行政公益訴訟起訴條件制度的完善路徑淺析

郭一星 孟一姝 周江濤 吳 靖

2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出了修改《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）的決定，從法律層面上確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能。至此，我國(guó)行政公益訴訟制度完成了從理論研討到試點(diǎn)探索，再到正式進(jìn)入法律實(shí)踐的過(guò)程。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟司法解釋》）?！豆嬖V訟司法解釋》完善了檢察行政公益訴訟案件的辦理程序、檢察機(jī)關(guān)的訴訟權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容，為辦理行政公益訴訟案件提供了相對(duì)具體、統(tǒng)一的指引，對(duì)于實(shí)踐層面存在的問(wèn)題，“兩高”堅(jiān)持求同存異、協(xié)同推進(jìn)的原則，但也選擇性的回避了實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)題和分歧。行政公益訴訟起訴條件的認(rèn)識(shí)分歧尤為突出，有必要結(jié)合具體案例深入分析，盡早形成共識(shí)，逐步推動(dòng)相關(guān)制度完善。

一、行政公益訴訟起訴條件的審查判斷

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)是基于客觀訴訟構(gòu)造的公益訴訟人理論，盡管與行政行為的相對(duì)人、行政行為的相關(guān)人即利害關(guān)系人提起的普通行政訴訟均遵循行政訴訟的一般原理及法律規(guī)定，但也存在顯著的差異，在起訴條件的法律設(shè)定上不盡相同。

（一）關(guān)于受案范圍問(wèn)題

與普通行政訴訟的受案范圍不同，行政公益訴訟的受案范圍具有特殊性，僅限于法律規(guī)定的特定領(lǐng)域。實(shí)踐中，需要特別注意行政合同與民事合同的界定。行政機(jī)關(guān)履行民事合同的行為不涉及監(jiān)督管理職責(zé)，即便造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失，也不存在提起行政公益訴訟的余地。而行政機(jī)關(guān)履行行政合同的行為則應(yīng)納入行政公益訴訟的視野（主要涉及國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域）。

（二）關(guān)于起訴節(jié)點(diǎn)問(wèn)題

對(duì)訴前程序沒(méi)有達(dá)到應(yīng)有效果，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的判斷。實(shí)踐中，針對(duì)恢復(fù)植被、平整土地、治理污染等工作，可能受冰雪覆蓋、施工條件不成熟、工期漫長(zhǎng)等客觀原因限制，檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議后，有的行政機(jī)關(guān)客觀上無(wú)法在兩個(gè)月內(nèi)完成恢復(fù)治理，但明確回復(fù)檢察機(jī)關(guān)將采取整改措施，有詳細(xì)的計(jì)劃和目標(biāo)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)方案的可行性進(jìn)行審查，必要時(shí)可咨詢(xún)專(zhuān)家意見(jiàn)。認(rèn)為方案切實(shí)可行的，一般暫時(shí)不提起公益訴訟，但必須做好跟蹤監(jiān)督，防止敷衍應(yīng)付，在條件成熟時(shí)還可以提起公益訴訟；認(rèn)為方案缺乏操作性、可行性或?qū)嶋H進(jìn)展緩慢、措施乏力，只是敷衍應(yīng)付之舉的，可以提起行政公益訴訟。

值得注意的是，對(duì)于行為人的某些違法行為，除由法院判處刑事處罰外，還應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處以行政處罰。例如，對(duì)于違法占用耕地建房構(gòu)成犯罪的行為人，僅對(duì)其處以刑事處罰并不能使受到破壞的耕地恢復(fù)原狀，為此國(guó)土資源主管部門(mén)還應(yīng)責(zé)令其限期拆除違法建筑并恢復(fù)土地原狀，否則，便屬于怠于履行職責(zé)，[1]檢察機(jī)關(guān)可以據(jù)此提出行政公益訴訟。

（三）關(guān)于具體的訴訟請(qǐng)求問(wèn)題

《行訴法解釋》第68條對(duì)“有具體的訴訟請(qǐng)求”作出了列舉式的解釋?zhuān)渲行枰貏e注意的是“請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)履行特定法定職責(zé)或者給付義務(wù)”一項(xiàng)。因此，檢察機(jī)關(guān)在提出行政公益訴訟時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循“一事一訴”原則，根據(jù)不同的行政行為分別提出訴訟。[2]否則，如果檢察機(jī)關(guān)基于節(jié)約司法資源考慮，針對(duì)多個(gè)同類(lèi)行政行為籠統(tǒng)地提出訴訟請(qǐng)求，有可能會(huì)被法院認(rèn)定為訴訟請(qǐng)求不具體而裁定駁回起訴。由于行政公益訴訟屬新生事物，法院在審理相關(guān)案件時(shí)難免出現(xiàn)一定的認(rèn)識(shí)偏差。

