行政復(fù)議管轄制度的適用與完善
——兼論新組建地方司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件的管轄權(quán)

呂 斌（陜西省西安市司法局）

根據(jù)《行政復(fù)議法》關(guān)于行政復(fù)議工作體制的規(guī)定，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案的落實(shí)，各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)將同時(shí)履行所在人民政府組成部門的社會(huì)管理和所在人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的復(fù)議審查的雙重職責(zé)。因此，將出現(xiàn)由司法行政機(jī)關(guān)審理其自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，進(jìn)而涉及到現(xiàn)行行政復(fù)議管轄制度的適用與完善。由于《行政復(fù)議法》第14條對(duì)國(guó)務(wù)院部門的行政復(fù)議管轄設(shè)立了特別程序，所以本文將圍繞新組建地方司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議管轄問(wèn)題進(jìn)行論述。

一、行政復(fù)議管轄制度的立法現(xiàn)狀與問(wèn)題

法律意義上的管轄是指，確定各有權(quán)機(jī)關(guān)上下級(jí)之間，以及同級(jí)之間受理和承辦具體事務(wù)的權(quán)限和分工。管轄制度是程序性法律規(guī)范的重要組成部分，但《行政復(fù)議法》關(guān)于管轄制度的規(guī)定與《行政訴訟法》的立法體例不同，沒(méi)有單列管轄制度章節(jié)，僅在“行政復(fù)議申請(qǐng)”的章節(jié)中確立了“下管一級(jí)”的原則，并建立了“普遍選擇管轄”與“相對(duì)垂直管轄”“特殊指定管轄”等相結(jié)合的管轄制度。但面對(duì)類型多樣的行政主體，尤其是地方開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在的編制性質(zhì)、職權(quán)范圍、管理體制等相關(guān)現(xiàn)實(shí)情況，《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議管轄制度的規(guī)定相對(duì)缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，導(dǎo)致行政復(fù)議案件受理環(huán)節(jié)和管轄權(quán)確定方面存在諸多爭(zhēng)議，這也成為行政復(fù)議制度運(yùn)行不暢的原因之一。特別是在當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革和新修訂《行政訴訟法》施行的背景下，行政復(fù)議管轄制度存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題顯得尤為突出，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是新組建地方司法行政機(jī)關(guān)帶來(lái)的法律關(guān)系主體混同問(wèn)題。行政復(fù)議管轄制度不完善、不系統(tǒng)，尤其是對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政復(fù)議被申請(qǐng)人的案件管轄權(quán)缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致此類行政復(fù)議案件的受理與管轄在程序上存在爭(zhēng)議和障礙。但由于原政府法制機(jī)構(gòu)主要履行“參謀、助手和法律顧問(wèn)”的工作職能，并不具體行使社會(huì)管理職能，與行政相對(duì)人之間并不發(fā)生管理與被管理關(guān)系，引發(fā)行政復(fù)議案件的可能性很小。機(jī)構(gòu)改革之前，這一問(wèn)題顯得并不緊迫，實(shí)踐中只出現(xiàn)過(guò)個(gè)別因政府法制機(jī)構(gòu)履行政府信息公開職責(zé)或行政執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)而引發(fā)的行政復(fù)議案件。當(dāng)前，根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，新組建的地方司法行政機(jī)關(guān)同時(shí)行使對(duì)內(nèi)和對(duì)外、管理和監(jiān)督兩方面職能。一方面，其作為地方政府負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)，行使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的復(fù)議監(jiān)督職能，具體辦理行政復(fù)議案件；另一方面，作為司法行政機(jī)關(guān)，繼續(xù)行使社區(qū)矯正、律師、公證等司法行政管理職權(quán)。由此，在相對(duì)人與司法行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生行政爭(zhēng)議的情況下，如果相對(duì)人向司法行政機(jī)關(guān)所在人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，就會(huì)出現(xiàn)司法行政機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，并辦理其自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件。而且，由于司法行政機(jī)關(guān)相對(duì)于原政府法制機(jī)構(gòu)具有更多的社會(huì)管理職能，隨著全國(guó)區(qū)縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革工作的完成，由地方各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)辦理其自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件的數(shù)量將會(huì)有所增加。在新的工作體制下，行政復(fù)議管轄制度確有必要進(jìn)一步明確與完善。

