NGO參與歐洲難民問題治理的啟示

丁 晨

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

受社會政治形勢變化、政府財(cái)政壓力增加、公民社會發(fā)展等多種因素的影響，世界上許多國家和地區(qū)的政府都進(jìn)行了社會公共服務(wù)的改革，大力推行社會化的公共服務(wù)，從而促進(jìn)了公共服務(wù)提供主體的多樣性。非政府組織(英文縮寫NGO)的出現(xiàn)與發(fā)展，有效地解決了政府作為提供公共服務(wù)的單一主體所帶來的問題。NGO在歐洲得以高速發(fā)展，是歐洲社會政治、經(jīng)濟(jì)變革的產(chǎn)物，尤其是公民社會發(fā)展的真實(shí)體現(xiàn)，同時(shí)歐洲國家民主和法治等政治理念的貫徹實(shí)施以及政府的鼓勵和支持也為NGO的發(fā)展起到了很大的推動作用。如今，歐洲許多國家的NGO發(fā)展完善、世界影響力大，與政府之間也已形成良性的互動模式。

2015年歐洲難民危機(jī)爆發(fā)，龐大的難民數(shù)量早已超出歐洲各個(gè)國家的承受能力。NGO作為一支龐大的“第三方”力量，大大節(jié)約了政府成本，在這次難民危機(jī)治理中發(fā)揮了重要的作用，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些弊端，對歐洲國家甚至是歐盟一體化進(jìn)程都產(chǎn)生了重大的影響。

一、歐洲NGO發(fā)展概況

由于歐洲市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，民主化的建構(gòu)過程沒有中斷過，公民權(quán)利意識較強(qiáng)，因此，非政府組織數(shù)量比較多，功能也比較完善。根據(jù)2013年中國財(cái)政部網(wǎng)站的數(shù)據(jù)分析，英國現(xiàn)今大概有非政府組織90萬家，非政府組織實(shí)現(xiàn)年收入總額約1 700億英鎊，資產(chǎn)總額2 280億英鎊，領(lǐng)薪從業(yè)人員200萬人。法國有各類社團(tuán)130萬家，每年大約新成立6萬家，加入各類社團(tuán)的人口有2 300萬，占法國總?cè)丝诘?/3[1]，以每十萬人擁有的非政府組織為標(biāo)準(zhǔn)，法國達(dá)到1 000個(gè)以上[2]。德國在世界上所有國家中非政府組織數(shù)量位居前列，“8 000多萬人中有2 500萬人從事或參與NGO的活動”[3]，遠(yuǎn)高于許多其他歐洲國家，此外非政府組織被認(rèn)為是德國民主制度的重要支柱。相較于西歐，中東歐國家屬于轉(zhuǎn)型國家，非政府組織的發(fā)展歷程比較曲折，各國情況也存在差異，NGO的發(fā)展高峰出現(xiàn)的時(shí)間亦不同。20世紀(jì)90年代以來，歐洲各國在公共服務(wù)方面大多逐步與非政府組織形成了授權(quán)與合作管理的模式，例如，在社會養(yǎng)老福利方面，法國和德國委托民間非政府組織代行其職能。

總體來說，歐洲國家的非政府組織可以用五花八門來形容，涵蓋的領(lǐng)域也已經(jīng)相當(dāng)廣。在這種框架下，公民的基本社會福利由國家和政府提供，公民其它非必需性的需求，一般由非政府組織提供補(bǔ)充，這也為NGO參與歐洲難民的治理奠定了良好的基礎(chǔ)。

