推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架

宋世明

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 公共管理教研部，北京 海淀 100091）

制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最主要的概念，制度建設(shè)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最基本的路徑。習(xí)近平總書記在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對中國特色社會主義國家制度和法律制度的理論研究，總結(jié)70 年來我國制度建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建中國制度建設(shè)理論的學(xué)術(shù)體系、理論體系、話語體系，為堅(jiān)定制度自信提供理論支撐?！笔艑盟闹腥珪Q定中使用的“中國特色社會主義制度”，實(shí)際上就是習(xí)近平總書記在上述引文中的“中國特色社會主義國家制度”概念，即中國國家制度概念。本文試圖以國家制度為核心概念搭建一個分析中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架。

一、核心概念

推進(jìn)中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其本質(zhì)在于提高中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家的能力，其要義在于提升國家治理能力。對國家治理能力不同角度的理解決定了我們選擇何種核心概念來搭建推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論框架。學(xué)術(shù)界從不同角度對國家治理能力給予了界定。

第一，從治理主體角度界定。李景鵬認(rèn)為，國家治理能力是指各個治理主體，特別是政府在治理活動中所顯示出的活動質(zhì)量[1]。李玲、江宇認(rèn)為，國家治理能力體現(xiàn)在正確處理政府、市場和社會三者之間關(guān)系上，從而達(dá)到有為的政府、有效的市場和有機(jī)的社會的現(xiàn)代化目標(biāo)[2]。這種角度忽略了國家治理的基本依據(jù)。第二，從國家權(quán)力角度界定。弗朗西斯·福山認(rèn)為，國家能力是指政府在特定疆域里壟斷暴力的能力。良性國家治理離不開強(qiáng)政府、法治、民主問責(zé)制三要素[3]。楊光斌認(rèn)為，國家治理能力其實(shí)是協(xié)調(diào)國家權(quán)力關(guān)系的能力，它由“體制吸納力—制度整合力—政策執(zhí)行力”構(gòu)成[4]。這種角度過于強(qiáng)調(diào)國家治理現(xiàn)代化中國家權(quán)力的作用，疏于關(guān)注公民權(quán)利。第三，從國家制度角度界定。胡鞍鋼認(rèn)為，國家治理能力就是國家實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的實(shí)際能力，是國家制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)[5]。

20 世紀(jì)80 年代以來，國際學(xué)術(shù)界關(guān)于治理研究的共識是：國家治理能力主要是指國家制度能力。十八屆三中全會以來，中國共產(chǎn)黨傾向于將國家治理能力界定為，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家制度能力是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力[6]?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”?？梢哉f，第三種角度涵蓋了前兩者關(guān)于國家治理能力的界定，且兼顧了國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡。

（一）國家制度的內(nèi)涵

本文將國家制度界定為國家權(quán)力建構(gòu)和運(yùn)行的規(guī)則。具體言之，國家制度是在鞏固統(tǒng)治階級利益基礎(chǔ)上增進(jìn)公共利益的規(guī)則，是確定國家權(quán)力主體之間政治關(guān)系的規(guī)則，是國家政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序、社會秩序建構(gòu)和運(yùn)行規(guī)則，是確保本國存續(xù)以及與他國有效競爭合作的規(guī)則。

馬克思主義認(rèn)為，國家制度是以憲法和法律規(guī)定的國家性質(zhì)和國家形式的制度總和。“不是國家制度創(chuàng)造了人民，而是人民創(chuàng)造了國家制度?！盵7]人民要生存發(fā)展就必須創(chuàng)造自己的物質(zhì)生活以及擴(kuò)大交往活動，正是基于這種內(nèi)在需求，人民創(chuàng)造了國家制度。中國共產(chǎn)黨把馬克思主義基本原理與中國具體實(shí)際相結(jié)合，在古老的東方大國建立起保證人民當(dāng)家做主的新型國家制度。

