劉奇專欄·一百三十七后脫貧攻堅時代的組織力創(chuàng)新

劉 奇

后脫貧攻堅時代，扶貧開發(fā)將由突擊性、緊迫性、特殊性工作轉(zhuǎn)入常規(guī)性、持久性、制度性工作?，F(xiàn)有組織體系需要應(yīng)時而動，調(diào)整完善，通過提升“組織力”提供制度保障。

由于扶貧工作涉及諸多行業(yè)領(lǐng)域，在脫貧攻堅期層層使用超常規(guī)的行政手段，還可以促使這些部門之間各盡其力、統(tǒng)籌推進(jìn)，但超常規(guī)、大動作不可能一直堅持使用，一旦進(jìn)入常態(tài)化制度化工作，就需要有一套新的組織形式，形成新的組織能力。2020年后，隨著現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，扶貧工作將由解決原發(fā)性積累型絕對貧困，轉(zhuǎn)入解決次生性新增型相對貧困的新階段，工作重心也將由“減貧”轉(zhuǎn)為“減貧”與“防貧”并重。當(dāng)前，扶貧資源的碎片化管理體制與扶貧過程整體性推進(jìn)的要求之間的矛盾，遠(yuǎn)不適應(yīng)新時期工作。屆時，亟需整合優(yōu)化各部門的扶貧職能，制定科學(xué)、長遠(yuǎn)的扶貧綜合治理規(guī)劃，重構(gòu)組織力。

明確對象

在人類社會實現(xiàn)大同之前，只要國家存在，解決貧困問題就是一個永恒的課題。2020年，我國統(tǒng)計意義上的收入型貧困人口全部實現(xiàn)脫貧后，新的幫扶對象將在新的標(biāo)準(zhǔn)下被識別出來。明確新的幫扶對象范圍，必然需要有新的識別標(biāo)準(zhǔn)、新的識別制度、新的識別方法，對此，應(yīng)著力抓好四個方面：

一是科學(xué)劃定低收入人口識別標(biāo)準(zhǔn)?；?020年后絕對貧困人口已經(jīng)全部脫貧，幫扶的主要對象是相對低收入人口，應(yīng)根據(jù)低收入人口地域分布、城鄉(xiāng)分布及人群分布制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。如針對地域分布，可按東部總?cè)丝跀?shù)的5%—10%，中部總?cè)丝跀?shù)的10%—15%，西部總?cè)丝跀?shù)的15%—20%，由國家確定各地區(qū)的幫扶人口指導(dǎo)數(shù)，再由各地根據(jù)相對低收入人口的總量來確定差異化的識別指標(biāo)。為避免再次出現(xiàn)指標(biāo)分解式的識別，各地確定的低收入人口指導(dǎo)數(shù)只應(yīng)作為參考數(shù)字，不應(yīng)作為強制要求，為基層留足制度的彈性空間。

二是完善多維度的綜合識別指標(biāo)體系?，F(xiàn)階段“兩不愁三保障”涵蓋了收入、教育、健康、住房這四個維度。但每個維度下并未對維度指數(shù)進(jìn)行詳細(xì)定義，應(yīng)根據(jù)時代變化，把教育、健康、生活水平、制度環(huán)境等作為新的維度指數(shù)重新定義。在教育維度方面可以設(shè)置學(xué)歷水平、受教育年限、幼兒入托、技能水平、獲取信息水平等指標(biāo)；健康維度方面可以設(shè)置醫(yī)療保險、及時就醫(yī)、醫(yī)療花費等指標(biāo)；生活水平維度可以設(shè)置住房狀況、飲水方式、排污方式等指標(biāo)；經(jīng)濟水平維度可以設(shè)置收入狀況、就業(yè)狀況、財產(chǎn)占有及資源占有狀況等指標(biāo)，通過多項綜合指標(biāo)來進(jìn)行幫扶對象判定。