二、歐洲難民危機(jī)的嚴(yán)重性及其帶來的影響

2010年底爆發(fā)“阿拉伯之春”事件后，北非、中東地區(qū)發(fā)生了一系列的動蕩，特別是敘利亞戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，歐洲迎來了大量的難民致使歐洲社會不堪重負(fù)。在這一背景下，難民或偷渡者沉船事件頻發(fā)，引起了國際社會對歐洲難民危機(jī)的極大關(guān)注。國際上的新聞媒體對難民事件的報(bào)道，自2015年以來也持續(xù)升溫，種種事件構(gòu)成了一幅幅令人壓抑的畫面和催人淚下的景象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年4月海上死亡人數(shù)達(dá)到高點(diǎn)，超過1 200名難民在通過地中海前往歐洲的途中因沉船死亡，其中，4月19日發(fā)生了近年來傷亡最嚴(yán)重的沉船事件，當(dāng)日一艘載有超過700名偷渡者的船只，在前往意大利的途中翻側(cè)沉沒，直接造成數(shù)百人罹難[4]。難民危機(jī)問題的討論在世界范圍內(nèi)掀起了高潮。而另一邊則是難民對歐洲強(qiáng)力沖擊的報(bào)道。根據(jù)國際移民組織(International Organization for Migration)公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年敘利亞戰(zhàn)爭爆發(fā)后，歐盟收到難民首次申請庇護(hù)數(shù)量突破了30萬份。2015年，申請數(shù)量突破了120萬。2017年前往歐洲的總?cè)藬?shù)為146 287人，有705 705人首次向歐盟提出難民庇護(hù)申請[5]。即使現(xiàn)在有所下降，但是難民數(shù)量仍然維持在較高的水平，數(shù)百萬的難民涌入會引發(fā)歐盟國家的社會、文化、治安等各方面的沖突：

1．歐盟本身就面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，難民危機(jī)會使歐洲各國財(cái)政負(fù)擔(dān)加大，進(jìn)一步阻礙歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和增長。

2．擁有與歐洲不同的宗教價(jià)值觀的難民大量涌入，在未來歐洲社會中必將發(fā)生思想沖突，這些宗教信仰不同的難民能否融入新的生活文化圈、是否會給歐洲社會穩(wěn)定帶來威脅，都將是歐洲社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

3．難民數(shù)量的不斷增多，容易導(dǎo)致社會安全的隱患增多，之前就曾在德國發(fā)生過敘利亞難民砍傷德國市民的新聞，此類暴力事件一直有增無減。

4．難民危機(jī)愈演愈烈，極大地助長了歐洲極右翼勢力和歐洲民眾的反移民思潮。

5．難民危機(jī)的應(yīng)對態(tài)度不同會導(dǎo)致歐洲國家之間的矛盾分歧加大，從而考驗(yàn)歐盟核心價(jià)值觀和政治凝聚力，甚至?xí)＜皻W洲一體化進(jìn)程。

三、NGO參與歐洲難民問題治理的現(xiàn)狀及其分析

非政府組織也稱非營利組織，其顯著特點(diǎn)就是非政府性、非營利性。正是由于這些中立性的特點(diǎn)使得其在歐洲難民危機(jī)應(yīng)對過程中顯現(xiàn)出獨(dú)特的優(yōu)勢。但市場經(jīng)濟(jì)需要政府監(jiān)管，社會領(lǐng)域同樣需要政府的指導(dǎo)。NGO參與歐洲難民問題治理中的利弊具體如下：

(一)從有利方面分析

1．NGO作為一支重要的社會經(jīng)濟(jì)力量，為社會資源的籌措開辟了多種渠道，減輕了政府的負(fù)擔(dān)和壓力。2006年，英國將非政府組織登記門檻提高，并且重新修訂了《慈善法案》，間接性地導(dǎo)致慈善組織數(shù)量有所減少。但據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)，英國所注冊的18．1萬家的慈善組織年收入總和為648億英鎊，擁有著90萬雇員[6]。而在這次難民危機(jī)爆發(fā)時(shí)，歐債危機(jī)并未解除，希臘政府債臺高筑、瀕臨破產(chǎn)，為了應(yīng)對這次難民危機(jī)，希臘激活了歐洲民事保護(hù)機(jī)制，積極利用其強(qiáng)大的民間救助力量，彌補(bǔ)了官方力量的不足。2016年，希臘華人難民救助志愿者參與了萊斯沃斯島上的援助活動，而在這之前，這個(gè)島上就有了84支民間組織參與救助[7]，這種民間力量曾經(jīng)在第二輪救助希臘債務(wù)危機(jī)方案中貢獻(xiàn)了370億歐元資金。

