我國養(yǎng)老服務業(yè)改革：問題、重點與政策建議*

丁文珺，熊 斌

（1.武漢戰(zhàn)略發(fā)展研究院，湖北 武漢 430017；2.湖北中醫(yī)藥大學，湖北 武漢 430065）

當前我國人口老齡化趨勢日趨明顯，2017年底全國60歲以上老年人口已達到2.41億，占到總人口的17.3%；預計“十三五”期末我國60歲以上老年人口將增至2.55億左右，占總人口比重17.8%左右；[1]2022年我國“6275人口高峰”開始進入老齡化階段；①根據(jù)國家統(tǒng)計局的人口數(shù)據(jù)進行計算，1962年至1975年為我國人口出生率高峰期，2022年開始這個高峰期出生人口開始邁入60歲以上老年人口統(tǒng)計范圍。預計到2025年，老齡人口將進一步激增至3億人，占總人口的五分之一左右；預計到2050年左右我國老齡人口數(shù)量與占總人口比例均將達到峰值，[2]養(yǎng)老服務需求將面臨持續(xù)剛性增長。以改革為主線加快推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展是積極應對人口老齡化趨勢的必然要求，是推進經(jīng)濟社會加快轉型發(fā)展的重要支撐，也是實現(xiàn)高質量發(fā)展的內(nèi)在呼應。

一、“十三五”時期我國養(yǎng)老服務業(yè)進入改革“窗口期”

自2006年“養(yǎng)老服務業(yè)”首次在政府層面提出至今，我國在加快形成符合中國特色的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展模式上進行了多方位、多層次的積極探索，特別是“十三五”以來我國在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展上實現(xiàn)了四個方面的重大突破，養(yǎng)老服務業(yè)改革發(fā)展進入重要“窗口期”。

（一）從宏觀層面，養(yǎng)老服務業(yè)首次列入地方五年專項規(guī)劃

自2006年養(yǎng)老服務業(yè)在政府層面提出，從中央到地方陸續(xù)從醫(yī)養(yǎng)結合、智慧養(yǎng)老、養(yǎng)老服務標準化、養(yǎng)老服務體制機制建設等若干領域發(fā)文，規(guī)范和引導養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展?！笆濉敝泻笃趪鴦赵菏状纬雠_《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》。在文件指導下江蘇、山西、海南、廣西等省及深圳、成都、杭州、南京等城市陸續(xù)出臺了養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃，這是養(yǎng)老服務業(yè)首次作為專項規(guī)劃被納入中長期規(guī)劃體系之中，也意味著養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展已經(jīng)上升為地區(qū)中長期發(fā)展的重要支撐，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展將在一個可持續(xù)、可考核的規(guī)劃性框架中實現(xiàn)健康發(fā)展。

值得關注的是，“十三五”以來也是中央層面養(yǎng)老服務業(yè)相關政策文件出臺最為密集的時期。從規(guī)劃層面看，國家“十三五”規(guī)劃將“積極應對人口老齡化”由“十二五”規(guī)劃中的一節(jié)提升至整章內(nèi)容；從政策層面看，僅2016年至2018年底國家層面出臺的與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展相關文件已有40余項，其中2016年就高達20項左右。①數(shù)據(jù)來源：查閱中國政府網(wǎng)、民政部官網(wǎng)，按照“養(yǎng)老服務”類別或關鍵詞檢索結果整理所得。養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展已成為從中央到地方的重要關注內(nèi)容。

（二）從市場領域，正式提出并推進養(yǎng)老服務市場全面放開

長期以來由于養(yǎng)老服務公益性特征深入人心，養(yǎng)老服務業(yè)一直處于由財政資金支持為主、政府供給籌資一體化的資源分配模式，政府過多地直接參與市場供給，以及基于福利性發(fā)展目標的多方面限制條件，在一定程度上影響了社會資本參與的積極性、主動性甚至可能性，降低了養(yǎng)老服務業(yè)供給質量。針對這一現(xiàn)實問題，“十三五”初期國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》，從養(yǎng)老服務業(yè)資金籌集方式上開始了深刻變革，積極引導社會主體參與養(yǎng)老；2017年以養(yǎng)老服務業(yè)“放管服”改革為抓手取消養(yǎng)老機構設立許可，并出臺了《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，引導和保障社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)領域；2018年把全面放開養(yǎng)老服務市場列入民政部重點任務之一，當前已有29省市相繼提出了放開養(yǎng)老服務市場的政策，26省市明確提出向外資開放。[3]