二是行政訴訟“雙被告”制度帶來(lái)的行政復(fù)議與行政應(yīng)訴工作銜接問(wèn)題。新修訂《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的行政爭(zhēng)議案件，相對(duì)人起訴到人民法院的，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)作為共同被告參加訴訟，即實(shí)行“雙被告”制度。且相對(duì)于原行政訴訟制度，在“雙被告”制度下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)成為行政訴訟被告和接受法院審查的可能性大大提高，行政應(yīng)訴案件數(shù)量大大增加。2018年，全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)過(guò)行政復(fù)議進(jìn)入行政訴訟程序的案件占行政復(fù)議辦結(jié)案件的34%。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第135條第二款關(guān)于“作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政行為合法性共同承擔(dān)舉證責(zé)任，可以由其中一個(gè)機(jī)關(guān)實(shí)施舉證行為。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議決定的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任”的規(guī)定，在司法審判實(shí)務(wù)中，人民法院在行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的案件中，對(duì)行政復(fù)議決定的審查重點(diǎn)在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使案件管轄權(quán)和職權(quán)依據(jù)的合法性問(wèn)題。但由于現(xiàn)行法律關(guān)于行政復(fù)議管轄制度的規(guī)定相對(duì)原則，缺乏具體和可操作性的規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在面對(duì)各類行政主體時(shí)，一方面是要暢通行政復(fù)議渠道，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍和管轄范圍，另一方面是由于缺乏明確的管轄和職權(quán)依據(jù)，也導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院在行政復(fù)議管轄權(quán)方面的法律適用與裁判觀點(diǎn)出現(xiàn)不一致，例如當(dāng)不服城市公安分局所作具體行政行為向政府申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)的管轄機(jī)關(guān)是公安分局的同級(jí)區(qū)級(jí)人民政府，還是其所在市公安局的同級(jí)人民政府，缺乏統(tǒng)一和明確的法律規(guī)定。所以，在部分案件被起訴至人民法院后，往往又會(huì)因?yàn)樾姓?fù)議機(jī)關(guān)職權(quán)和管轄制度依據(jù)缺失，行政復(fù)議決定被人民法院予以撤銷，導(dǎo)致行政救濟(jì)程序空轉(zhuǎn)，進(jìn)而影響行政復(fù)議職能的有效發(fā)揮。當(dāng)前，面對(duì)暢通行政復(fù)議救濟(jì)渠道與行政復(fù)議管轄范圍不清之間的矛盾，面對(duì)加大行政復(fù)議對(duì)行政爭(zhēng)議的分流作用與行政復(fù)議職權(quán)依據(jù)不足之間的矛盾，等等，為提高行政爭(zhēng)議化解時(shí)效，有必要進(jìn)一步完善行政復(fù)議立法和改進(jìn)行政復(fù)議管轄制度。

二、對(duì)確定新組建地方司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議管轄權(quán)的建議

《行政復(fù)議法》第12條第一款確立了行政復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)地方人民政府工作部門行政復(fù)議案件的管轄選擇權(quán)，即申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的，可以向該行政機(jī)關(guān)的本級(jí)人民政府或者上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。但是，《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件的受理與管轄未作出相應(yīng)規(guī)定，對(duì)管轄制度體系中的移送管轄和指定管轄等也沒(méi)有作出明確規(guī)定，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，對(duì)于此類行政復(fù)議案件的受理與管轄存在兩方面問(wèn)題。一方面，根據(jù)《行政復(fù)議法》關(guān)于行政復(fù)議公正原則的要求，由司法行政機(jī)關(guān)辦理其自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，則其“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，顯然與正當(dāng)程序原則有悖、與公正原則不符。實(shí)踐中，有的地方對(duì)此類案件認(rèn)為不宜受理，通過(guò)耐心細(xì)致的解釋說(shuō)明工作，引導(dǎo)申請(qǐng)人向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)或者直接向人民法院提起訴訟或者直接移送其他行政機(jī)關(guān)管轄。另一方面，根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)所在同級(jí)人民政府是此類行政案件的法定復(fù)議機(jī)關(guān)，對(duì)此類案件享有當(dāng)然的管轄權(quán)。實(shí)踐中，也有的地方對(duì)于此類案件直接予以受理，并認(rèn)為申請(qǐng)人選擇向司法行政機(jī)關(guān)所在同級(jí)人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)，就是當(dāng)事人在現(xiàn)行法律制度下作出的自主選擇，并不存在法律適用上的障礙和有悖正當(dāng)程序中公正原則等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行行政復(fù)議法律制度內(nèi)，確定此類案件的管轄規(guī)則，需綜合考慮以下兩個(gè)方面因素。