三是建立自下而上的識別體制。2014年我國開始全面實行扶貧對象建檔立卡，采取的是自上而下分解指標(biāo)式的識別體制，導(dǎo)致識別不精準(zhǔn)的現(xiàn)象存在。逐人逐戶識別新的幫扶對象，把基層識別作為整個識別工作的起點，再輔以上級部門對識別結(jié)果及時進(jìn)行“回頭看”和專項檢查，杜絕基層在識別過程中優(yōu)親厚友、虛報數(shù)字的現(xiàn)象發(fā)生，建立健全一套自下而上精準(zhǔn)識別制度，確保公共資源和扶貧資金不被浪費。

四是實施低收入人口分類管理?，F(xiàn)階段的扶貧對象統(tǒng)稱為建檔立卡貧困戶，享受著同樣的扶貧政策和措施待遇，導(dǎo)致一些貧困戶坐等政府大包大攬，掉入“福利陷阱”。還有一些邊緣戶由于未能達(dá)到貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果生活水平反而被貧困戶甩開，造成“懸崖效應(yīng)”。為此，有必要在2020年后對低收入人口進(jìn)行分類管理，根據(jù)貧困程度來決定政策支持力度。同時，針對不同原因精準(zhǔn)施策，比如需要教育資助的就享受教育資助類幫扶，需要健康醫(yī)療類資助的就享受健康類幫扶，避免政策泛福利化。美國就把社會人口劃分為非貧（年收入高于貧困線2倍以上）、近貧（年收入高于貧困線1-2倍）、貧困（年收入低于貧困線以下）和赤貧（年收入低于貧困線的50%以下），并根據(jù)不同的分類享受不同的社會福利政策。同時，對于已超過保障標(biāo)準(zhǔn)的低收入人口要及時銷號，防止出現(xiàn)新的不公。

設(shè)立一署

2018年底，全國共有城鄉(xiāng)低保對象4619.9萬人，特困供養(yǎng)人員483萬人，二者相加享受低保五保政策的人員超過5000萬人，達(dá)到一個中等國家的人口規(guī)模。從歷年情況看，這一群體常數(shù)大體在5000萬—6000萬之間。針對這一龐大群體，應(yīng)將現(xiàn)有多個部門的扶貧職能優(yōu)化整合，把保障與發(fā)展的職能分開，在國家層面設(shè)立城鄉(xiāng)基本生活保障署，專司保障。省市縣鄉(xiāng)同時設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)。保障部門的主要職能就是進(jìn)行保障標(biāo)準(zhǔn)的確定和保障對象的識別，以及從保障對象里找出有發(fā)展能力和意愿的群體。對于沒有發(fā)展能力的群體，由保障部門安排兜底類措施，保障其基本生活。現(xiàn)由民政部門、扶貧部門分別開展的困難群體、扶貧對象認(rèn)定工作，以及由民政部門負(fù)責(zé)的低保、五保、殘疾人生活補貼、殘疾人護(hù)理補貼、臨時救助等保障類措施的實施工作，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸口到保障部門管理。對于有發(fā)展能力和意愿的群體，由個人申報，經(jīng)保障部門審定，分送各職能部門因人施策，幫助發(fā)展。

實行保障與發(fā)展的職能分離，一是避免“戴上一頂貧困帽，什么好處都拿到”的萬眾一策、大水漫灌。抓住致貧主因施策是精準(zhǔn)的關(guān)鍵。二是避免脫貧與致富混為一談的脫離實際、浪費資源。脫貧需要應(yīng)保盡保，致富只應(yīng)瞄準(zhǔn)有發(fā)展能力和發(fā)展意愿的群體。追求家家發(fā)財、戶戶致富，只能是資源白投、功夫白下。三是避免政出多門，人負(fù)多責(zé)的力量分散、職責(zé)不清。讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，職責(zé)清晰，力量集中，事半功倍。四是避免送政策、送項目、送資金上門“要我富”的被動推進(jìn)、外因主導(dǎo)。通過個人申報，幫扶對象從“要我富”變成“我要富”，積極性主動性得以發(fā)揮。五是避免資源配置失衡的畸輕畸重、人治低效。資源分散化導(dǎo)致治理碎片化，通過由運動式、突擊性向常規(guī)化、制度化轉(zhuǎn)型，有效杜絕資源配置中重疊與空白并存，過度與不足同在。