歷史制度主義認(rèn)為，“現(xiàn)有制度是歷史過程的產(chǎn)物”[8]?！爸贫鹊陌l(fā)生、形成和確立都是在時(shí)間流逝中完成，在無數(shù)人的歷史活動中完成?！盵9]制度實(shí)際發(fā)生作用和意義，并不因?yàn)槠鹪瓷袷ザ黾?，也不因起源的卑賤而減少。制度既是先行者創(chuàng)造的，又是后來者持續(xù)構(gòu)建的。中國特色社會主義國家制度植根于中華民族深厚的歷史文化傳統(tǒng)，吸收了人類制度文明的有益成果，經(jīng)過新中國70年建設(shè)、40多年改革開放實(shí)踐的淬煉正日趨成熟。

社會學(xué)制度主義承認(rèn)制度是人類活動的結(jié)果，但否認(rèn)制度只是統(tǒng)治者人為設(shè)計(jì)的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)只有那些被治者即社會成員廣泛接受的規(guī)則和象征才屬于制度[10]。在這種意義上，國家制度是“在實(shí)現(xiàn)人民民主過程中所涉參與人所認(rèn)同并共同遵守的行為規(guī)則?！盵11]沒有變成活的行動之“制度”，稱不上真正的制度，只是一些靜態(tài)的規(guī)則集合。中國社會主義建設(shè)與改革開放實(shí)踐證明，只有那些有效體現(xiàn)人民意志、保障人民當(dāng)家做主權(quán)利的規(guī)則，才能獲得人民發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同，激發(fā)人民創(chuàng)造的活力。

理性選擇制度主義認(rèn)為，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”[12]。在這種意義上，國家制度是規(guī)范人與人利益關(guān)系的規(guī)則。為降低交易成本，確保經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長，國家制度確定所有權(quán)結(jié)構(gòu)，清晰界定產(chǎn)權(quán)，有效保護(hù)產(chǎn)權(quán)，避免任何形式的掠奪。中國堅(jiān)持社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，加強(qiáng)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

（二）何為國家制度體系

本文認(rèn)為國家制度體系是由根本制度、基本制度、重要制度三個層次構(gòu)成的系統(tǒng)完備體系。

根本制度是在國家制度體系中起決定性作用的制度，體現(xiàn)的是國家制度質(zhì)的規(guī)定性，是一種制度體系區(qū)別于另外一種制度體系的根本標(biāo)志?！爸贫葲Q定一個國家走什么方向?！盵13]“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！保ā稇椃ā返谝粭l第二款）我國根本政治制度是人民代表大會制度。

基本制度是國家制度體系的基本內(nèi)容，是根本制度的外在表現(xiàn)，是國家政治秩序、經(jīng)濟(jì)秩序的實(shí)體規(guī)范。我國基本政治制度包括中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等?！皣以谏鐣髁x初級階段，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”（《憲法》第六條第二款）十九屆四中全會《決定》又將其拓展為，“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度”。

重要制度是國家根本制度、基本制度的具體支撐，須具有高度適應(yīng)性，是通過制度創(chuàng)新推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域。堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，就是要鞏固已經(jīng)建立起來并經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的國家根本制度、基本制度、重要制度，在這一前提下，繼續(xù)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，加快健全國家治理急需的制度、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要所必備的制度。這是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本遵循。

（三）何為國家治理能力

本文將國家制度功能區(qū)分為制度吸納力、制度整合力、制度執(zhí)行力三種類型。國家治理能力是這三種能力的系統(tǒng)集成。

第一，國家制度吸納力，即國家政權(quán)合法性獲得人民認(rèn)同的能力。國家制度吸納力具體指保障公民權(quán)利、保障人民主體地位的能力，實(shí)現(xiàn)社會公共利益、實(shí)現(xiàn)社會公平正義程度的能力，是吸納現(xiàn)代化過程新產(chǎn)生的社會階層進(jìn)入現(xiàn)行體制的能力。制度吸納力的對立面是制度排他、制度索取。制度吸納力是從國家與公民關(guān)系、執(zhí)政黨與人民關(guān)系的角度來界定的國家治理能力。公民權(quán)利是國家制度吸納力的基石。社會主義的政治統(tǒng)治屬于多數(shù)人的統(tǒng)治，國家制度當(dāng)然要實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人的最大利益公約數(shù)。國家制度吸納力事關(guān)人民對執(zhí)政黨執(zhí)政地位與國家政權(quán)合法性的認(rèn)同度，事關(guān)人民對國家治理能力的滿意度，事關(guān)被管理者對管理者心理認(rèn)同度、行為遵從度。

