糧食生產(chǎn)補貼政策的可及性及優(yōu)化策略研究
——基于糧食規(guī)模經(jīng)營完全成本視角

張磊，羅光強

(湖南農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟學院，湖南 長沙 410128)

一、問題提出

我國自免征農(nóng)業(yè)稅并實施種糧補貼已有十多年時間，而現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大變化，出現(xiàn)許多新矛盾新問題；實施多年的“三項補貼”政策效能逐步降低，甚至產(chǎn)生激勵扭曲的效果[1]?；厮菀酝r(nóng)業(yè)補貼軌跡不難發(fā)現(xiàn)，存在政策目標定位的多重性問題，不同目標彼此沖突、互不兼容且難以實現(xiàn)邏輯自洽[2-3]，諸如糧食安全、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等目標不能簡單依靠某個時期的“政策束”就徹底解決[4]。

基于上述背景下，2016年起“三項補貼”全面合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，政策目標調(diào)整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營；其中地力保護的對象限定為擁有耕地承包權(quán)的身份農(nóng)民，支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營則重點傾向于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。縱觀西方發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼經(jīng)驗，在取得不菲成績的同時也有值得警惕的方面；從補貼方式來講，不論是按照面積補貼或直接脫鉤補貼，如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者同時也是農(nóng)地所有者，即以“自耕農(nóng)”為主的國家施行“面積補貼”能夠產(chǎn)生增產(chǎn)增收的效用[5]；而以“佃農(nóng)”為主的經(jīng)營模式下，面積補貼則會被以“抽租”的形式轉(zhuǎn)移給農(nóng)地所有者，大大降低了補貼對生產(chǎn)者的激勵效應[6]。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部(USDA)數(shù)據(jù)顯示，全美農(nóng)地的45%是由從事非農(nóng)職業(yè)的地主所有，Kirwan&Roberts與USDA合作，從“地塊層面”數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，邊際上多補貼1美金，種植大豆、稻米和棉花的地租就分別提高0.25、0.20和0.28美金；另外發(fā)現(xiàn)無論在補貼政策變動的短期還是中長期，農(nóng)地所有者和生產(chǎn)經(jīng)營者大約以1∶3的比例從農(nóng)業(yè)補貼中受益，且土地租賃市場競爭程度越高，農(nóng)地所有者補貼分享比例越高[7]。在農(nóng)業(yè)補貼政策的溢出與“損耗”方面。Alston.發(fā)現(xiàn)取消美國所有的農(nóng)業(yè)補貼政策只會對主要作物的產(chǎn)出量造成相當有限的影響，而現(xiàn)有補貼收益的大約50%歸于農(nóng)場經(jīng)營者，25%歸于農(nóng)地所有者，20%歸于消費者，而5%被無謂地浪費了[8]。

國內(nèi)針對農(nóng)業(yè)補貼政策研究多基于宏觀數(shù)據(jù)或局部調(diào)研數(shù)據(jù)，多數(shù)學者認為農(nóng)業(yè)補貼有助于改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力并提高農(nóng)民收入水平[9-10]，農(nóng)業(yè)補貼對國家糧食產(chǎn)量、糧食播種面積和農(nóng)業(yè)資本深化產(chǎn)生顯著積極影響[11]，尤其是對中西部地區(qū)影響更大。譬如高鳴基于河南省小麥微觀調(diào)研數(shù)據(jù)研究指出，農(nóng)業(yè)補貼會促使資產(chǎn)貧困農(nóng)戶選擇高生產(chǎn)效率的生產(chǎn)方式來減少糧食效率損失，尤其是良種補貼對0.4公頃以下農(nóng)戶的生產(chǎn)效率有改善作用，而農(nóng)資補貼對0.4公頃以上農(nóng)戶更為顯著[12]。另一些研究認為農(nóng)業(yè)補貼過于分散，補貼標準低，且補貼方式低效、補貼環(huán)節(jié)缺乏激勵性和長效機制等[13-14]，且農(nóng)戶對補貼類型與功用不加區(qū)分，甚至直接作為收入補償而不用于投資[15]，上述多重問題引致農(nóng)業(yè)補貼政策激勵效應不足。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從傳統(tǒng)農(nóng)戶到規(guī)模大戶的不斷演進，原先的補貼模式和政策對象需要同步完善[16]；本研究以“三合一”補貼為背景，基于糧食規(guī)模經(jīng)營主體這一微觀視角和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與傳統(tǒng)小農(nóng)戶混合發(fā)展的疊加期，探究“三合一”補貼對種糧大戶等的作用機理和政策可及性，尤其是在我國鄉(xiāng)村振興和國內(nèi)外糧食生產(chǎn)成本倒掛懸殊的特殊時間窗口期，明晰“三合一”補貼的對糧食規(guī)模經(jīng)營主體的作用機制、路徑及潛在問題十分必要。