（三）從運營模式，養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化試點探索全面展開

為發(fā)揮好市場機制在資源配置中的基礎地位，引導養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，“十二五”期末財政部會同商務部印發(fā)了《關于開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)試點的通知》，在湖南、湖北、江西、山東等八省開展以市場化方式發(fā)展養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)試點?！笆濉逼陂g，這八個省份立足自身特色，陸續(xù)出臺了具體的試點方案：湖南、安徽等省先后探索成立了養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)基金；甘肅等省從頂層設計層面出臺了養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十三五”專項規(guī)劃；湖北等省建立了養(yǎng)老服務業(yè)試點項目庫。多維度推進養(yǎng)老服務業(yè)由福利性事業(yè)向市場化產(chǎn)業(yè)的轉變，為我國形成可復制、可推廣的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式進行了有益探索。

（四）從系統(tǒng)角度，對養(yǎng)老服務體系構架定義進行了調(diào)整

“十三五”時期是我國在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中不斷探索居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老在養(yǎng)老服務體系中合理定位的關鍵時期，特別是對于養(yǎng)老機構在養(yǎng)老服務體系中的功能進行了多次完善和修訂?！笆濉币?guī)劃提出養(yǎng)老服務體系建設的目標是“建設以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的多層次養(yǎng)老服務體系”。結合我國國情及養(yǎng)老傳統(tǒng)，“十三五”規(guī)劃中機構養(yǎng)老的定位更改為“機構為補充”，將養(yǎng)老服務機構作為養(yǎng)老服務體系中的“最后防線”。在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)化不斷推進的過程中，機構養(yǎng)老作為我國養(yǎng)老服務相對成熟的發(fā)展模式，在探索養(yǎng)老服務市場化過程中發(fā)揮出越來越重要的作用。2018年國務院出臺的《關于完善促進消費體制機制 進一步激發(fā)居民消費潛力的若干意見》再次對機構養(yǎng)老在養(yǎng)老服務體系中的定位進行了修訂，提出要“健全以居家為基礎、以社區(qū)為依托、機構充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)相結合的多層次養(yǎng)老服務體系”?？梢钥闯觯B(yǎng)老服務體系構架在不斷完善中更加符合當前我國發(fā)展的實際需求。

二、養(yǎng)老服務業(yè)改革存在的關鍵問題

盡管近年來我國在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展上進行了若干有益探索，但總體來看，養(yǎng)老服務業(yè)在我國仍處于發(fā)展的初級階段。由于經(jīng)濟基礎、文化背景等多方面差異，國外成熟的養(yǎng)老服務體系并不能完全適應我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求，在當前養(yǎng)老服務業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化加速推動的形勢下，要從改革的角度推進我國養(yǎng)老服務業(yè)的健康發(fā)展，必須結合當前我國實際國情，明確現(xiàn)階段我國養(yǎng)老服務業(yè)在“事業(yè)”和“產(chǎn)業(yè)”之間的合理定位、政府職能在“有限權利”和“有效權利”之間的合理邊界、宏觀政策在“動態(tài)性”和“連續(xù)性”之間的合理調(diào)控、服務體系在“完善機構養(yǎng)老”和“保障家庭養(yǎng)老”之間的合理平衡，為下階段養(yǎng)老服務業(yè)改革的深入推進理清思路。

（一）發(fā)展屬性界定：必須結合發(fā)展階段

明確養(yǎng)老服務業(yè)在“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”間的合理定位，一直以來養(yǎng)老服務業(yè)的屬性界定是學界爭議較多的論題。雖然養(yǎng)老服務業(yè)兼具公益性與市場性這一認知已基本達成共識，但養(yǎng)老服務業(yè)中“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”的邊界問題尚無定論。部分學者從養(yǎng)老服務供給主體的角度來界定養(yǎng)老服務事業(yè)與養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)之間的區(qū)別，養(yǎng)老服務業(yè)屬性界定的目的是為了更好的明確政府的職責邊界，而這種界定方式混淆了界定的目的邏輯。