二、行政訴訟起訴條件制度存在的問(wèn)題

現(xiàn)行《行政訴訟法》在保障訴權(quán)行使的正當(dāng)性方面，其制度設(shè)計(jì)主要是關(guān)于起訴條件的規(guī)制，不符合起訴條件的，認(rèn)定為起訴不合法，或不予立案或駁回起訴。從《行政訴訟法》第49條的規(guī)定來(lái)看，法定的起訴條件包括原告資格、被告資格、訴訟請(qǐng)求、事實(shí)依據(jù)、受案范圍、管轄六個(gè)方面的內(nèi)容。除此以外，對(duì)于起訴的消極條件如不屬于重復(fù)起訴、未超過(guò)法定的起訴期限，均未在該條中統(tǒng)一作出規(guī)定。

（一）起訴條件在行政訴訟法規(guī)范體系中的地位值得商榷

《行政訴訟法》共有九章內(nèi)容，起訴和受理作為獨(dú)立一章居于第六章，前五章分別是總則、受案范圍、管轄、訴訟參加人和證據(jù)部分。民事訴訟法和修訂前的《行政訴訟法》也是如此的結(jié)構(gòu)安排，以至于司法解釋在總體的結(jié)構(gòu)安排上也是沿用了同樣的體例。由于《行政訴訟法》沒(méi)有設(shè)置訴訟要件制度，與訴訟要件大體相同的內(nèi)容都被視為起訴的要件。即使單純從起訴條件的設(shè)置來(lái)看，這樣的安排也至少存在以下問(wèn)題：一是有違先總后分的基本要求。起訴條件決定訴訟是否符合法定的受理?xiàng)l件，是訴訟程序啟動(dòng)之初最先需要考慮的問(wèn)題，不應(yīng)當(dāng)安排在受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)部分之后。二是混淆了起訴條件與其具體內(nèi)容之間的關(guān)系。受案范圍雖然決定司法審查的邊界，將其作為單獨(dú)的一章也無(wú)可厚非，但它只是起訴條件的一項(xiàng)內(nèi)容，從功能上來(lái)說(shuō)與其他起訴條件并沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別。將受案范圍作為第二章，而將起訴條件作為第六章，割裂了整體和部分之間的關(guān)系。同理，起訴條件本身就涵蓋了管轄、訴訟參加人和證據(jù)部分的相關(guān)內(nèi)容，不應(yīng)當(dāng)安排在這些內(nèi)容之后。更好的選擇應(yīng)當(dāng)是，在對(duì)起訴條件作出總體規(guī)定之后，再安排起訴條件所涉及的相應(yīng)具體內(nèi)容。三是有悖公眾的認(rèn)知習(xí)慣和立法習(xí)慣。先總后分、由整體到個(gè)體是人類(lèi)認(rèn)識(shí)事物的基本規(guī)律，也是通常的立法技術(shù)?！缎姓V訟法》一反常規(guī)，除在第二章規(guī)定受案范圍以外，還在第四章規(guī)定原告資格和被告資格，在第六章起訴條件條款之前規(guī)定起訴期限，顯得較為雜亂和無(wú)序，難以從整體上有效把握各個(gè)起訴條件之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，加劇了公眾對(duì)本就復(fù)雜的起訴條件的認(rèn)知迷茫。

（二）起訴條件之間的內(nèi)在邏輯不明

受案范圍、原告資格、被告資格、請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)、起訴期限是行政訴訟起訴條件的核心內(nèi)容，這些起訴條件之間應(yīng)當(dāng)存在一個(gè)基本的邏輯順序，即“受案范圍—原告資格—被告資格—請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)（具體的訴求和事實(shí)依據(jù)）—起訴期限”。確定這一邏輯順序的依據(jù)是：首先，對(duì)于一個(gè)不符合受案范圍的起訴，也無(wú)須再討論原告資格、被告資格等問(wèn)題；其次，在符合受案范圍的前提下，首先需要考慮的是原告是否能夠提起行政訴訟，之后再考慮被告適格問(wèn)題。如果不解決原告資格問(wèn)題，就貿(mào)然將被告強(qiáng)制卷入訴訟，顯然對(duì)被告并不公平；再次，在原、被告都適格的前提下，就需要對(duì)原告提起的訴訟請(qǐng)求是否有相應(yīng)的事實(shí)依據(jù)或者請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)作出判斷；最后，起訴期限問(wèn)題實(shí)質(zhì)上屬于被告的抗辯事由，是后置于其他起訴條件的事項(xiàng)。根據(jù)行政訴訟起訴條件審查的內(nèi)在邏輯順序，在前的條件不符合法定要求時(shí)，無(wú)須再討論其后的條件。在前后兩個(gè)或兩個(gè)以上條件都不具備的情形下，只能適用位置靠前的條件作出不予立案或駁回起訴的決定，而不能同時(shí)適用兩個(gè)以上的條件，因?yàn)檫@樣雖然表面上加強(qiáng)了論證的效果，但實(shí)質(zhì)上卻暴露出法官對(duì)裁判理由的不自信，從而弱化司法裁判的權(quán)威性。