實行兩并

一是兩線并一線。長期以來，低保線和扶貧線互相交叉。雖然國家一直在推動兩線合一的銜接工作，但是實際操作中仍存在識別標(biāo)準(zhǔn)不一致、退出程序不一致、幫扶手段不一致等“兩張皮”現(xiàn)象。在具體工作對象、工作內(nèi)容、工作重點等方面，并沒有實現(xiàn)真正的有效銜接。實行兩線并一線后，不需要對貧困戶和低保戶再進(jìn)行重復(fù)認(rèn)定，對貧困人口進(jìn)行統(tǒng)一識別，統(tǒng)稱低收入人口。

二是兩制并一制。目前的扶貧治理體系采取的是城鄉(xiāng)分割的治理模式，扶貧工作的重點在農(nóng)村貧困人口。截至2018年底，我國共有城市低保人口、特困供養(yǎng)人口1033.7萬人，但加上常住人口中的困難群體，數(shù)量遠(yuǎn)超千萬。城市貧困人口一旦無法工作，極易陷入“赤貧”狀態(tài)。十九大報告提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合的貧困治理體系，改變貧困問題的城鄉(xiāng)分治，把當(dāng)前解決農(nóng)村貧困問題中行之有效的政策舉措、工作機制等運用到解決城市貧困問題中，應(yīng)是后脫貧攻堅時代的總體制度框架。

做好三加

一是統(tǒng)一加分散。所謂“統(tǒng)一”，即將原扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組更名為城鄉(xiāng)低收入人口社會保障與創(chuàng)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，強化其統(tǒng)的職能，制定出覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系，以及教育、衛(wèi)生等城鄉(xiāng)平衡的一體化制度設(shè)計和實施方案，加強工作協(xié)調(diào)調(diào)度，每月召開一次例會，統(tǒng)籌各職能部門工作，做好與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，城鄉(xiāng)基本生活保障署加掛領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室牌子。所謂“分散”，即各職能部門圍繞低收入人口的幫扶任務(wù)各司其職，各盡其能，合力推進(jìn)，實現(xiàn)目標(biāo)。各職能部門都應(yīng)以新的制度建構(gòu)與供給機制，變“政府端菜”為“群眾點菜”。

二是政府加社會。一個時期以來，一些社會組織、非公有制經(jīng)濟和民間力量投身脫貧攻堅成效顯著。但總體上看，目前非官方組織的扶貧力量仍然微弱，與政府組織實施的幫扶項目之間未能形成有效補充。在國外，社會組織在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮著極其重要的作用，其參與幫扶的方式比政府行為更加靈活。我國的民間組織與國外相比普遍存在資源不足、能力不足、自治力不強、發(fā)展不平衡等問題。后脫貧攻堅時代，應(yīng)加大力度為民間組織創(chuàng)造有利于他們發(fā)展的社會環(huán)境和法律環(huán)境。一方面鼓勵和培育一批專業(yè)化的NGO，減少對這些NGO的政府干預(yù)，給予其政策上的支持，保持這些社會組織運行的獨立性和穩(wěn)定性。另一方面，政府通過購買服務(wù)的形式，選取一部分綜合實力較強的NGO，委托其具體實施扶貧項目，但要堅持其非營利性質(zhì)，杜絕逐利資本進(jìn)入。

三是普惠加特惠。一方面，制定一系列針對低收入人口的普惠政策，通過政策體系使低收入人口在基本生活方面得到保障。同時，由于宏觀發(fā)展類政策往往對低收入人口存在“擠出效應(yīng)”，應(yīng)當(dāng)在發(fā)展方面出臺有針對性的特惠政策，讓低收入人口在享受普惠政策的同時，還能吃上特惠政策的小灶。另一方面，在制定地區(qū)發(fā)展政策時，特困地區(qū)往往由于歷史和自然原因基礎(chǔ)弱、欠賬多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)地區(qū)。需要針對特困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)方面繼續(xù)出臺特惠政策，在解決共性問題的基礎(chǔ)上，滿足個性需求，避免出現(xiàn)資金項目“排排坐分果果”的現(xiàn)象。同時，對于全國4000萬左右的失能半失能特殊困難老年群體，應(yīng)推廣山東德州和安徽亳州的做法和經(jīng)驗，解決好他們的基本生活需求。