重大執(zhí)法決定法制審核制度存在的問題及對(duì)策研究

朱玲青（貴州法治時(shí)代律師事務(wù)所主任）

王軍武（貴州師范大學(xué)法學(xué)院教授）

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》 ，首次提出“嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審查制度”的概念。此后，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案的通知》（國(guó)發(fā)辦〔2017〕14號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《通知》），在天津、河北、遼寧、甘肅、安徽、貴州等32個(gè)地方和部門進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)我國(guó)建設(shè)重大執(zhí)法決定法制審核制度進(jìn)行實(shí)踐探索。

一、重大執(zhí)法決定法制審核制度概述

（一）文件規(guī)定的具體內(nèi)容

《通知》明確指出，試點(diǎn)單位在作出重大行政執(zhí)法決定之前，必須進(jìn)行法制審核，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。在具體工作開展過程中，《通知》對(duì)試點(diǎn)單位提出了如下幾點(diǎn)要求：一是落實(shí)審核主體。試點(diǎn)單位的法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本單位的法制審核工作。試點(diǎn)單位要配備和充實(shí)政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有法律專業(yè)背景并與法制審核工作任務(wù)相適應(yīng)的法制審核人員，建立定期培訓(xùn)制度，提高法制審核人員的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。要發(fā)揮政府法律顧問在法制審核工作中的作用。二是確定審核范圍。要結(jié)合行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級(jí)、所屬領(lǐng)域、涉案金額以及對(duì)當(dāng)事人、社會(huì)的影響等因素，確定重大執(zhí)法決定的范圍，探索建立重大執(zhí)法決定目錄清單制度。有條件的試點(diǎn)單位可以對(duì)法定簡(jiǎn)易程序以外的所有執(zhí)法決定進(jìn)行法制審核。三是明確審核內(nèi)容。要針對(duì)不同行政執(zhí)法行為，明確具體審核內(nèi)容，重點(diǎn)審核執(zhí)法主體、管轄權(quán)限、執(zhí)法程序、事實(shí)認(rèn)定、行政裁量權(quán)運(yùn)用和法律適用等情形。四是細(xì)化審核程序。要根據(jù)重大執(zhí)法決定的實(shí)際情況，編制法制審核工作流程，明確法制審核送審材料，規(guī)范法制審核工作方式和處理機(jī)制，規(guī)定法制審核時(shí)限，建立責(zé)任追究機(jī)制。

（二）建立重大執(zhí)法決定法制審核制度的意義

重大執(zhí)法決定法制審查制度，是指在行政執(zhí)法過程中，為了保證行政執(zhí)法行為合法、公正及規(guī)范，行政機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定之前，先由機(jī)關(guān)內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)對(duì)行政執(zhí)法過程及結(jié)論進(jìn)行合法性及合理性審查，并提交審查意見的制度，該制度對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)具有以下幾點(diǎn)重要意義。

一是有利于實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格執(zhí)法。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法……”。嚴(yán)格執(zhí)法要求行政機(jī)關(guān)在開展執(zhí)法工作的過程中秉公執(zhí)法、嚴(yán)肅執(zhí)法，嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序?qū)嵤┬姓袨椤Ｍ瑫r(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法需要制度予以保障，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)多數(shù)是以決定的方式作出，保證決定的科學(xué)是嚴(yán)格執(zhí)法的基本要求，若無科學(xué)合理的決策，嚴(yán)格執(zhí)法就無法發(fā)揮作用，甚至有可能侵害相對(duì)人權(quán)益。

二是有利于降低行政成本。行政成本是一切行政行為都必定產(chǎn)生的資源消耗，行政成本的高低主要由行政行為周期的長(zhǎng)短、程序的簡(jiǎn)繁以及行政行為的正確率等因素決定的。一般而言，行政行為的時(shí)間周期越長(zhǎng)，行政決定正確率越低，行政成本就會(huì)越高。就行政周期及行政決策正確率對(duì)行政成本的影響而言，雖然較長(zhǎng)的行政決策周期會(huì)導(dǎo)致行政成本的增加，但是這種情況下的行政成本尚在可控范圍之內(nèi)；而錯(cuò)誤的行政決策所產(chǎn)生的行政成本則是多方面的，甚至?xí)?dǎo)致群體性事件及社會(huì)動(dòng)亂事件的發(fā)生，嚴(yán)重影響政府形象。