第二，國家制度整合力，即政治共同體形成統(tǒng)一國家意志、鞏固統(tǒng)一國家權(quán)力的能力?；诙嗝褡迮c國家關(guān)系維度，是指形成多民族統(tǒng)一國家的能力；基于執(zhí)政黨與國家機(jī)關(guān)關(guān)系維度，是指確保執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的能力；從中央與地方關(guān)系維度來說，是指確保國家法治統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的能力，等等。國家制度整合力可以理解為形成并鞏固統(tǒng)一國家的能力、執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力、中央對地方的統(tǒng)合力、國家排除特殊利益集團(tuán)干擾并基于國家利益做出決策的能力。國家制度整合力的對立面，是國家制度碎片化，是國家決策被特殊利益集團(tuán)滲透甚至操縱的被動狀態(tài)。

其中，國家權(quán)力是國家制度整合力的基石。整合的對象是關(guān)系和利益。整合的范圍是在國家政體、國家結(jié)構(gòu)框架內(nèi)整合，在政治管理主體框架內(nèi)整合。整合的目的是形成統(tǒng)一的國家意志，這需要依靠執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系以及合適的政體、國家結(jié)構(gòu)形式與央地財(cái)稅制度等來實(shí)現(xiàn)。

國家制度吸納力與國家制度整合力不是一個概念。如果說，國家制度吸納力是國家對社會各階層的吸納，那么，國家制度整合力則是國家對權(quán)勢力量的駕馭。“權(quán)勢人士為了他們自己的利益而不顧更廣泛的社會進(jìn)步，總是處處試圖完全控制政府?！盵14]任何社會特殊利益集團(tuán)要影響國家決策、公共政策，最終是通過國家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部特定政治管理主體來實(shí)現(xiàn)的。外因總是通過內(nèi)因發(fā)生作用。因此，特殊利益集團(tuán)不是國家制度直接整合的對象，而是防范、約束、規(guī)制、引導(dǎo)的對象。如果說國家制度吸納力關(guān)注現(xiàn)代國家政權(quán)的合法性，那么，國家制度整合力關(guān)注執(zhí)政黨對整個國家政權(quán)和社會的領(lǐng)導(dǎo)力、關(guān)注中央權(quán)威。如果說國家制度吸納力側(cè)重關(guān)注國家與公民之間的關(guān)系，那么，國家制度整合力更側(cè)重關(guān)注國家治理體系內(nèi)部各治理主體之間關(guān)系。有的國家實(shí)行全國競爭性選舉，一定意義上提高了其國家制度吸納力，但是長期實(shí)現(xiàn)不了對地方勢力長期而有效的整合。緬甸、墨西哥即屬此例。

第三，國家制度執(zhí)行力，即國家意志的執(zhí)行能力。制度生命力在于執(zhí)行。國家制度生命力在于運(yùn)用制度資源治理國家的實(shí)際效能。國家制度執(zhí)行力，就是確保執(zhí)行主體運(yùn)用制度資源實(shí)現(xiàn)制度目的和目標(biāo)的能力。執(zhí)行速度、執(zhí)行準(zhǔn)確度、執(zhí)行效能程度是衡量制度執(zhí)行力的三個基本維度。制度執(zhí)行力的對立面是，制度自身缺乏執(zhí)行力、執(zhí)行主體執(zhí)行不力、執(zhí)行效能低下。