2．NGO的經(jīng)濟(jì)力量和社會號召力使得其在提供公共物品方面具有無可比擬的效率優(yōu)勢，有效地彌補(bǔ)了政府的管理缺陷和真空地帶。法國安放了集裝箱來代替不穩(wěn)固的帳篷，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以應(yīng)付龐大的難民數(shù)量，非政府組織“幫助難民”(Help Refugees)通過網(wǎng)絡(luò)、公益活動、熟人社交等方式籌集物資、資金、招募志愿者，向“叢林”難民區(qū)捐贈了大量的物資。據(jù)英國《獨(dú)立報(bào)》報(bào)道，僅2016年，非政府組織救援了26%的難民。2015年8月，國際美慈組織(Mercy Corps)與聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處、國際救援委員會合作推出了一個(gè)網(wǎng)站，這個(gè)網(wǎng)站支持英語、希臘語、阿拉伯語等多種語言，以重要公告的方式列出了歐洲各國難民入境的管理要求以及最新動態(tài)，并詳細(xì)列出了16個(gè)難民集中地的重要信息，涵蓋衣食住行各個(gè)方面[8]。

3．NGO的發(fā)展弘揚(yáng)了人道主義救援精神并促進(jìn)了全球各國人民之間的互助友愛。非政府組織的意義不僅在于其自身的活動，也需要看到其激活和帶動了怎樣的社會力量參與其中。在這次難民危機(jī)中，聯(lián)合國難民署、紅十字國際委員會、“無國界醫(yī)生”等非政府組織都發(fā)揮了重要作用。2015年紅十字國際委員會與敘利亞紅新月會合作共為830萬人提供了食物，為1 600萬人提供了清潔的飲用水，為160萬人提供了衛(wèi)生用品以及基本生活用品。

4．NGO的專業(yè)服務(wù)能力，提高了公共服務(wù)的專業(yè)水平。NGO人員往往實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)豐富并且有著較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)知識，有助于滿足社會個(gè)性化和多樣化的發(fā)展需求，并且其工作范圍處于民間，群眾基礎(chǔ)較為廣泛。一些難民由于在希臘、意大利等國家的生活環(huán)境并不理想，還時(shí)常遭受到不公正的待遇，這使得醫(yī)療救助變得尤為重要。2015年，在希臘無國界醫(yī)生共為46 300人提供了門診咨詢，向3 400人提供了個(gè)人或群體心理健康咨詢；在意大利這一數(shù)據(jù)分別為9 400人和2 200人[9]。

(二)從弊端方面分析

1．?dāng)⒗麃啈?zhàn)爭在歐洲造成了一種難民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，許多所謂的非政府組織做起了“蛇頭”生意，甚至是因?yàn)檫@些非法難民而“發(fā)財(cái)”。組織偷渡的蛇頭利用非政府組織的救助，把更多的人送到歐洲來，歐洲一些救助難民的非政府組織甚至和“蛇頭”也有交易。

2．“阿拉伯之春”事件之后，歐洲地區(qū)出現(xiàn)了一個(gè)名為“歡迎來歐洲”(W2EU)的非政府組織，它由土耳其和美國情報(bào)機(jī)構(gòu)控制，在這次難民潮中為走私人口提供路線地圖、旅行指南，以及如何躲過各國邊檢的小貼士，還有法律援助，想盡一切辦法把偷渡者送進(jìn)歐洲。因此，意大利等國嚴(yán)厲發(fā)聲，將禁止載有被救偷渡者的非政府組織的船只進(jìn)入港口。匈牙利通過了一項(xiàng)法案，禁止NGO成員為偷渡者提供非法援助，否則將會被起訴，而屢次違反規(guī)定者會被判處最高1年的監(jiān)禁處罰。