三是有利于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。從行政法的角度出發(fā)，行政法的核心是尋找行政權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利之間的分界線、平衡點(diǎn)，正確調(diào)整行政權(quán)力與行政相對(duì)人權(quán)利之間的關(guān)系，使二者關(guān)系達(dá)到統(tǒng)一、協(xié)調(diào)，并相互促進(jìn)的結(jié)果。行政機(jī)關(guān)本身固有的權(quán)力擴(kuò)張及權(quán)力本位意識(shí)是行政機(jī)關(guān)侵害行政相對(duì)人權(quán)益的根本原因，權(quán)力本位意識(shí)的日益滋長(zhǎng)需要通過規(guī)范行政決策程序的方式來加以限制，重大執(zhí)法決定法制審核制度對(duì)此發(fā)揮著不可替代的作用。

四是有利于實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。行政執(zhí)法決定作為行政行為中最為重要和常見的一種，對(duì)政府的行政能力有重要的反射作用，對(duì)國(guó)家及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響巨大。政府在社會(huì)公共事務(wù)管理過程中若行政執(zhí)法決定的水平很低，則政府面臨上訪、訴訟等維權(quán)行為及群體性事件的概率就會(huì)增加，社會(huì)就會(huì)處于不安定的狀態(tài)，政府管理難度就會(huì)加大，依法治國(guó)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，建立重大執(zhí)法決定法制審核制度，規(guī)范行政執(zhí)法決定程序，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的重要推動(dòng)方式。

二、重大執(zhí)法決定法制審核制度存在的問題

結(jié)合我國(guó)行政執(zhí)法理論研究及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析，重大執(zhí)法決定法制審核制度的問題主要集中在以下幾個(gè)方面。

（一）“重大”的范圍難以界定

部分省市雖然對(duì)重大執(zhí)法決定作出了簡(jiǎn)單規(guī)定，但卻過于寬泛和籠統(tǒng)，行政執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)涵較為豐富，而各省市的規(guī)定大多數(shù)集中在行政處罰方面，對(duì)行政許可、行政確認(rèn)等較少規(guī)定，在指導(dǎo)實(shí)踐的過程中難以發(fā)揮效用。對(duì)重大行政執(zhí)法決定的界定存在困難，在實(shí)踐中會(huì)造成是否進(jìn)行法制審核難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)予以衡量的局面，增加了重大行政執(zhí)法決定法制審核的隨意性，導(dǎo)致“應(yīng)審不審”現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，無法對(duì)重大行政執(zhí)法決定進(jìn)行界定，將認(rèn)定的權(quán)力交給行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，不利于重大行政執(zhí)法決定法制審核工作的開展。

（二）審核客觀性難以保障

從國(guó)家的規(guī)定來看，《通知》在審核主體的確定上主要是單位的法制機(jī)構(gòu)，并發(fā)揮法律顧問在審核工作中的作用。《通知》雖然提出要對(duì)審核人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，提高法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力。但是由法制機(jī)構(gòu)審核的本質(zhì)仍屬于一種“自我審定”，客觀性和公正性都難以保障。由單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核的模式會(huì)導(dǎo)致單位對(duì)審核制度重視不足，導(dǎo)致審核結(jié)果成為行政機(jī)關(guān)意志的產(chǎn)物，審核制度流于形式。

（三）責(zé)任追究機(jī)制難以落實(shí)

《通知》明確規(guī)定，建立責(zé)任追究機(jī)制。但是實(shí)踐中相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制并未真正落實(shí)，地方在出臺(tái)相關(guān)規(guī)定時(shí)，也回避責(zé)任追究這一關(guān)鍵問題。缺少責(zé)任追究機(jī)制對(duì)重大行政執(zhí)法決定審核制度進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)及其工作人員在落實(shí)法制審核制度時(shí)濫用自由裁量權(quán)，最終不利于行政執(zhí)法水平的提高。在對(duì)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用方面，《通知》要求未進(jìn)行重大執(zhí)法決定法制審核或者審核不通過的，不得作出決定。但是在具體實(shí)施過程中對(duì)此卻沒有設(shè)定責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，導(dǎo)致審核結(jié)果難以發(fā)揮作用，審核制度流于形式。

三、完善重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的對(duì)策建議

如前所述，作為一種新興的內(nèi)部指導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制，重大行政執(zhí)法決定法制審核制度在實(shí)施過程中還面臨著很多困難，需要在實(shí)踐中不斷予以完善和解決。