二、糧食補貼政策效能演化與轉(zhuǎn)向的邏輯分析

對比我國財政補貼支農(nóng)演變歷程及政策效能，大致可以劃分為“低投入、低效能”“高投入、高效能”“高投入、低效能”“低投入、高效能”四個區(qū)間，本研究把這四種類型分別用“四象限”對應分析。

圖1 農(nóng)業(yè)補貼政策效能漸變示意圖

早在20世紀50年代我國就零星施行過針對農(nóng)業(yè)的補貼，較為典型的是國營拖拉機站“機耕定額虧損補貼”，受特殊歷史背景的影響，一直到20世紀90年代農(nóng)業(yè)長期處于“欠保護”甚至“逆向補貼”狀態(tài)，該階段在政策效能上屬于第三象限的“低投入、低效能”特征。進入20世紀90年代中期我國不斷加大農(nóng)業(yè)補貼力度， 2004—2014年“四項補貼”從146億元增加到1681億元，累計補貼金額11 008億元，增長了10.5倍，年均增長27.7%，也使得我國糧食產(chǎn)量取得了“十二連增”的巨大成績；但與此同時化肥使用量高達5416萬噸，是全球平均用量的3.4倍和非洲的27倍，而三大主糧對化肥的當季利用率僅為37.8%，據(jù)FAO數(shù)據(jù)顯示，2014年世界農(nóng)藥使用量共計約350萬噸，而同年中國農(nóng)藥使用量高達180.69萬噸，約占世界使用量的52%，而1996年農(nóng)藥使用量僅為114.08萬噸，而近20年其他國家則普遍處于有序下降態(tài)勢，諸如英國減少了44%，法國減少了38%，日本減少了32%，意大利減少了26%，越南減少了24%[注]聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)庫.https://www.fas.usda.gov/regions.；2015年農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示我國農(nóng)藥平均利用率為36.6%，過量的農(nóng)藥肥料造成嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染，引致土壤板結(jié)、農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留、重金屬污染等重大安全問題。該階段在政策效應上可以歸類為“高投入、高耗能”特征，屬于第一象限的類型范疇。隨著國內(nèi)外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的不斷改變，尤其是糧食生產(chǎn)國內(nèi)外成本倒掛[注]2012年以來我國水稻生產(chǎn)成本猛漲，甚至截至2014年水稻價格已經(jīng)價差高達驚人的56.25%，玉米價差為86.40%，小麥差價率為33.69%。、環(huán)境生態(tài)壓力等使得既有補貼政策的代價越來越大，“四項補貼”的政策效應遞減趨勢明顯，對農(nóng)戶種糧積極性幾無影響；隨著我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的不斷擴大和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的持續(xù)推進，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承載著國家糧食安全的責任越來越重，但是長期以來國家財政缺少對種糧大戶精準專項扶持，“三合一”補貼的施行開啟了對種糧大戶重點支持的轉(zhuǎn)折，但由于規(guī)模種植主體成本壓力與社會化服務矛盾突出，支持體系和瞄準機制仍有待進一步完善；從政策效應視角來看，此階段屬于“第三象限”(“低補貼、低政策效能”)的區(qū)間范疇。為了實現(xiàn)低投入、高效益的政策目標，必須實施更加精準、可操作性強的補貼機制，即未來政策改進需要邁進“第四象限”。我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與傳統(tǒng)農(nóng)戶并存發(fā)展過渡期和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設轉(zhuǎn)折期，糧食規(guī)模生產(chǎn)的主要矛盾在很大程度上是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)社會化服務日益增長的需求與現(xiàn)階段服務供給不充分、非均衡的矛盾；而財政補貼政策是農(nóng)業(yè)補短板、促發(fā)展、提升政策效能的主要抓手，面對國內(nèi)外農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴峻形勢，尤其需要政策制定者在有限的“時間窗口”不失時機地進行突破，而財政補貼政策的制定與使用尤為關鍵。

