治培訓制度，做到普法教育經?；⒅贫然?。建立法治宣傳員（志愿者）隊伍，讓企業(yè)員工知法守法、遇事用法。

2.加強信用建設，健全監(jiān)管體系。推進法治化營商環(huán)境，實現經濟高質量發(fā)展，必須加快推進社會信用體系建設。一是加快信用信息查詢應用。整合財稅、司法、行業(yè)協會商會等部門和領域的企業(yè)及企業(yè)家信息，普通民眾可在啟東政務網社會法人信用信息系統查詢法人名稱、法定代表人等法人基本信息。二是對外公示失信守信名單。通過啟東信用網定期向社會發(fā)布紅黑名單和守信、失信案例，推進誠信啟東建設。三是實行守信激勵和失信懲戒機制。協調相關部門在日常監(jiān)管和公共服務過程中，對誠實守信者實行優(yōu)先辦理、簡化程序等“綠色通道”支持激勵政策。加強對失信主體的約束和懲戒，建立各行業(yè)黑名單制度和市場退出機制。四是鼓勵失信主體自我糾錯、主動自新，通過信用修復培訓、約談、簽訂承諾書等形式開展信用修復。

3.深入平安創(chuàng)建，優(yōu)化治安環(huán)境。企業(yè)的發(fā)展離不開良好的社會環(huán)境，尤其是平安穩(wěn)定的社會環(huán)境。啟東市應繼續(xù)通過開展平安創(chuàng)建活動，深入推進掃黑除惡專項斗爭，創(chuàng)新實施網格化服務管理，全力化解社會矛盾糾紛，確保社會大局和諧穩(wěn)定，讓城市更平安，法治化營商環(huán)境更優(yōu)質。一是結合掃黑除惡專項斗爭，堅決打擊干擾企業(yè)生產經營、工程建設和阻礙招商引資的涉黑涉惡類違法犯罪。依法打擊侵犯企業(yè)權益和企業(yè)經營者人身、財產權利的刑事犯罪。二是創(chuàng)新大調解模式，完善多元化糾紛解決體系。啟東首創(chuàng)的社會矛盾糾紛大調解機制是該市平安創(chuàng)建的亮點，應不斷的思變求新，升級完善大調解工作機制，構建“大調解+大服務”“大調解+大普法”的“大調解+”模式。三是創(chuàng)新社會綜合治理機制，實施省內首創(chuàng)的新型社會治安綜合責任保險項目。由市財政全額出資，為全市112 萬市民和8 萬多外來人員購買保險，群眾不花一分錢，便可獲得一份實實在在的“平安保障”。通過政府出資引導的方式，撬動社會資源和市場力量，共同承擔安全風險，共同參與社會治理，構建起政府引導與社會共擔相結合的社會治理體系，為企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供良好的社會治安環(huán)境。