3．事實(shí)表明難民大量地涌向德國，并非單純的自然因素。英國難民政策和法律已經(jīng)相當(dāng)成熟，因此在這次歐洲難民的浪潮中，英國能夠沉穩(wěn)應(yīng)對。德國由于背負(fù)著一戰(zhàn)、二戰(zhàn)的思想包袱，在此次難民浪潮中不得不做出包容、歡迎的姿態(tài)，以減少輿論壓力。美國正是利用這一點(diǎn)通過非政府組織把更多的移民“推”到德國，造成了德國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化從而產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，同時(shí)導(dǎo)致德國與歐盟其他國家的不和，破壞了歐洲一體化進(jìn)程。

在此次歐洲難民問題治理過程中，境內(nèi)外非政府組織的活動有兩個(gè)值得我們關(guān)注的新特點(diǎn)：(1)充分利用新聞媒體來操縱或誘導(dǎo)輿論，指責(zé)一些國家的政治行為，以掩蓋自己的罪行或達(dá)到其他政治目的。(2)一些國家通過援助或支持非政府組織的活動，來達(dá)到介入他國內(nèi)政，操縱和影響他國政局的目的。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，歐洲很多歡迎難民的非政府組織總指揮、撥款者是美國國際難民辦公室(OIM)，領(lǐng)導(dǎo)者是美國國務(wù)院副國務(wù)卿，并且很多非政府組織都與美國駐各個(gè)國家的大使館有著密切的聯(lián)系。美國通過破壞歐盟之間的法律和制度來瓦解歐盟一體化進(jìn)程，其破壞的力量就是難民，破壞的工具就是非政府組織。

四、NGO參與歐洲難民問題治理對我國的啟示

(一)對NGO的利用與引進(jìn)要與本國的國情相適應(yīng)

各國的政治文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不盡相同，對NGO發(fā)展的態(tài)度也有所差異，但結(jié)合國情是正確利用NGO的前提，反之，只會帶來不必要的麻煩和社會管理難題。歐盟國家在這次難民危機(jī)中支持和利用境內(nèi)外非政府組織的確緩解了政府的壓力，但其過度寬松的政策也給管理帶來了巨大的麻煩。因此，政府必須制定出社會服務(wù)需求的調(diào)查報(bào)告，按照需求來設(shè)計(jì)NGO的服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)NGO服務(wù)供給與社會需求的有效對接，確保其服務(wù)規(guī)模與服務(wù)半徑的合理性。

(二)逐步完善我國NGO社會救助方面的支持體系

首先，思想上要想轉(zhuǎn)變對非政府組織的心態(tài)，必須確立相關(guān)法律，確定其合法地位。其次，要建設(shè)“網(wǎng)絡(luò)型NGO”，即加強(qiáng)NGO與政府、企業(yè)等其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，在相互信任、監(jiān)督的過程中增強(qiáng)其競爭力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)社會資源優(yōu)化整合。最后，要利用免稅登記、財(cái)政直接撥款等經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策或通過權(quán)力下放，通過將現(xiàn)有的部分職能轉(zhuǎn)移，真正地為非政府組織發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)廣闊的空間。

(三)加強(qiáng)政府對境內(nèi)外非政府組織的過程監(jiān)管

包括歐洲國家在內(nèi)的一些發(fā)達(dá)國家，一般對NGO的成立采取較為寬松的政策，但對其開展的活動和運(yùn)行過程的監(jiān)管比較嚴(yán)格。此次歐洲難民危機(jī)中一些境內(nèi)外非政府組織與“蛇頭”相互勾結(jié)絕非偶然，因此從實(shí)際情況來看，我國可以通過注冊登記管理、稅務(wù)管理、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等多個(gè)部門合作，形成依法監(jiān)管境內(nèi)外非政府組織的社會合力。此外黨組織建設(shè)也可以成為加強(qiáng)和改善社會組織監(jiān)管工作的新抓手，在鼓勵NGO發(fā)展的同時(shí)要堅(jiān)決防止和打擊其從事非法活動。