基于養(yǎng)老服務業(yè)內(nèi)涵的復雜性，養(yǎng)老服務業(yè)的屬性界定必須從兩個維度進行綜合判斷。一是該領域是否具備商品性、競爭性和可逐利性的市場化特征，養(yǎng)老服務業(yè)中凡是具備該項特征的領域，其改革的最終目標定位都應該是產(chǎn)業(yè)化方向，同時應把發(fā)展現(xiàn)實基礎作為時間維度融入判斷體系之中。在養(yǎng)老服務業(yè)改革的漫長過程中，“事業(yè)”與“產(chǎn)業(yè)”的屬性界定應是在既定目標下的逐步演進過程，一些涉及到國計民生和社會穩(wěn)定的領域、一些在現(xiàn)實發(fā)展基礎上產(chǎn)業(yè)資金利潤率明顯低于社會平均利潤率的領域、一些在當前發(fā)展階段資本積累能力和擴大再生產(chǎn)能力明顯不足的領域，因其受發(fā)展階段影響具備“弱質產(chǎn)業(yè)”特性，[4]所以這些領域在改革時的屬性判定應該根據(jù)發(fā)展基礎進行動態(tài)調(diào)整。

在推進養(yǎng)老服務業(yè)改革時，必須首先明確當前發(fā)展階段改革主體的屬性判定，避免長期以來因養(yǎng)老服務具備的公益性特征而形成對于政府過度依賴的慣性思維，積極引導和發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務業(yè)中的主體地位，使我國養(yǎng)老服務業(yè)能夠更好地滿足多層次、個性化的養(yǎng)老服務需求，防止政府因過多參與養(yǎng)老服務帶來超越經(jīng)濟發(fā)展階段的“福利陷阱”。在養(yǎng)老服務業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化快速推進的同時必須清楚地認識到養(yǎng)老服務業(yè)中具備產(chǎn)業(yè)化屬性的部分領域因其“弱質性”特征，在很長一段時期內(nèi)仍需要通過事業(yè)化發(fā)展來帶動產(chǎn)業(yè)化推進，謹防脫離發(fā)展基礎和發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)化帶來養(yǎng)老服務業(yè)的“公益缺位”。

（二）政府職能定位：必須依托實際需求，理清“有效權利”與“有限權利”的合理邊界

改革開放以來我國養(yǎng)老服務業(yè)改革推進的過程實際上就是政府在發(fā)展中不斷探索其職能定位的過程，作為養(yǎng)老服務事業(yè)的責任主體和養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管主體，如何在“放”“管”和“引導”上尋求政府“有效權利”和“有限權利”之間的合理邊界，是推進養(yǎng)老服務業(yè)改革必須面對的關鍵問題。

要謹防政府在養(yǎng)老服務業(yè)改革中的“職能越位”，以產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為目標的養(yǎng)老服務領域必須逐步將主體讓位于市場，以激發(fā)市場活力為目標切實發(fā)揮好市場在資源配置中的基礎性作用，結合系統(tǒng)性政府改革繼續(xù)深化“放管服”，切實整治政府職責邊減邊增、明減實不減、有減有不減、擅自擴大行政裁量權等實踐亂象，降低市場準入門檻和制度性成本。同時，更需謹防政府在養(yǎng)老服務業(yè)改革推進中的“引導缺失”，一是對于具有公益性、福利性特征的養(yǎng)老事業(yè)，政府必須切實承擔起供給責任和保障“兜底”的主體作用，為有需要的老年人提供基礎保障；二是對于已經(jīng)具備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基礎的領域，政府必須切實承擔起規(guī)范制度、監(jiān)督管理和公共服務職能，保障市場的競爭有序和合理規(guī)范；三是對于擁有可市場化特性但因發(fā)展階段限制仍未達到產(chǎn)業(yè)化標準的領域，政府應切實承擔起規(guī)劃和引導職能，探索其從事業(yè)化逐步轉向產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展路徑，避免過度市場化或超前市場化帶來的“公益缺失”。