一是行政復(fù)議管轄選擇權(quán)的保護(hù)?！缎姓?fù)議法》從便民和有利于行政監(jiān)督的理念出發(fā)，原則上賦予行政復(fù)議申請(qǐng)人管轄選擇權(quán)，有利于破除本地區(qū)“塊塊”監(jiān)督或者本部門上下級(jí)“條條”監(jiān)督的不足。但受現(xiàn)行法律制度的剛性約束，即使當(dāng)此類案件不宜由司法行政機(jī)關(guān)所在同級(jí)人民政府管轄時(shí)，接收行政復(fù)議申請(qǐng)的復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理，并告知申請(qǐng)人向其他有權(quán)復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)或者將案件直接轉(zhuǎn)送其他復(fù)議機(jī)關(guān)受理，都缺乏相應(yīng)法律依據(jù)。而且，由于缺乏系統(tǒng)的法律安排和調(diào)整，相關(guān)案件移送工作也可能會(huì)出現(xiàn)接受轉(zhuǎn)送的機(jī)關(guān)拒絕受理或者再次移送等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，進(jìn)而影響行政復(fù)議制度的公信力，且不利于矛盾糾紛的化解。因此，申請(qǐng)人的行政復(fù)議管轄選擇權(quán)應(yīng)予必要考慮和尊重。

二是行政復(fù)議公正原則的遵循?！俺绦蛘x是實(shí)體正義之母?！爆F(xiàn)行法律制度內(nèi)，當(dāng)管轄選擇權(quán)與正當(dāng)程序原則沖突時(shí)，遵循正當(dāng)程序原則是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的必然要求。而不施加任何程序改進(jìn)和保障，徑行由司法行政機(jī)關(guān)直接受理和審查其自身為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，顯然有悖公正原則。當(dāng)前，在深化落實(shí)機(jī)構(gòu)改革任務(wù)要求的情況下，地方各級(jí)人民政府對(duì)司法行政機(jī)關(guān)審理其自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件基本上作出了“過(guò)渡性”制度安排。在司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，將行使行政復(fù)議審查職責(zé)的機(jī)構(gòu)與履行行政復(fù)議被申請(qǐng)人職責(zé)的機(jī)構(gòu)分離，確定由某一業(yè)務(wù)處室或者由引發(fā)行政爭(zhēng)議的相關(guān)業(yè)務(wù)處室代表司法行政機(jī)關(guān)，履行行政復(fù)議被申請(qǐng)人職責(zé)，參與行政復(fù)議案件審查。這些制度安排的目的都在于盡可能確保行政復(fù)議案件審查的公平公正。

結(jié)合以上因素，筆者建議，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，申請(qǐng)人選擇向司法行政機(jī)關(guān)所在同級(jí)人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)的，在實(shí)行“機(jī)構(gòu)分離”制度之外，應(yīng)進(jìn)一步健全和改進(jìn)工作程序。首先，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人進(jìn)行法律規(guī)定的釋明工作，告知和引導(dǎo)申請(qǐng)人向上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，并且應(yīng)當(dāng)形成書面的談話筆錄或者告知文書；其次，在申請(qǐng)人明確拒絕變更管轄的情況下，由人民政府將受理的此類案件交由本級(jí)司法行政機(jī)關(guān)繼續(xù)審查和處理。據(jù)此，在司法行政機(jī)關(guān)自身作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件中，經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)告知并建議申請(qǐng)人變更行政復(fù)議機(jī)關(guān)，申請(qǐng)人仍明確堅(jiān)持由同級(jí)人民政府審理的，應(yīng)當(dāng)由人民政府受理本案，并由同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。司法行政機(jī)關(guān)在此類案件中，只有在程序上履行了告知和釋明義務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)法律關(guān)于正當(dāng)程序原則的要求，進(jìn)而由司法行政機(jī)關(guān)繼續(xù)審理案件才符合法律規(guī)定和法的精神。

三、行政復(fù)議管轄制度的改革與完善

黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，又進(jìn)一步明確要求完善行政復(fù)議制度、改革行政復(fù)議體制、積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)。據(jù)此，行政復(fù)議管轄制度的改革是行政復(fù)議體制機(jī)制改革頂層設(shè)計(jì)的應(yīng)有之義，同時(shí)行政復(fù)議管轄制度的改革也必然是行政復(fù)議體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容之一。為進(jìn)一步適應(yīng)新的工作機(jī)制，有必要從兩個(gè)方面改革和完善行政復(fù)議管轄制度。