首先，必須明晰補貼政策目標，確定財政補貼資金的流向與流量。以恰當?shù)姆绞绞沟秘斦度胂鄬^低但政策效能較高時才達到最佳效果，具體是變分散、大水漫灌的財政補貼轉(zhuǎn)化為高效、精準滴灌式補貼，提高財政支農(nóng)的績效。由于WTO補貼規(guī)則限制，我國對農(nóng)業(yè)補貼已十分接近農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%的“黃箱”天花板，農(nóng)業(yè)支持總量(TSE)是衡量國家支持農(nóng)業(yè)的重要指標，經(jīng)計算得知2015年中國TSE為3397億美元，較1995年增加17.25倍，相當于美國的4.4倍、歐盟的3.2倍、日本的8.4倍；而同時期美國增長了83%，日本與歐盟則在WTO規(guī)則約束下分別下降了59%和25%，同為發(fā)展中國家的巴西也僅增加了1.91倍。所以需要在控制財政補助“流量”的同時改進資金“流向”，重點對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體及國家糧食生產(chǎn)能力扶持。其次，提高政策可及性和補貼效率，政策設計應突出異質(zhì)化種糧主體的生產(chǎn)特點，做到“因地、因材、因時施策”。再次，明確糧食補貼的政策對象，尤其是增量補貼重點支持種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，應基于完全成本視角對經(jīng)營主體進行成本分擔，對具有較強外溢性的(準)公共產(chǎn)品或服務由政府財政配套跟進，重點加強農(nóng)業(yè)基礎設施升級改造建設，促進農(nóng)業(yè)社會化服務與規(guī)模需求水平協(xié)同發(fā)展，降低生產(chǎn)成本、交易成本。其財政政策偏重規(guī)模大戶補貼轉(zhuǎn)向的邏輯如圖2所示。

圖2 糧食補貼政策效能不足的三螺旋結(jié)構(gòu)機制分析

三、基于財政補貼偏重規(guī)模經(jīng)營主體的成本指向分析

對糧食規(guī)模經(jīng)營成本進行科學解構(gòu)，有助于明晰政府與市場支農(nóng)作用邊界，理清不同成本最佳承擔主體與責任分解范式，最終有利于實現(xiàn)糧食規(guī)模效率提升并保障糧食安全。

(一)新時期我國糧食規(guī)模經(jīng)營成本界定的必要性

1.從國家糧食安全需要的宏觀層面分析。主要是糧食的公共產(chǎn)品屬性與生產(chǎn)目標轉(zhuǎn)變要求。眾所周知，糧食在世界范圍內(nèi)被認為準公共產(chǎn)品，世界糧農(nóng)組織對糧食安全經(jīng)典的詮釋為“任何人任何時候都能夠買的起”。保障糧食有效供給與可持續(xù)生產(chǎn)能力很大程度上屬于公共產(chǎn)品與公共服務，尤其對我國更具有現(xiàn)實意義；就糧食安全來講，多年來我們深受“新馬爾薩斯主義”的影響，過分強調(diào)糧食生產(chǎn)的數(shù)量安全，卻忽視了糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力和國際競爭力的有效提升，使得糧食生產(chǎn)付出高昂代價卻日感捉襟見肘[17]。對新時代糧食規(guī)模經(jīng)營成本的科學界定，有助于對多重政策目標的內(nèi)在沖突進行邏輯分析與科學解構(gòu)。