二、對理論框架的論證

（一）國家制度吸納力的理論淵源與實(shí)現(xiàn)方式

1.理論淵源

國家制度吸納力是國家職能本質(zhì)屬性及其實(shí)現(xiàn)方式的內(nèi)在要求。根據(jù)馬克思主義國家學(xué)說，國家是階級沖突的產(chǎn)物①“國家是承認(rèn)：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家。”，具體參見：中央編譯局.馬克思恩格斯選集（第4卷）[G].北京：人民出版社，1995：170.，但“國家是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)”[15]。國家職能具有政治統(tǒng)治職能與社會職能的雙重屬性?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治職能只有在執(zhí)行了它的這種社會職能時(shí)才能持續(xù)下去。”[16]國家制度吸納力是社會主義國家制度本質(zhì)屬性的內(nèi)在要求。社會主義國家人民創(chuàng)造的國家制度是什么？“勝利了的社會主義如果不實(shí)行充分的民主，它就不能保持它所取得的勝利，并且引導(dǎo)人類走向國家的消亡?！盵17]我國《憲法》規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。而“找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)是人民民主的真諦”[18]。這就必然要求堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主的制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，不斷提升國家制度吸納力。

國家制度吸納力是維護(hù)國家長治久安的內(nèi)在要求。塞繆爾·亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》提出了“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻會引起不穩(wěn)定”的觀點(diǎn)。多策并舉將現(xiàn)代化過程中產(chǎn)生的新的社會階層吸納進(jìn)入現(xiàn)行政治體系，不僅是一個國家制度吸納力的重要體現(xiàn)，也是長治久安的基本保障。新中國確立社會主義制度后，在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上采取了黨、政府、社會高度一體化的國家制度安排，建立了城市中的“單位”、農(nóng)村中的“人民公社”等制度，基本完成了對社會各階層的有效吸納。改革開放后，伴隨社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國的現(xiàn)代化建立在公有制經(jīng)濟(jì)與多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展基礎(chǔ)之上。“每一個歷史時(shí)代的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以及必然由此產(chǎn)生的社會結(jié)構(gòu)，是該時(shí)代政治的和精神的歷史的基礎(chǔ)?！盵19]我們的國家制度應(yīng)是極具包容性的制度：既要吸納以勞動為基礎(chǔ)的普通大眾群體，也要有效吸納以資本為基礎(chǔ)的企業(yè)家群體；既要吸納城市居民群體，又要吸納城市農(nóng)民工群體、農(nóng)村的農(nóng)民群體；既要吸納社會精英群體，又要吸納社會弱勢群體。

國家制度吸納力是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵要素。為什么有的國家富裕而有的國家貧窮？為什么有的國家可以保持可持續(xù)發(fā)展，而有的國家在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長一段時(shí)間之后卻走向衰退？美國學(xué)者德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜在《國家為什么會失敗》中提出，從長時(shí)間段來看，包容性（inclusive）制度是一個國家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的必要條件，汲取性（extractive）制度是一個國家走向經(jīng)濟(jì)衰退的充分條件。包容性政治制度，即人民有選擇權(quán)，國家領(lǐng)導(dǎo)人是人民的代理人而不是統(tǒng)治者，任何人都有成為國家領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)利與機(jī)會；包容性經(jīng)濟(jì)制度，即任何人都有進(jìn)入市場，并通過擴(kuò)大生產(chǎn)、公平競爭獲取財(cái)富的權(quán)利與機(jī)會，任何人沒有壟斷權(quán)。在汲取性（extractive）政治制度，人民沒有權(quán)利，國家選擇的制度或制定的政策成為一部分人攫取另一部分人財(cái)富的工具。汲取性經(jīng)濟(jì)制度，不是激勵通過生產(chǎn)、創(chuàng)造獲取財(cái)富，而是通過壟斷控制來攫取財(cái)富。

2.實(shí)現(xiàn)方式

應(yīng)在根本制度、基本制度、重要制度方面系統(tǒng)配置，政治吸納、經(jīng)濟(jì)吸納、社會吸納全面發(fā)力，才能實(shí)現(xiàn)、保障、提高國家制度吸納力。