（三）起訴條件審查的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高

除了《行政訴訟法》第49條規(guī)定的起訴條件外，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行訴法解釋》）、《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴訟權(quán)的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步拓寬了起訴條件的范疇，將法院的審查范圍延伸至更廣。事實(shí)上，法院在立案程序中往往同時(shí)對(duì)起訴要件和訴訟要件進(jìn)行審查，將訴訟的成立與訴訟的合法性評(píng)價(jià)混為一談，常常出現(xiàn)起訴審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的情況。雖然《行政訴訟法》第51條第1款規(guī)定了立案登記制，但由于《行政訴訟法》及其司法解釋本身并未將立案登記制的審查標(biāo)準(zhǔn)寫(xiě)入，實(shí)踐中的“登記立案”需以“符合本法規(guī)定的起訴條件”為前提，并未從根本上改變行政訴訟審查起訴條件標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的現(xiàn)狀。

三、行政訴訟起訴條件審查的優(yōu)化路徑

根據(jù)行政訴訟構(gòu)造的順序，行政訴訟程序分為起訴要件、訴訟要件以及本案要件審理三階段。其中，起訴要件是訴訟成立的前提，訴訟要件是訴訟合法的前提，而本案要件則是勝訴的前提。不同審理階段，需要審查不同的要素，審查的強(qiáng)度也需要進(jìn)行區(qū)分。

（一）對(duì)起訴要件的審查

對(duì)起訴要件的審查是一種基礎(chǔ)性形式審查，只有在符合起訴要件后，法院才會(huì)進(jìn)行訴訟要件和本案要件的審查，其主要存在于立案階段的審查中，審查內(nèi)容包括對(duì)原被告、訴訟請(qǐng)求、事實(shí)理由是否明確等，無(wú)需非達(dá)到適格，只需滿(mǎn)足“明確”。所謂原被告是否明確，是指其身份信息、名稱(chēng)、地址是否明確。訴訟請(qǐng)求明確，是指原告的主張是可辨認(rèn)的，如要求確認(rèn)行政行為違法、撤銷(xiāo)行政行為等都可視為訴訟請(qǐng)求明確。事實(shí)理由明確，是指交代清楚原被告雙方之間的爭(zhēng)議即可，不要求其必須對(duì)訴訟請(qǐng)求形成有效支撐。在此階段，審查內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格限定在《行政訴訟法》第49條規(guī)定的范圍內(nèi)，不應(yīng)再額外增加審查內(nèi)容。

（二）對(duì)訴訟要件的審查

訴訟要件是法院對(duì)行政訴訟進(jìn)行審理的前提，審查訴訟要件是對(duì)案件審理必要性的審查，存在于法院立案后的審查階段，審查強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)強(qiáng)于起訴要件審查。審查內(nèi)容包括《行訴法解釋》第69條規(guī)定的適格當(dāng)事人、是否超過(guò)起訴期限、是否先申請(qǐng)復(fù)議、是否構(gòu)成重復(fù)起訴等。

（三）對(duì)案件要件的審查

核心是對(duì)案件是否能夠勝訴的相關(guān)要素進(jìn)行審查，即對(duì)法院最終支持原告訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)及理由進(jìn)行審查，是一種實(shí)質(zhì)審查。同時(shí)，限于現(xiàn)行法律框架下還沒(méi)有明確區(qū)分起訴要件審查和訴訟要件審查，可以由立案庭審查起訴要件，由行政庭審查訴訟要件和本案要件，并在審查過(guò)程中注意區(qū)分審查強(qiáng)度。

對(duì)行政訴訟起訴條件審查方式的優(yōu)化，有助于避免法院將訴訟要件審查前移，從而解決行政訴訟起訴包括行政公益訴訟起訴審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高的問(wèn)題。