（一）科學(xué)確定“重大”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

因行政執(zhí)法行為的多樣性和復(fù)雜性，對(duì)重大執(zhí)法決定的范圍進(jìn)行準(zhǔn)確界定還存在較大難度。但是在實(shí)踐中可以通過以下原則進(jìn)行衡量：一是分類原則。針對(duì)不同的行政執(zhí)法活動(dòng)制定不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如針對(duì)行政處罰活動(dòng)制定一套認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、針對(duì)行政許可活動(dòng)制定一套標(biāo)準(zhǔn)，通過這種方法，能夠提高具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的針對(duì)性和可操作性。二是多元化原則。根據(jù)該原則，從執(zhí)法行為的各個(gè)方面予以考慮，對(duì)關(guān)鍵因素進(jìn)行把握，如針對(duì)行政處罰而言，指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從案值多少、主體資格、法律適用、相對(duì)人多少、社會(huì)影響程度等方面予以考慮，綜合進(jìn)行分析，不能以偏概全。如一部分案件雖然案值較小，但是涉案的相對(duì)人數(shù)量較大，且多數(shù)是社會(huì)不安定分子，此時(shí)發(fā)生社會(huì)事件的可能性也會(huì)增加。三是全面審核原則。實(shí)踐中可能存在部分行政執(zhí)法決定無法判定是否屬于重大行政執(zhí)法決定的問題，此時(shí)需要實(shí)行全面審核原則，將無法確定的部分全面列入審核的范圍，以免遺漏。四是問題導(dǎo)向原則。通過該原則，在進(jìn)行審核的過程中應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，如針對(duì)某一項(xiàng)行政執(zhí)法決定，若該決定容易引發(fā)行政訴訟和行政復(fù)議，則對(duì)這類行政執(zhí)法決定就應(yīng)該重點(diǎn)進(jìn)行審核；再如行政機(jī)關(guān)某一領(lǐng)域內(nèi)的決定問題比較突出，則對(duì)這類問題就應(yīng)進(jìn)行重點(diǎn)審核。

（二）創(chuàng)新審核機(jī)制

一是建立集體審核制度。在進(jìn)行重大行政執(zhí)法決定法制審核的過程中，應(yīng)探索建立集體審核制度，將審核模式從單位內(nèi)部法制機(jī)構(gòu)的審查變?yōu)閱挝桓鞑块T組成人員集體的審核，通過集體審核制度，能夠集中集體的意見和智慧，對(duì)重大行政執(zhí)法決定的合法性、合理性進(jìn)行綜合判斷和分析，集思廣益，最終發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)，提高重大執(zhí)法決定的科學(xué)性，推動(dòng)執(zhí)法工作的開展。

二是聘請(qǐng)專家進(jìn)行審核。鑒于執(zhí)法活動(dòng)的多樣性和復(fù)雜性，行政執(zhí)法活動(dòng)可能牽涉到方方面面的因素，需要執(zhí)法人員具備豐富的知識(shí)。因此，在進(jìn)行重大執(zhí)法決定法制審核的過程中，應(yīng)在單位法制機(jī)構(gòu)的主持下，聘請(qǐng)單位內(nèi)部、其他單位，乃至高等院校、科研機(jī)構(gòu)、公司企業(yè)等單位的專家參與法制審核，聽取各領(lǐng)域內(nèi)專家的具體意見和看法，多領(lǐng)域、多角度地進(jìn)行法制審核，發(fā)揮法制審核的作用。

三是委托第三方進(jìn)行法制審核。重大行政執(zhí)法決定法制審核制度作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的指導(dǎo)監(jiān)督方式，本質(zhì)上還是行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、自我審查。由于行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家公權(quán)力，這種具有管理性質(zhì)的權(quán)力與私權(quán)之間往往存在不可調(diào)和的矛盾。因此，在對(duì)某些特別重大的行政執(zhí)法決定審核的過程中應(yīng)考慮委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、有資質(zhì)的企業(yè)、律師事務(wù)所等第三方單位進(jìn)行法制審核，通過簽訂委托合同的方式明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，由第三方開展調(diào)查活動(dòng)及相關(guān)資料的收集審查活動(dòng)，最終出具審核意見，對(duì)重大執(zhí)法決定的合法性、合理性及可行性進(jìn)行審核，提出改進(jìn)和完善意見，對(duì)意見負(fù)責(zé)，提高審核的客觀性和公正性。