在根本制度層面，同步推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和人民代表大會制度吸納力，繼續(xù)完善社會主義公有制的實(shí)現(xiàn)形式。允許符合條件的“其他社會階層的先進(jìn)分子”申請加入中國共產(chǎn)黨，已經(jīng)成為提高黨的領(lǐng)導(dǎo)制度吸納力的關(guān)鍵一招。健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政的各項(xiàng)制度。正確處理權(quán)力、勞動、資本三者之間利益關(guān)系，進(jìn)一步將黨的群眾路線制度化。人民當(dāng)家作主是社會主義國家制度的內(nèi)在要求，我國已經(jīng)徹底廢除了不平等的“四分之一條款”，實(shí)現(xiàn)了“同票同權(quán)”，在此基礎(chǔ)上確保人民代表大會制度與時(shí)俱進(jìn)，完善選舉民主制度，這是保障國家制度吸納力的基本方式，但不是唯一方式。

在基本制度層面，同步完善基本政治制度與基本經(jīng)濟(jì)制度。前者的要義在于，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，繼續(xù)堅(jiān)持社會主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線；健全充滿活力的基層群眾自治制度，推進(jìn)基層直接民主制度化、規(guī)范化、程序化，使之與選舉民主制度一道保障國家制度吸納力。后者的要義在于，要堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制等社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，激發(fā)全社會創(chuàng)新活力。

在重要制度層面，同步增強(qiáng)五大建設(shè)領(lǐng)域重要制度的吸納力。政治建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系。經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度。始終確保包容性經(jīng)濟(jì)制度，確保寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境、公平的市場競爭環(huán)境、放心的消費(fèi)環(huán)境；破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。文化建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善繁榮發(fā)展社會主義先進(jìn)文化的制度，鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。社會建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要。生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。人民群眾的獲得感、幸福感、安全感越充實(shí)，對國家制度的認(rèn)同感就越強(qiáng)。

（二）國家制度整合力的理論淵源與實(shí)現(xiàn)方式

1.理論淵源

國家制度整合力是維護(hù)國家統(tǒng)一、妥善處理中央與地方關(guān)系的基本考量。柳宗元的《封建論》將“政”（政治）與“制”（制度）兩個不同的范疇區(qū)分開來；且用歷史事實(shí)證明，相比于封建制，郡縣制有利于國家統(tǒng)一，郡縣制對國家統(tǒng)一的制度整合力更高。毛澤東在《論十大關(guān)系》中提出“處理好中央和地方的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題?！盵20]此后，我國始終“遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性和積極性的原則”，始終在實(shí)踐中尋求中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的平衡點(diǎn)。就財(cái)權(quán)劃分與調(diào)整來說，1956年—1976 年間共計(jì)調(diào)整了 12 次[21]。20 世紀(jì) 80 年代的財(cái)權(quán)下放導(dǎo)致了中央缺乏宏觀調(diào)控的財(cái)力基礎(chǔ)（中央財(cái)政收入占全國總財(cái)力收入的比重從1978 年的45.8%降到1994 年的29.2%），致使地方出現(xiàn)“諸侯經(jīng)濟(jì)”。有學(xué)者認(rèn)為，“以‘諸侯經(jīng)濟(jì)’為特征的經(jīng)濟(jì)瓦解必然導(dǎo)致政治衰退，進(jìn)而走向社會解體，甚至出現(xiàn)國家分裂。”[22]1994年實(shí)行的分稅制在提高中央宏觀調(diào)控能力的同時(shí)，又直接或間接帶來了地方政府對土地財(cái)政的依賴[23]。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，但充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的現(xiàn)代財(cái)政制度還沒有完全建立起來。就事權(quán)劃分與調(diào)整來說，“條塊結(jié)合”的治理格局是中央與地方關(guān)系的真實(shí)寫照，一直未走出“放—亂—收—死”的傳統(tǒng)怪圈，尚未做到依據(jù)清晰的事權(quán)劃分確定各級政府間的支出責(zé)任。