（三）服務體系構架：必須具備系統(tǒng)性思維，實現(xiàn)“家庭功能”與“社會功能”的同步推進

當前我國已基本形成了家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老為主體框架的養(yǎng)老服務體系。從上海的“9073模式”、北京的“9064”模式、武漢的“9055”模式等相對成熟的養(yǎng)老服務體系來看，以家庭養(yǎng)老為主、根據(jù)區(qū)域發(fā)展特色在社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老中進行有效平衡的養(yǎng)老服務體系框架是我國養(yǎng)老服務體系改革的必然方向。但是伴隨著當前家庭結構的小型化、空巢化、空心化現(xiàn)象的增多，如何在養(yǎng)老服務體系構建中合理規(guī)劃平衡好“家庭功能”和“社會功能”，是養(yǎng)老服務業(yè)改革進入深水區(qū)所必須明確的關鍵問題。

從我國未富先老和老齡人口占比基數(shù)較大的現(xiàn)實國情來看，盡管未來我國社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老在市場化的推進下會形成更加豐富和多層次的供給體系，但過于盲目的超規(guī)格、大規(guī)模的興建養(yǎng)老服務機構，以期在當前家庭養(yǎng)老面臨壓力下養(yǎng)老服務模式向“公共依賴”轉型不符合我國發(fā)展的現(xiàn)實基礎。同時，更應該注意到家庭養(yǎng)老不僅需要發(fā)揮“家庭功能”，如何有效發(fā)揮“社會功能”在家庭養(yǎng)老中的補充和保障作用也是養(yǎng)老服務體系改革中需要解決的重點問題。當前我國養(yǎng)老服務業(yè)的各項政策關注及財政資金支持基本都聚焦在養(yǎng)老機構建設和社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設領域，居家養(yǎng)老服務供給質量較低、供給模式單一等問題給本就壓力愈大的家庭養(yǎng)老增添了更多負擔。如何有效激勵和保障家庭養(yǎng)老的供給質量在制度層面仍處于初步探索階段，目前僅國務院剛頒布的《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》中開始探索嘗試對贍養(yǎng)老人進行專項附加扣除，但多層次、多渠道地發(fā)揮政府和社會在“家庭養(yǎng)老”領域的支撐作用仍需多方面嘗試。湖北等省份曾就子女照顧失能、患病住院老人休護理假出臺了專門政策，但實際執(zhí)行時困難重重。

（四）宏觀政策保障：必須著眼中長期發(fā)展，實現(xiàn)政策“動態(tài)性”與“連續(xù)性”的合理平衡

當前養(yǎng)老服務業(yè)改革發(fā)展仍處于探索階段，因此在政策制定時應根據(jù)發(fā)展階段進行動態(tài)化調(diào)整，特別是基于發(fā)展條件變化使個別領域發(fā)展屬性產(chǎn)生邊界性調(diào)整時，應適時在宏觀政策的引導方向、保障方式上進行調(diào)整，以確保養(yǎng)老服務業(yè)改革的順利推進。同時，如何嚴格把控好“動態(tài)性”和“連續(xù)性”的平衡邊界也是養(yǎng)老服務業(yè)改革應該關注的重點。2000年以來，我國出臺的各項事關養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的宏觀政策指向的概念表述都缺乏連續(xù)性，2000年國務院《關于加強老齡工作的決定》中定義為“老年服務業(yè)”；隨后國家老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃、“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃定義為“老齡產(chǎn)業(yè)”；2013年國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》中定義為“養(yǎng)老服務業(yè)”；2017年出臺的老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設“十三五”規(guī)劃中雖然提出了養(yǎng)老服務業(yè)的概念，但其定義范圍僅為與老齡事業(yè)、養(yǎng)老保障體系等并列的狹義養(yǎng)老服務業(yè)。因此，探索涵蓋多領域發(fā)展、涉及多部門權限的養(yǎng)老服務業(yè)宏觀政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性是我國養(yǎng)老服務業(yè)改革推進必須關注的重要問題。