四是建立重大執(zhí)法決定審核專家?guī)?。在《通知》已?jīng)明確要求重大行政執(zhí)法決定必須進(jìn)行法制審核的情況下，各級(jí)政府及部門應(yīng)結(jié)合部門工作的特點(diǎn)、專業(yè)的特殊性等基本情況，建立屬于自己領(lǐng)域內(nèi)的重大執(zhí)法決定審核專家?guī)欤?qǐng)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)具備一定專業(yè)知識(shí)和業(yè)務(wù)能力的專家作為專家?guī)斓慕M成人員，在進(jìn)行重大執(zhí)法決定法制審核的過程中就可以從專家?guī)熘谐槿∠嚓P(guān)專家，由專家參與審核、提出意見，保證決定隨時(shí)都有專家參與，最大限度提高審核結(jié)果的科學(xué)性。

（三）建立科學(xué)的重大執(zhí)法決定目錄清單

《通知》明確指出，建立重大執(zhí)法決定目錄清單制度。通過建立目錄清單，能夠?qū)χ卮髨?zhí)法決定的范圍和類型進(jìn)行界定，讓執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中能夠清晰地看出哪些決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核，哪些決定不需要進(jìn)行法制審核就可以作出。但是在建立重大執(zhí)法決定目錄清單制度的過程中應(yīng)該堅(jiān)持以科學(xué)性原則為指導(dǎo)，不同部門應(yīng)該建立各自的重大執(zhí)法決定目錄清單，如針對(duì)公安部門，應(yīng)建立公安系統(tǒng)內(nèi)專用的重大執(zhí)法決定目錄清單，不能由政府制定出臺(tái)統(tǒng)一的重大執(zhí)法決定目錄清單，因?yàn)檫@樣的清單不具備特殊性與針對(duì)性，真正操作起來存在諸多“空白點(diǎn)”，無法適應(yīng)部門工作需要。因此，必須根據(jù)部門工作的特殊性，建立符合部門特點(diǎn)的、科學(xué)的重大執(zhí)法決定目錄清單，促進(jìn)審核工作科學(xué)、有序開展。

（四）明確責(zé)任追究機(jī)制

一是明確責(zé)任追究機(jī)制，促使行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法制審核。行政機(jī)關(guān)在作出重大執(zhí)法決定的過程中為了避免法制審核的“麻煩”，很多時(shí)候會(huì)規(guī)避法制審核的指導(dǎo)和監(jiān)督，使原本應(yīng)進(jìn)行法制審核的決定沒有進(jìn)行最后的把關(guān)。因此，通過明確責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)應(yīng)進(jìn)行法制審核而不進(jìn)行的單位或者個(gè)人進(jìn)行處罰，能夠從根本上促使他們積極開展重大行政執(zhí)法決定法制審核工作。

二是明確責(zé)任追究機(jī)制，促使行政機(jī)關(guān)運(yùn)用法制審核結(jié)果。法制審核的關(guān)鍵在于法制審核結(jié)果的應(yīng)用，雖然作為一種內(nèi)部監(jiān)督指導(dǎo)方式，法制審核不能代替行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，但是法制審核的結(jié)果如果無法發(fā)揮作用，則法制審核制度就會(huì)喪失意義。因此，應(yīng)該明確對(duì)法制審核結(jié)果運(yùn)用過程中的責(zé)任。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在收到法制審核結(jié)果后，如對(duì)法制審核結(jié)果有異議的，應(yīng)提出意見，法制審查機(jī)構(gòu)對(duì)異議進(jìn)行必要審查，最終再作出法制審核決定；若行政機(jī)關(guān)對(duì)法制審核結(jié)果未提出異議的，則應(yīng)按照審核結(jié)果對(duì)相關(guān)事項(xiàng)予以修改或者按照審核結(jié)果作出行政行為，若行政機(jī)關(guān)不按照法制審核結(jié)果作出具體行政行為的，則應(yīng)對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)，以此來提高法制審核的監(jiān)督制約作用。

四、結(jié)語(yǔ)

重大行政執(zhí)法決定法制審核制度作為一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部指導(dǎo)監(jiān)督制度，對(duì)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法具有重要意義。鑒于目前我國(guó)行政執(zhí)法的現(xiàn)狀，該制度在實(shí)施過程中還面臨諸多困難，這些困難需要從確定審核范圍、明確審核主體及審核責(zé)任等幾個(gè)方面進(jìn)行完善。在不斷的實(shí)踐探索及理論研究過程中，重大行政執(zhí)法決定法制審核制度必將不斷得以完善，該制度指導(dǎo)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的功能將會(huì)進(jìn)一步發(fā)揮，政府法治建設(shè)水平將會(huì)不斷提升。