國家制度的整合力是處理黨政關(guān)系的基本規(guī)范。黨政關(guān)系是當(dāng)代中國最基本的政治關(guān)系。既要保證黨對國家政權(quán)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮各國家機(jī)關(guān)的法定作用，這是考驗(yàn)治國理政能力的基本功。新中國成立后至改革開放前，加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)是處理黨政關(guān)系的主線，最終導(dǎo)致了權(quán)力過分集中的弊端。改革開放后至黨的十八大之前，“黨政分開和黨的制度建設(shè)”是處理黨政關(guān)系的主線，值得汲取的教訓(xùn)是，一個時(shí)期片面理解和執(zhí)行黨政分開，不同程度削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致了一些領(lǐng)域“碎片化治理”。十八大之后特別是十九屆三中全會以來，完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，理順黨政職責(zé)關(guān)系，是新時(shí)代處理黨政關(guān)系的主線。在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，依然需要促使各類國家機(jī)關(guān)提高履職能力，增強(qiáng)治國理政合力。

國家制度整合力是正確處理現(xiàn)代國家自主性與包容性之間關(guān)系的基本遵循。自主性與包容性是現(xiàn)代國家本質(zhì)特征。自主性是指，國家作為社會利益總代表，國家決策應(yīng)遵循國家意志，維護(hù)國家利益。包容性是指，國家決策應(yīng)體現(xiàn)各社會群體的利益訴求。人類社會發(fā)展過程中總會形成一些集團(tuán)性利益和利益集團(tuán)，甚至形成一些排他性的特殊利益集團(tuán)，為了更好實(shí)現(xiàn)自己利益，它們總是影響、甚至滲透國家決策過程。一個國家制度既要保障合法合理的政治參與及利益表達(dá)，又要確保國家決策不被特殊利益集團(tuán)所操縱。發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型國家都會遇到這個問題。曼瑟爾·奧爾森在《集體行動的邏輯》中認(rèn)為，由于成本與收益高度內(nèi)化，排他性利益集團(tuán)比包容性利益集團(tuán)更有動力去影響、滲透政府。查爾斯·林德布洛姆在《政治與市場：世界的政治—經(jīng)濟(jì)制度》中提出了“實(shí)業(yè)界處于特權(quán)地位”的觀點(diǎn)?！霸谑袌鋈∠虻闹贫认?，公共事務(wù)掌握在政府和實(shí)業(yè)界兩個領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)手中，他們必須盡力合作，而且為了使制度有效，政府領(lǐng)導(dǎo)人必須經(jīng)常依從實(shí)業(yè)界領(lǐng)導(dǎo)人”[24]。“實(shí)業(yè)界特權(quán)地位最突出表現(xiàn)，是政府向?qū)崢I(yè)家授予的權(quán)威?！盵25]實(shí)業(yè)界向政府提出的特殊要求，“不是通過選舉過程，而主要是靠獨(dú)立于選舉之外的方式，而且經(jīng)常與選民的要求發(fā)生沖突。”[26]

是國家引導(dǎo)資本，還是資本操縱國家，這是評價(jià)一個國家制度整合力的重要標(biāo)志。20世紀(jì)80年代以來，墨西哥政府屈從于大資本家，稅負(fù)主要由中低收入群體承擔(dān)，主要來自低收入階層的政府財(cái)政收入，根本無力滿足民眾對公共服務(wù)的需求，這是墨西哥革命制度黨在2000年喪失執(zhí)政地位的重要原因。改革開放后，中國采用行政權(quán)力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、介入微觀經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展模式，為權(quán)力與資本相結(jié)合提供了土壤，由此滋生了一些與此相關(guān)的腐敗現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了些許關(guān)于“權(quán)貴資本”的討論。十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以非凡的政治勇氣突破利益固化的藩籬，消除了黨和國家內(nèi)部存在的嚴(yán)重隱患?！包h內(nèi)不能存在形形色色的政治利益集團(tuán)，也不能存在黨內(nèi)同黨外相勾結(jié)、權(quán)錢交易的政治利益集團(tuán)。”[27]