(四)強(qiáng)化對新聞媒體的控制，高效開展輿論攻勢

NGO與商業(yè)媒體相結(jié)合是近幾年西方國家通過“非暴力方式”達(dá)到意識形態(tài)輸入、培養(yǎng)親西方勢力等政治目的的關(guān)鍵方式和渠道。雖然非政府組織具有非政府性，但是很多資金是來自政府的，其獨(dú)立性也受到質(zhì)疑。利用NGO參與別國內(nèi)戰(zhàn)、混淆是非，然后再通過新聞輿論的宣傳來掩蓋自己的罪行甚至瘋狂攻擊他人，這類行為已不是新聞，一些有政治目的的國際非政府組織實(shí)際上成為了干涉國家內(nèi)政的工具。對此中國政府應(yīng)該對報(bào)道失實(shí)的媒體予以封閉，同時(shí)制定“媒體道德法”，從法律上規(guī)范媒體的行為。在國內(nèi)層面上，應(yīng)鼓勵支持新聞媒體、社會公眾對境內(nèi)外NGO進(jìn)行監(jiān)督。在國際層面上，必要時(shí)也可“以其人之道還治其人之身”，積極利用媒體揭露一些境外勢力利用NGO對中國進(jìn)行破壞的不法行為，吸引社會輿論關(guān)注，使民眾對其保持應(yīng)有的警惕，從而削弱外國非政府組織的滲透和破壞活動。

(五)加強(qiáng)我國非政府組織自身專業(yè)能力建設(shè)

要以優(yōu)質(zhì)服務(wù)來暢通其在國際事務(wù)上的協(xié)調(diào)機(jī)制，從而更好地“走出去”。以紅十字委員會、“無國界醫(yī)生”等為代表的非政府組織在過去的救助工作中頗有建樹，在這次歐洲難民危機(jī)中不論是人力還是資金都獲得了世界范圍內(nèi)的支持。我們要積極學(xué)習(xí)這些成功的經(jīng)驗(yàn)，并努力爭取與其合作交流的機(jī)會。目前我國的非政府組織無論是數(shù)量、規(guī)模、能力還是對社會的貢獻(xiàn)等都存在明顯差距。非政府組織要實(shí)現(xiàn)從“有為”到“有位”的突破，就必須從自身建設(shè)的角度提升能力、改善形象、擴(kuò)大貢獻(xiàn)。

(六)搭建我國非政府組織國際性交流合作平臺

我國非政府組織應(yīng)該注重與境外非政府組織以及國際非政府組織的交流聯(lián)系，在思想、技術(shù)和組織建設(shè)以及資金方面取得戰(zhàn)略性的支持。在國際議題上，主動聯(lián)系聯(lián)合國關(guān)鍵機(jī)構(gòu)以取得提升自身能力、在國際舞臺上表現(xiàn)自己的機(jī)會。

總而言之，從實(shí)際情況上來看，歐洲難民危機(jī)的爆發(fā)絕非只是“天災(zāi)”，可以說美國要負(fù)首要責(zé)任。繼發(fā)動阿富汗與伊拉克戰(zhàn)爭后，美國又插手?jǐn)⒗麃唭?nèi)戰(zhàn)，導(dǎo)致了大量難民流離失所，而歐洲難民問題多來源于此。因此，美國既是這場難民危機(jī)的始作俑者又是推動者。在這次難民危機(jī)應(yīng)對過程中，歐洲非政府組織發(fā)揮了重要的作用，但同時(shí)不得不提防NGO盲目慈善活動所帶來的弊端以及美國在這些非政府組織中的陰謀，避免非政府組織既是“人權(quán)衛(wèi)士”又是“人口販賣組織者”的不良問題。

五、結(jié)語

綜上所述，歐洲難民危機(jī)事件為境內(nèi)外非政府組織管理提供了新視角、新思路。在全球化的今天，如何應(yīng)對歐洲難民危機(jī)，如何利用和管理境內(nèi)外非政府組織以及如何加大對境內(nèi)外非政府組織負(fù)面作用的防范與控制，嚴(yán)防其危及國家安全與社會穩(wěn)定都將是理論學(xué)者和實(shí)踐工作者共同努力的方向。