圖3 財政政策偏重規(guī)模大戶補貼轉(zhuǎn)向的邏輯示意圖

2.從市場與政府邊界明晰的中觀層面分析。市場失靈與政府調(diào)控是進行糧食規(guī)模經(jīng)營成本界定的中觀原因，斯蒂格利茨認為，市場失靈除了外部性和公共物品因素影響外，在現(xiàn)實境況中普遍存在著市場機制不完善、信息不對稱、競爭不完全等，如果沒有來自政府的干預，市場將不能產(chǎn)生帕累托最優(yōu)結(jié)果[18]。巴蘇同樣指出，如果把對經(jīng)濟建設和社會福利改善有重要影響的方面都寄希望私企來解決，將會使得社會福利潛在損失并難以達到帕累托最優(yōu)[19]。具體到糧食生產(chǎn)與安全來講，財政支持“公共成本”范疇的糧食補貼，一方面可以完善政策設計中信息不對稱與激勵不相容問題，明晰政府在農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革中的出發(fā)點與著力點，進而改進政策的邊際效用和社會福利水平，提高農(nóng)業(yè)補貼政策的效能；另一方面能更好的發(fā)揮市場在資源調(diào)配中的基礎性作用，激發(fā)農(nóng)業(yè)社會化服務各微觀主體參與活力，促進各類要素的充分涌動。

3.從新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的微觀層面分析。對糧食規(guī)模經(jīng)營成本的科學界定和成本分擔，有助于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更加高效利用有限人力、物力和財力，促使農(nóng)業(yè)分工在深度與廣度推進，不斷降低規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)成本和交易成本。還可以促使糧食上下游關聯(lián)企業(yè)合作，促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工和一二三產(chǎn)融合，解決農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后的就業(yè)與收入問題，最終有利于穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

(二)糧食規(guī)模經(jīng)營完全成本的明晰與界定

糧食規(guī)模經(jīng)營的完全成本區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的直接生產(chǎn)成本，其覆蓋規(guī)模經(jīng)營的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)，產(chǎn)前主要包括土地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)資料購置等為獲取各類生產(chǎn)要素和服務過程中，產(chǎn)生的信息搜索、交易談判、合同締結(jié)等附著成本與治理成本；產(chǎn)中主要是規(guī)模生產(chǎn)中的物質(zhì)與服務費用、人工費用、地租等方面，包括種糧大戶對農(nóng)田水利、機耕道路、農(nóng)地平整等投入成本；產(chǎn)后成本包括種糧大戶的晾曬、運輸、倉儲及因災損失成本。即糧食規(guī)模種植的完全成本是指由新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在糧食規(guī)模經(jīng)營過程中對諸生產(chǎn)要素的產(chǎn)前需求、落定、生產(chǎn)、銷售乃至退出整個過程中產(chǎn)生的系列成本，可以理解為從農(nóng)地流轉(zhuǎn)、生產(chǎn)資料購置再到糧食生產(chǎn)、管理、運輸、庫存、銷售周期內(nèi)所發(fā)生的全部耗費。結(jié)合農(nóng)業(yè)的多功能性理論，可把完全成本按照最佳承擔主體分為“公共成本”和“市場成本”兩類[20]，公共成本是指在糧食生產(chǎn)過程中引致的具有正外部性、弱排他性且投資-收益不均等的成本集合，難以依靠個體進行長期持續(xù)投資的“成本束”；諸如農(nóng)地的整理、小型農(nóng)田水利設施建設、機耕路道維護與修復、農(nóng)田地力保護、農(nóng)業(yè)自然災害預警、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與研發(fā)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓等方面，由個別規(guī)模經(jīng)營主體投資不具有規(guī)模效率或操作、協(xié)調(diào)難度較大的成本范疇。市場成本是指在糧食規(guī)模經(jīng)營過程中，不便于政府開展或者市場能夠出清且具有良好效益與效率的一系列成本集合。諸如農(nóng)業(yè)代耕代種、田間管理、技術(shù)咨詢等，由各類市場主體按照價格信號進行激勵相容和供需均衡為生產(chǎn)目標所產(chǎn)生的成本。

(三)成本指向下糧食規(guī)模生產(chǎn)成本階段特征與差異性

當前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的約束依然存在，推進糧食規(guī)模經(jīng)營面臨要素市場不成熟與制度內(nèi)生障礙的雙重影響。按照規(guī)模經(jīng)濟與分工演化的思路，在不同階段糧食生產(chǎn)成本有所差異，根據(jù)生命周期理論農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)發(fā)展階段可劃分為初始培養(yǎng)、中期平衡發(fā)展、現(xiàn)代化三個時期[21]。