2.實(shí)現(xiàn)方式

在根本制度層面，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，這是我們國家制度整合力的強(qiáng)項(xiàng)。完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度。特別是健全黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能作用，完善推動黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》，確保令行禁止。在基本制度層面，堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。在重要制度層面，健全在重點(diǎn)領(lǐng)域提高制度整合力的重要制度。在政治建設(shè)領(lǐng)域，完善立法體制機(jī)制，從源頭上確保立法質(zhì)量。健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制，形成穩(wěn)定的各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。文化建設(shè)領(lǐng)域，堅(jiān)持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域的指導(dǎo)地位。堅(jiān)持和完善“一國兩制”，健全中央依照憲法和基本法對特別行政區(qū)行使全面管治權(quán)的制度，堅(jiān)定推動祖國和平統(tǒng)一進(jìn)程。堅(jiān)持和完善獨(dú)立自主的和平外交政策。堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。

（三）國家制度執(zhí)行力的理論淵源與實(shí)現(xiàn)方式

1.理論淵源

制度的生命力在于執(zhí)行?！巴椒ú蛔阋宰孕小薄抑贫染哂辛俗銐虻奈{力、整合力，并不能保證國家制度有足夠的執(zhí)行力。社會主義國家制度也只是提供了保障制度執(zhí)行力的必要條件，并沒有提供充分條件。鄧小平提出了一個鮮明觀點(diǎn)，“社會主義國家有個最大的優(yōu)越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執(zhí)行……沒有那么多牽扯，議而不決，決而不行。就這個范圍來說，我們的效率是高的，我講的是總的效率。這方面是我們的優(yōu)勢，我們要保持這個優(yōu)勢，保證社會主義的優(yōu)越性?！盵28]1998年3月24日，在國務(wù)院第一次全體會議上朱镕基指出：“我到國務(wù)院工作八個年頭了，深刻地感到，出個主意是非常容易的。主意可以出的很多，可以天上地下，博古通今，引經(jīng)據(jù)典；定個政策也不是很難，只要你虛心聽取各部門意見，群策群力，也可以出臺一個好政策，但是要落實(shí)就難得很?！薄叭绻l(fā)一個文件，能兌現(xiàn)20%就算成功了，不檢查落實(shí)根本不行?！盵29]2010年胡錦濤在《求是》撰文指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識，切實(shí)提高制度執(zhí)行力?！?014 年習(xí)近平總書記指出：“現(xiàn)有制度都沒執(zhí)行好，再搞新的制度，可以預(yù)言也會是白搭。所以，我說一分部署還要九分落實(shí)?！盵30]

為什么有制度未必有制度執(zhí)行力？有學(xué)者提出，制度是構(gòu)建的，而機(jī)制是形成的?！懊恳环N制度的功效都要靠機(jī)制去實(shí)現(xiàn)。一種制度建立了人們并不一定會遵守，甚至?xí)雌涞蓝兄?。只有?dāng)制度形成了機(jī)制，也就是人們能夠自動地趨向于制度目標(biāo)的時(shí)候，制度才算真正地建立起來了?！盵31]于是，將制度轉(zhuǎn)化為機(jī)制是提升制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。制度轉(zhuǎn)化為機(jī)制的驅(qū)動力，一是來自執(zhí)行者與時(shí)俱進(jìn)轉(zhuǎn)變理念與提高認(rèn)知；二是來自利益相關(guān)者利益矛盾的內(nèi)在自我協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者利益最大公約數(shù)的內(nèi)在驅(qū)動；三是來自監(jiān)督、問責(zé)等外部控制。

公共管理學(xué)通常將制度執(zhí)行力不高的原因歸為兩類。一是制度本身吸納力不高，執(zhí)行主體對制度認(rèn)同度不足。沒有共利共贏共識的制度缺乏高執(zhí)行力的基因。二是制度自身沒有問題，是制度以外的因素導(dǎo)致制度執(zhí)行力不高。制度以外的因素又可分為三個層面：一是對制度執(zhí)行力起決定性作用的因素，即機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)責(zé)、干部、資源、方式六個基本要素。二是制度執(zhí)行促進(jìn)因素，即紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察督察、審計(jì)、考核、獎勵、問責(zé)六個基本要素，這些都對制度執(zhí)行起鞭策作用。“不講責(zé)任，不追究責(zé)任，再好的制度也會成為紙老虎、稻草人。”[32]三是制度執(zhí)行環(huán)境，即制度執(zhí)行的關(guān)鍵利益相關(guān)者個人所無法抗拒的環(huán)境因素。