三、深化養(yǎng)老服務業(yè)改革面臨的趨勢與要求

隨著養(yǎng)老服務業(yè)改革的深入推進，需要深刻認識到未富先老與區(qū)域不平衡并存的現(xiàn)實基礎、基礎保障與個性化需求并存的需求結構以及新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)和新模式并存的發(fā)展趨勢，加快探索出一條符合中國特色的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展路徑。

（一）立足現(xiàn)實基礎：未富先老與區(qū)域發(fā)展不平衡并存

與西方發(fā)達國家人口老齡化過程相比，我國的特殊性在于老齡化進程極短，發(fā)達國家經(jīng)歷了幾十年乃至一個世紀的老齡化過程，我國只用了18年。較快的老齡化速度直接導致了我國物質財富積累不足，2015年全球84個進入老齡化的國家中，有61.9%的國家人均GNI在1萬美元以上，而我國僅7900美元，①數(shù)據(jù)來源：國際上通常把65歲以上人口占總人口的比重達到7%作為國家和地區(qū)進入老齡化的標準，經(jīng)查閱世界銀行網(wǎng)站數(shù)據(jù)后統(tǒng)計，2015年全球有84個國家進入老齡化，其中52個國家人均GNI水平（不變價本幣單位）超過1萬美元。在人均GNI較低的形勢下我國老年人資產(chǎn)擁有量在全球也屬于偏低水平，全國65歲以上老人擁有的養(yǎng)老資產(chǎn)僅占全國可支配收入的2%，[5]而美國55歲以上人口擁有全國70%可支配收入。[6]同時，受經(jīng)濟發(fā)展基礎等多方面因素影響，我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展水平和供給質量在不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間仍存在著明顯差距。

未富先老的基本國情和養(yǎng)老服務業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實問題是我國在深化養(yǎng)老服務業(yè)改革時必須綜合考慮的問題：一是當前養(yǎng)老服務業(yè)改革發(fā)展的力度必須與我國的現(xiàn)實發(fā)展階段相結合，政府不應該也不可能包攬過多的養(yǎng)老服務。在市場化推進的過程中，應按照需求提供多層次的養(yǎng)老服務供給。但立足當前我國現(xiàn)實國情，政府在事業(yè)性領域調(diào)控或產(chǎn)業(yè)性領域引導時仍應該重點關注面對中低收入者的養(yǎng)老服務供給。二是在養(yǎng)老服務業(yè)改革時應綜合考慮區(qū)域發(fā)展基礎進行分類推進。對于經(jīng)濟發(fā)展基礎較好、養(yǎng)老服務業(yè)供給質量較高區(qū)域應重點在養(yǎng)老服務業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化方面進行率先探索，在構建多層次、個性化的養(yǎng)老服務體系上進行先行先試；對于養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展仍處于較低水平的區(qū)域，應在推進基礎養(yǎng)老服務保障上重點支持。三是在改革推進時要關注到城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)難點有所不同。從農(nóng)村來看，壓力在于養(yǎng)老設施落后、專業(yè)養(yǎng)護人員不足與留守老人、空巢老人較多的問題并存；從城市來看，挑戰(zhàn)在于城鎮(zhèn)化推進下養(yǎng)老服務設施供給壓力增大與多層次養(yǎng)老服務需求亟需滿足的問題。

（二）立足需求結構：基礎保障需求與多層次、個性化需求并存

當前我國養(yǎng)老服務業(yè)需求仍處于生存型與發(fā)展型并存階段。全國65歲以上老人有49%依靠家庭供養(yǎng)，29%依靠公共養(yǎng)老金和低保維持基本生活，同時高齡老人、失能老人、患有慢性病的老人持續(xù)增多，80歲以上高齡老人已達到2500萬人，失能老人突破了4000萬人，[7]這些老人仍處于亟需基礎保障型養(yǎng)老的階段。與此同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升，也有越來越多的老人追求高質多元及個性化的養(yǎng)老服務，從第四次中國城鄉(xiāng)老年人抽樣調(diào)查可以看出。與上一輪調(diào)查相比，城鄉(xiāng)老年人在日常生活支出、醫(yī)療費支出等方面占比降低，但在文化活動支出、非經(jīng)常性支出等方面占比提高，一些新興的養(yǎng)老服務領域開始逐步受到越來越多老人的關注。[8]