第一，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營初始發(fā)展期。表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)基礎設施存量不足，農(nóng)業(yè)社會化服務滯后，嚴重束縛農(nóng)業(yè)降成本的空間。一方面，由于我國長期小農(nóng)經(jīng)營模式影響，細碎化的耕作方式導致對基礎設施的內(nèi)生需求與自主建設動力雙重不足，加之國家對農(nóng)業(yè)基礎設施審批、建設與監(jiān)管協(xié)同性不足，最終引致以農(nóng)田水利為突出表現(xiàn)的農(nóng)業(yè)基礎設施供給嚴重不足。另一方面，農(nóng)業(yè)社會化服務較為滯后，大戶在社會化服務搜集成本、甄別與委托代理成本、機會成本較高；以至于不得不自己購置各類機器，自我滿足產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后需求，對規(guī)模大戶個體經(jīng)營導致了較高的初始門檻與資金風險，也誘致農(nóng)業(yè)社會化服務市場迂回程度不足而無序發(fā)展，導致規(guī)模大戶不能將資產(chǎn)或服務進行出租與盤活。

第二，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中期階段。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)過市場的淘汰與甄別，留下了符合市場需求、具有穩(wěn)定糧食生產(chǎn)特質(zhì)且有能力實現(xiàn)規(guī)模效率的主體。此時，種植規(guī)模相對穩(wěn)定且效率提升機制基本成熟，農(nóng)業(yè)社會化服務也稍具規(guī)模的雛形，能夠在較大范圍和一定縱深化程度上開展社會化服務。但由于此時種糧大戶與社會化服務主體可能存在“多頭兼容”的問題，規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟尚未形成最佳的臨界最優(yōu)點，因此，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)成本仍有較大壓縮空間。不同階段規(guī)模經(jīng)營成本與特征如圖4所示。

圖4 不同階段規(guī)模經(jīng)營成本與特征示意圖

第三，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基本步入現(xiàn)代化階段。從規(guī)模經(jīng)濟角度來講，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐步演化為糧食生產(chǎn)中堅力量，各異質(zhì)化經(jīng)營主體達到適度規(guī)模經(jīng)營的“最佳平衡點”，糧食生產(chǎn)邊際成本與邊際收益實現(xiàn)動態(tài)均衡。從范圍經(jīng)濟來講，各類種糧主體能夠以價格信號開展生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使不同地區(qū)、不同規(guī)模、不同種植結(jié)構(gòu)條件下的一二三產(chǎn)融合。從分工深入來講，形成深度專業(yè)化的農(nóng)業(yè)全過程服務體系，從農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率特征來講，農(nóng)業(yè)技術(shù)效率對糧食規(guī)模生產(chǎn)貢獻越發(fā)明顯，包括種子革命、綠色防控、智慧農(nóng)業(yè)等將進一步降低規(guī)模種植成本。

四、糧食規(guī)模經(jīng)營補貼的現(xiàn)實考量與問題偏差

新形勢下“三合一”補貼希望達到“提升糧食生產(chǎn)效率，降低糧食生產(chǎn)成本，提高糧食國際競爭力”的政策目標。然而“目標不能代替過程”，由于信息不對稱、有限理性等原因可能會造成市場與政府的失靈，同時種植大戶、龍頭企業(yè)、普通農(nóng)戶等多元主體在博弈過程中可能存在不止一個納什均衡點[22]。所以，必須在農(nóng)業(yè)補貼政策設計與執(zhí)行過程中創(chuàng)新市場和政府互促機制才能保證激勵相容和不偏離政策目標。新型補貼政策設計與路徑如圖5所示。