2.實(shí)現(xiàn)方式

在根本制度層面，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。在基本制度層面，堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。繼續(xù)提高具體領(lǐng)域重要制度的供給質(zhì)量和執(zhí)行力。為全面提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義法治體系。為提升政府執(zhí)行力，堅(jiān)持和完善中國特色社會主義行政體制。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。創(chuàng)新人民參與國家制度制定的方式，提高整個社會對重要制度和法律制度的認(rèn)同度。2017 年11 月，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議審議通過的《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》，意義尤其重大。不斷完善把各層面制度轉(zhuǎn)化成有效運(yùn)行的機(jī)制。如，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，這些是堅(jiān)持和完善我國社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重大改革舉措，但是在制度建設(shè)上還不能止步于此；還應(yīng)完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制。此外，還應(yīng)注意以下幾個方面。

一是推進(jìn)執(zhí)行主體能力建設(shè)。2018 年3 月開啟的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，促進(jìn)了黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系的系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效；制定制度執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)清單；還應(yīng)實(shí)施公務(wù)員分類管理制度，提高公務(wù)員隊(duì)伍專業(yè)化水準(zhǔn)；各級政府間支出責(zé)任劃分應(yīng)納入法治化軌道，強(qiáng)化地方政府履行職責(zé)的財(cái)力支撐；可考慮通過實(shí)體化方式加強(qiáng)中央事權(quán)，即最大限度地由中央專門機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍直接履行中央事權(quán)[33]；創(chuàng)新推廣“最多跑一次”“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“云端制”等成熟執(zhí)行方式。把制度執(zhí)行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價(jià)的重要依據(jù)。

二是以結(jié)果為導(dǎo)向建立制度執(zhí)行責(zé)任制。制度執(zhí)行責(zé)任制的目的在于促進(jìn)執(zhí)行主體更好提高執(zhí)行效力，更好地盡責(zé)，而不是更多的“避責(zé)”。

三是關(guān)注提升政府執(zhí)行力。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局中，政府既是其中一個重要治理主體，又是治理對象。政府不是唯一的制度執(zhí)行主體，卻是最主要的制度執(zhí)行主體①截至2018 年8 月底，我國現(xiàn)有有效法律267 件，行政法規(guī)756 件，地方性法規(guī)12000 多件。其中80%的法律，所有的行政法規(guī)和90%的地方性法規(guī)都是由政府來執(zhí)行的。十八屆三中全會就全面深化改革重大問題做出的60條決定中，由政府執(zhí)行的占60.7%，由政府部分執(zhí)行的占21.8%。自十八屆三中全會以來，中央深改組/深改委審議通過的關(guān)聯(lián)的制度安排事項(xiàng)383項(xiàng)，其中政府執(zhí)行事項(xiàng)311項(xiàng)（完全由政府執(zhí)行事項(xiàng)240項(xiàng)，部分由政府執(zhí)行事項(xiàng)71項(xiàng)），政府執(zhí)行制度事項(xiàng)占制度安排事項(xiàng)總數(shù)高達(dá)81.2%。。黨的十八大提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力”。[34]十九大報(bào)告提出“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！盵35]2018年十九屆三中全會《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。2019 年10 月31 日，十九屆四中全會定位了國家行政管理的重大職責(zé)，即“按照黨和國家決策部署，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾”。

如果把國家比作一條大船，國家制度吸納力決定誰能夠上這條船，誰能夠在這條船上；國家制度整合力決定了誰是掌舵的船長；國家制度執(zhí)行力，決定了這條大船是否能夠最終安全高效到達(dá)目的地。國家根本制度決定了人民是這條大船終極動力，國家基本制度規(guī)范了航向，國家具體領(lǐng)域的重要制度規(guī)定了航速。