面對需求結構的多元化特征，在養(yǎng)老服務業(yè)改革推進時一方面需要健全和完善具有公益性、普惠性特征的基礎保障，尤其對 “三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟困難老人中的失能半失能群體需要從制度上保障其能夠享有基礎養(yǎng)老服務供給；另一方面，要引導社會資本以市場為導向推進養(yǎng)老服務供給方式、供給內(nèi)容的多元化，保障和支持養(yǎng)老服務創(chuàng)新和個性化、特色化發(fā)展。同時，可繼續(xù)深化和推進養(yǎng)老服務領域各項試點示范工作，在探索中形成符合我國發(fā)展基礎和需求特色的養(yǎng)老服務供給體系，切實滿足養(yǎng)老服務多樣化需求。

（三）立足發(fā)展趨勢：新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)與新模式并存

當前新一代科技革命和技術革命深入推進，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展面臨著更多新的變革，其改革應順應趨勢、緊抓機遇，為自身發(fā)展注入更多新活力。一是隨著新經(jīng)濟時代的來臨，數(shù)字經(jīng)濟引領下“互聯(lián)網(wǎng)+”應用逐步走向成熟。在改革推進時應把握這一發(fā)展趨勢對于養(yǎng)老服務業(yè)轉型升級的重要意義，探索以養(yǎng)老服務為導向的智能硬件設施建設、依托互聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老服務大數(shù)據(jù)發(fā)展、養(yǎng)老服務數(shù)字平臺盈利模式等，使養(yǎng)老服務業(yè)朝著規(guī)范化、便捷化、智能化方向發(fā)展,形成發(fā)展新生態(tài)。二是分享經(jīng)濟的快速崛起為養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展提供了更多可能性，養(yǎng)老服務業(yè)在發(fā)展模式上將會面臨更多的選擇。但由于當前分享經(jīng)濟本身也處于初期探索階段，因此在養(yǎng)老服務業(yè)改革時既需要緊抓新趨勢、新機遇，也需要提前做好風險規(guī)避等相關保障。三是產(chǎn)業(yè)融合跨界發(fā)展將為養(yǎng)老服務業(yè)帶來更多新的業(yè)態(tài)，如：融合家庭服務、醫(yī)療保健及房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的老齡社區(qū)，融合文化、旅游產(chǎn)業(yè)的老年文旅，融合金融保險產(chǎn)業(yè)的養(yǎng)老金融等。養(yǎng)老服務業(yè)應在探索產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的過程中加快形成若干產(chǎn)業(yè)鏈長、覆蓋領域廣、經(jīng)濟社會效益顯著的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)集群。

四、深化養(yǎng)老服務業(yè)改革的政策建議

面對新趨勢、新要求，深化養(yǎng)老服務業(yè)改革應以提升供給質量、推進供需有效對接為方向，從市場政策、產(chǎn)業(yè)政策、人才政策、組織政策四個維度著手，加快探索出一條符合我國發(fā)展特色的養(yǎng)老服務業(yè)改革路徑。

（一）市場政策：加快營造公平有序的市場環(huán)境

養(yǎng)老服務業(yè)中供需不平衡的結構性問題，究其根本是因為供給側存在的體制機制障礙束縛了有效供給，使供給無法對市場中的變化做出積極反應。打破壟斷、健全要素市場，營造統(tǒng)一透明、公平有序的市場環(huán)境，是實現(xiàn)養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革的根本途徑。為此，要做好以下兩方面工作。一是要正確處理好政府與市場的關系，著力分清養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老服務事業(yè)之間的界限。政府在切實承擔好養(yǎng)老公共服務體系建設、群眾基礎養(yǎng)老保障等領域托底責任的同時，必須充分認清養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的商品特性，發(fā)揮好市場在配置資源中的決定性作用，放手讓企業(yè)和社會組織按市場規(guī)律運作。[9]二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度保障，切實落實好全面放開市場準入制度的各項政策保障，健全養(yǎng)老市場領域財稅、土地、融資等相關領域的政策體系，使企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換，進而推動經(jīng)濟向更高級形態(tài)、更復雜分工、更合理結構演進。