圖5 新型補貼政策設計與路徑示意圖

(一)規(guī)模種植補貼目標失準錯位，補貼資源錯配

第一，財政補貼目標不夠清晰。雖然“三合一”補貼重點支持“耕地地力保護”與“糧食適度規(guī)模經(jīng)營”，但在補貼目標、補貼內(nèi)容方面還有待進一步完善。以規(guī)模經(jīng)營補貼為例，僅以經(jīng)營規(guī)模為篩選條件，對達到特定規(guī)模范圍的經(jīng)營主體予以補貼，而對耕作制度、地力保護、生產(chǎn)效率等不作硬性約束，不少大戶為了套取補貼而以高于市場均衡價格瘋狂“擴地”，追求家庭收入最大化而不顧規(guī)模效率的改進，甚至堂而皇之的以“休耕”為借口進行變相的拋荒，不僅直接對誠心經(jīng)營的種糧大戶造成擠出效應，而且不利于我國糧食安全目標的實現(xiàn)。

第二，補貼存在瞄準錯位而引致資源錯配。“三合一”補貼政策設計中把地力保護補貼設定為“擁有農(nóng)地承包權(quán)”的經(jīng)營主體，而我國僅有“身份農(nóng)民”享有農(nóng)地的承包權(quán)，在一定程度上農(nóng)民對耕地承包權(quán)有著天然的身份壟斷，雖然其耕地實現(xiàn)了流轉(zhuǎn)或托管，但地力補貼仍由“身份農(nóng)民”所獲得，并沒有實現(xiàn)“誰種地誰得補貼”的政策初衷。另外，農(nóng)戶雖然擁有農(nóng)地的承包權(quán)卻由于相對面積小、預期收益少、經(jīng)營分散，與外出務工相比具有較大的機會成本；因此，絕大多數(shù)農(nóng)戶并不會對地力進行綠色防控、測土施肥；相反，可能會加大對資本(化肥、農(nóng)藥)的投入從而減少相對稀缺的要素(勞動力)投入[注]根據(jù)誘致性技術(shù)變遷的理論，農(nóng)戶會用較為充?；蛄畠r的要素替代相對稀缺、成本高的要素，在農(nóng)村空心化、新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)戶選擇價高質(zhì)優(yōu)但能節(jié)約昂貴勞動力的辦法使得整體收益函數(shù)最大化。。

(二)規(guī)模種植完全成本分擔機制缺失，補貼方式低效

糧食規(guī)模種植完全成本較之于傳統(tǒng)直接生產(chǎn)成本對經(jīng)營主體的生產(chǎn)積極性、滿意度、規(guī)模效率和成本收益率有著重要的影響，由于現(xiàn)行補貼政策的設計并沒有把完全成本納入決策，對糧食規(guī)模種植完全成本認識不足、界定缺失，故而對種糧大戶的成本估計存在偏差，綜合引致糧食規(guī)模經(jīng)營主體承載了大量公共范疇內(nèi)成本，尤其是耕地的整理、機耕道路的建設與維護、農(nóng)田水利與節(jié)水灌溉等具有明顯正外部性的準公共產(chǎn)品方面，需要按照責任分擔機制重新界定，如仍基于舊思維、舊模式來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)無疑會“事倍功半”。隨著近年來農(nóng)地租賃成本的不斷攀高和利潤的持續(xù)下滑，加上受資金約束和金融抑制嚴重，引致種糧大戶逐步喪失了種糧積極性。

(三)規(guī)模種植補貼標準偏低，有效激勵不足

從國家層面來講，我國現(xiàn)行糧食規(guī)模經(jīng)營補貼除“三合一”外無其他專項補貼，尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷攀升背景下，難以解決規(guī)模經(jīng)營主體資金緊約束的困境；補貼標準主要依據(jù)經(jīng)營面積進行計算，在限定的20～13.3公頃適度規(guī)模區(qū)間內(nèi)，每公頃補貼900～1500元，13.3公頃以上最多為1.2萬元。另外，補貼標準過于嚴苛，適度規(guī)模經(jīng)營區(qū)間從靜態(tài)視角設定，而技術(shù)進步對效率的改善考量不足，加之南北地區(qū)種植結(jié)構(gòu)、地理地貌、熟制類型等異質(zhì)化特征明顯，只從經(jīng)營面積劃定單一線性標準，難免會陷入一場持續(xù)的“畝數(shù)之爭”。此外，現(xiàn)有補貼政策缺乏對社會化服務主體給予應有的支持,不少農(nóng)村日漸發(fā)展的“農(nóng)業(yè)服務超市”提供一站式、多樣化的“菜單式服務”，諸如“代耕”“代種”“代管”“代收”一條龍服務，把“規(guī)?；铡迸c適度規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合。