一是建立地方政府相對(duì)集中行政復(fù)議管轄制度。2019年3月，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會(huì)，司法部趙大程副部長(zhǎng)在介紹2018年全國(guó)行政復(fù)議、行政應(yīng)訴工作總體情況時(shí)提出，將積極推進(jìn)地方行政復(fù)議體制改革試點(diǎn)工作，整合行政復(fù)議職責(zé)，實(shí)現(xiàn)一級(jí)政府只設(shè)立一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)。當(dāng)前，我國(guó)的行政復(fù)議現(xiàn)狀存在“兩多三難”的問(wèn)題。其一行政主體類型多，行政機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等等不一而足；其二行政復(fù)議機(jī)關(guān)多，以上海市為例，全市有各類行政復(fù)議機(jī)關(guān)99個(gè)。行政復(fù)議權(quán)分散，行政復(fù)議資源分散，進(jìn)而導(dǎo)致行政復(fù)議案件受理與管轄存在“三難”：其一行政主體資格認(rèn)定難，難以確定適格的行政復(fù)議被申請(qǐng)人，復(fù)議機(jī)關(guān)面臨“該管誰(shuí)”的問(wèn)題；其二行政復(fù)議機(jī)關(guān)確定難，難以明確合法的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政相對(duì)人面臨“誰(shuí)該管”的問(wèn)題；其三行政復(fù)議與行政訴訟銜接難，復(fù)議機(jī)關(guān)與人民法院共同面臨“如何管”的問(wèn)題。面對(duì)行政復(fù)議制度運(yùn)行中存在的難題，尤其是自確立“雙被告”制度以來(lái)，行政復(fù)議與行政訴訟之間的關(guān)聯(lián)度越來(lái)越高，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在參與行政訴訟過(guò)程中，首先要明確其管轄行政復(fù)議案件的職權(quán)依據(jù)。但面對(duì)各類行政主體，經(jīng)常導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)關(guān)因?yàn)殄e(cuò)誤行使管轄權(quán)而被撤銷復(fù)議決定，其中不乏有行政復(fù)議機(jī)關(guān)糾正“下級(jí)”行政機(jī)關(guān)違法行政行為的案件，因此也導(dǎo)致資源的極大浪費(fèi)，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議機(jī)關(guān)層級(jí)監(jiān)督的效力和行政復(fù)議法律制度的運(yùn)行效果，更是給申請(qǐng)人帶來(lái)不必要的訴累。為此，改革現(xiàn)行行政復(fù)議體制機(jī)制，建立地方政府相對(duì)集中管轄行政復(fù)議案件的制度，是破解行政復(fù)議制度運(yùn)行瓶頸的重要舉措。

二是確立司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件垂直管轄制度?！叭魏稳瞬荒茏鲎约喊讣姆ü佟保@是程序正義的基本準(zhǔn)則。該論述雖然較多地被用于論證回避制度，但在特殊情況下，管轄與回避制度應(yīng)當(dāng)結(jié)合適用。例如，最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第16條規(guī)定：“有管轄權(quán)的人民法院因案件涉及本院院長(zhǎng)需要回避等原因，不宜行使管轄權(quán)的，可以請(qǐng)求移送上一級(jí)人民法院管轄。上一級(jí)人民法院可以管轄，也可以指定與提出請(qǐng)求的人民法院同級(jí)的其他人民法院管轄?！痹撘?guī)定對(duì)于完善現(xiàn)行行政復(fù)議管轄制度，提供了參考思路。針對(duì)新組建地方司法行政機(jī)關(guān)行政復(fù)議案件的管轄問(wèn)題，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，“機(jī)構(gòu)分離”制度與“釋明告知”程序只是權(quán)宜之計(jì)，實(shí)務(wù)工作的有序推進(jìn)，需要以制度化方式建立健全行政復(fù)議管轄制度體系，避免案件因管轄權(quán)不明或管轄權(quán)爭(zhēng)議而導(dǎo)致相互推諉扯皮。為此，在相對(duì)集中行政復(fù)議管轄權(quán)制度改革路徑內(nèi)，應(yīng)當(dāng)參照垂直管理機(jī)關(guān)的行政復(fù)議管轄規(guī)則，在行政復(fù)議管轄制度中明確司法行政機(jī)關(guān)作為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件應(yīng)當(dāng)由其上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管轄，避免將此類案件集中到其所在地方人民政府管轄而在程序公正方面存在弊端。此外，就是此類案件是否適用指定管轄，即參考行政訴訟跨區(qū)域管轄案件制度，報(bào)經(jīng)上級(jí)人民政府指定與提出請(qǐng)求的人民政府同級(jí)的其他人民政府管轄。筆者認(rèn)為，便捷與高效是行政復(fù)議有別于行政訴訟的制度優(yōu)勢(shì)，而指定管轄程序相對(duì)復(fù)雜，不利于矛盾糾紛的及時(shí)化解，所以此類案件不適宜適用指定管轄。

“無(wú)規(guī)矩，不以成方圓?！惫茌犑浅绦蛐苑梢?guī)范得以良好運(yùn)行所必要的基礎(chǔ)性法律制度，健全和完善行政復(fù)議管轄制度，有利于行政復(fù)議體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，有利于行政復(fù)議與行政訴訟制度的有效銜接，更關(guān)系到行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)和矛盾糾紛化解的便捷度和有效性，有利于進(jìn)一步暢通行政復(fù)議渠道，發(fā)揮好行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議和法治政府建設(shè)中的重要作用。