（二）產(chǎn)業(yè)政策：加快構建供需對接的產(chǎn)業(yè)體系

一直以來關于養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的宏觀政策多數(shù)聚焦在養(yǎng)老服務事業(yè)領域。隨著養(yǎng)老服務市場化、產(chǎn)業(yè)化改革的深入推進，加快完善養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)政策，構建供需對接的養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)體系開始成為我國養(yǎng)老服務業(yè)改革深入推進的重要內(nèi)容。一是以滿足老年人生活需求為導向，統(tǒng)籌利用各種資源，促進養(yǎng)老服務與醫(yī)療、家庭服務、健康、教育等相關產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，推進以老年生活照料、老年用品、老年健康服務等為主的養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展；二是以提升老年人生活質量為導向，積極推進養(yǎng)老金融、養(yǎng)老休閑娛樂業(yè)、養(yǎng)老旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，豐富養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)，鼓勵金融、地產(chǎn)、互聯(lián)網(wǎng)等企業(yè)進入養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)；三是繁榮老年用品市場，積極支持針對老年人特殊需求的特種消費品發(fā)展，支持老年用品制造業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，采用新工藝、新材料、新技術，促進產(chǎn)品升級換代。[10]同時，值得關注的是，在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)領域發(fā)展模式、發(fā)展趨勢仍處于探索期的階段，政府產(chǎn)業(yè)政策制定時應跳出選擇關鍵領域、重點項目做大做強的傳統(tǒng)思路，產(chǎn)業(yè)政策應重點聚焦在整體市場培育和關鍵環(huán)節(jié)引導，以市場為主體探索出適合我國國情、符合需求結構的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。

（三）人才政策：推進專業(yè)性人才培育與認證

專業(yè)化的養(yǎng)老服務人才是提升養(yǎng)老服務業(yè)質量的關鍵，也是當前我國養(yǎng)老服務領域的薄弱點。一是要從人才結構上著手，完善養(yǎng)老領域專業(yè)學歷教育體系。學習借鑒日本等先進國家適時調(diào)整設置養(yǎng)老服務專業(yè)人才教育培養(yǎng)方向的經(jīng)驗，完善大學及相關專科院校學科專業(yè)設置體系，以既要培養(yǎng)造就一批學術造詣精深、創(chuàng)新能力突出的高端服務人才，又要加強基礎專業(yè)技術人才隊伍為目標，加強人才隊伍培養(yǎng)。二是提升現(xiàn)有人才隊伍質量水平，大力加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才教育培訓機構硬件建設、師資隊伍建設和培訓課程建設，加強養(yǎng)老服務人才職業(yè)化再教育，通過在職培訓、就業(yè)培訓等渠道，多方面提高養(yǎng)老服務人員專業(yè)技術水平。三是加快建立養(yǎng)老服務各領域人才認證標準，實行養(yǎng)老服務從業(yè)人員的資格認證制度和考核制度，分步驟、分階段實施持證上崗，切實保證養(yǎng)老服務供給質量。

（四）組織政策：構建養(yǎng)老服務監(jiān)督評價體系

當前無論是養(yǎng)老服務市場還是養(yǎng)老產(chǎn)品供給市場都尚未形成統(tǒng)一的評價體系，一些公辦養(yǎng)老機構評價體系也多以硬件設施為主要評估標準，缺乏對養(yǎng)老服務質量的監(jiān)督。隨著當前養(yǎng)老市場的全面放開，產(chǎn)業(yè)標準體系及評估監(jiān)督體系亟待完善。一是要制定嚴格的養(yǎng)老服務質量標準和操作規(guī)范，注重標準量化和可操作性，為行業(yè)監(jiān)督提供基礎依據(jù)；二是要加快建立有效的監(jiān)督檢查機制，加大對養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管力度，切實維護市場秩序，確保老年人在接受服務過程中合法權益不受損害；三是推行養(yǎng)老機構養(yǎng)老服務績效評估制度，推進第三方對養(yǎng)老服務機構進行定期監(jiān)督檢查，對養(yǎng)老機構的人員、設施、服務、管理、信譽等進行綜合評估，并向社會公布評估結果，規(guī)范養(yǎng)老服務行為。