(四)補貼執(zhí)行成本過高，績效評估機制不完善

一是補貼監(jiān)管機制缺失，功能性補貼易演化為收入補貼。補貼的目的是為了促進種植大戶進行地力與基礎設施改善，而在川、湘、豫等省份調(diào)研中發(fā)現(xiàn)多數(shù)種植大戶把功能性補貼視作利潤補償或收入補貼，存在對后續(xù)資金使用難以監(jiān)管的問題。二是部分地區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營市場化機制不健全，存在以“合謀榨取”大戶補貼現(xiàn)象，脅迫種植大戶進行“補貼分紅”，否則將收回耕地或不予續(xù)耕，在拉鋸戰(zhàn)中種植大戶鑒于機會成本過高和“資產(chǎn)專用性”強等原因而選擇妥協(xié)。三是補貼政策執(zhí)行成本過高且效率偏低。補貼的執(zhí)行仍由財政部門牽頭，計劃、稅務、農(nóng)業(yè)、糧食等部門參加，縣鄉(xiāng)村三級干部全體動員；為精準了解經(jīng)營大戶換季種植結(jié)構(gòu)動態(tài)和防止瞞報作假行為，需要依靠各級干部多次暗訪、抽查、檢查[注]新華網(wǎng)在湖南省寧鄉(xiāng)縣的調(diào)查。http://news.xinhuanet.com/politics/2016-08/16/c_129232439.htm。由于農(nóng)業(yè)、財政、審計等多部門分散、非協(xié)同的管理模式，輪翻布置任務不僅給基層工作增加了很大難度，也在造成了較高的補貼執(zhí)行成本。執(zhí)行主體過多也加大了跑冒滴漏的風險，加大了監(jiān)管的難度。

五、成本指向下糧食規(guī)模經(jīng)營補貼政策優(yōu)化策略分析

從政策學角度看，政策設計需以政策目標為基礎和依據(jù)[23]，由于外部約束條件的改變而引致事物主要矛盾的變化，須在實踐中對政策不斷修正才能達到動態(tài)均衡、激勵相容的效果。

新形勢下的農(nóng)業(yè)補貼政策不能僅僅通過價格補貼來單向促進糧食生產(chǎn)的“虛假繁榮”，防止經(jīng)營主體對補貼產(chǎn)生過度路徑依賴而逐步蠶食我國糧食國際競爭力；持續(xù)以“黃箱”為主的補貼方式產(chǎn)生了畸高的成本費用與價格極差，直接的補貼與價格對抗無疑會使得我國財政步履維艱，進一步壓縮本就狹窄的“提質(zhì)增效”機會窗口期。因此，中國的糧食補貼政策應提高財政支持精準度和效率，重點改善農(nóng)業(yè)基礎設施建設滯后、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)服務方面的短板；針對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營杠桿度較小且盈虧平衡區(qū)間過短的問題，更應該在糧食主產(chǎn)區(qū)建立有針對性、激勵相容的長效政策機制，做到對糧食主產(chǎn)大省的責任分解和權(quán)責對等。另外，鑒于我國各地區(qū)發(fā)展的情況不同、資源稟賦差異，尤其是近年來農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū)的異質(zhì)化發(fā)展問題也逐漸突出，因此，各地區(qū)不應該千篇一律地制定或執(zhí)行對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體一成不變的約束性、指導性文件，更應該對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展富有一定程度的張力，給予適度自由探索空間。成本指向下糧食規(guī)模經(jīng)營補貼政策的優(yōu)化路徑如圖6所示。

圖6 成本指向下糧食規(guī)模經(jīng)營補貼政策的優(yōu)化路徑示意圖

(一)厘清規(guī)模種植補貼目標，構(gòu)建精準補貼機制

舊有農(nóng)業(yè)補貼由于目標定位的多重性問題引

致政策可及性較低，而厘清政策目標與運行機制有助于政策效能的提升，應從頂層設計上就應區(qū)分多目標的邏輯機理和協(xié)同承繼關聯(lián)結(jié)構(gòu)。新形勢下我國糧食補貼的政策目標應立足于提升糧食產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，在補貼對象上應重點向糧食主產(chǎn)區(qū)的新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，著重提高糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力。在補貼機制上應重點突出精準和高效，政策目標的實現(xiàn)可理解為求解一定約束條件下的生產(chǎn)函數(shù)。

其一，應該理清外部約束條件，具體來講就是必須遵守WTO“黃箱政策”的約束，積極探索“綠箱”“藍箱”方向的可行性補貼，鑒于我國嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染現(xiàn)實和美歐日農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗教訓，必須增設耕地土壤與水源涵養(yǎng)保護補貼，鼓勵種糧大戶等主體使用綠色防控、環(huán)境友好型種植技術(shù)。

其二，厘清重點變量因素對目標函數(shù)的影響機理，現(xiàn)有補貼重點針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，注重種植積極性的激勵，但是農(nóng)業(yè)競爭力的提升與糧食流通、加工、科研與技術(shù)推廣密切相關，因此在補貼的調(diào)整上應該借鑒歐盟的經(jīng)驗，基于完全成本視角對糧食生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后多環(huán)節(jié)進行補貼支持，還應該加強針對青年農(nóng)場主等中堅職業(yè)農(nóng)民的技能培訓。

另外，還應加大中央財政轉(zhuǎn)移支付對產(chǎn)糧大縣的獎補力度，調(diào)動地方政府“重農(nóng)抓糧、真抓實干”的積極性。

(二)明晰規(guī)模生產(chǎn)成本分擔機制，理清相關主體責任邊界

由于糧食適度規(guī)模種植的多功能效應和糧食安全保障性效應所具有的巨大社會福利改進，客觀上要求政府和社會須對糧食規(guī)模經(jīng)營完全成本適度分擔，而厘清政府、市場、社會的邊界和組織特性對成本分擔機制的建立有重要作用?；诋斍拔覈滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尚處于培育和發(fā)展期，諸如種糧大戶、家庭農(nóng)場等盈利能力、抗風險能力較弱，因此應從長期培育和誘致性發(fā)展的視角扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，尤其對具有明顯社會效益且有利于提高我國糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭力的公共成本由政府或政府與市場協(xié)同共擔，包括但不限于農(nóng)田水利與防汛抗旱設施、永久性農(nóng)田整理與地力保護、農(nóng)村機耕道路、農(nóng)村電力系統(tǒng)等硬件方面，還應加強農(nóng)業(yè)科技與環(huán)保投入、農(nóng)業(yè)信貸與金融、農(nóng)業(yè)減災與防控、智慧農(nóng)業(yè)等方面。而對能夠市場出清且具有良好效益與效率的成本由市場承擔，比如機收機割、田間管理、服務咨詢等方面。

(三)實施動態(tài)補貼計算標準，逐步提高大戶補貼標準

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模與效率協(xié)同發(fā)展的生產(chǎn)函數(shù)是一個動態(tài)演化的過程，隨著外部約束條件的改變和內(nèi)生要素配置的優(yōu)化，在不同階段所表現(xiàn)的成本和效率有所差異，因而采用動態(tài)補貼計算標準無疑會更加有利于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體又好又快的發(fā)展。一是探索與要素價格水平掛鉤的動態(tài)補貼機制，可以參考類似“一攬子計劃”或“豬糧比價”制定糧食補貼的調(diào)整響應機制。二是建立全國范圍內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的跟蹤數(shù)據(jù)庫，對糧食生產(chǎn)意愿穩(wěn)定、規(guī)模經(jīng)濟較高、開展綠色防控、征信級別高的經(jīng)營主體進行動態(tài)差異化激勵，促進我國糧食向數(shù)量和質(zhì)量“雙安全”邁進。三是對農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場和種糧大戶實行動態(tài)差異的補貼策略。從實踐來看，合作社與龍頭企業(yè)追逐“剩余價值”的意愿更強烈，非農(nóng)非糧化意愿較高；故而對家庭農(nóng)場和種植大戶更應該從培育、成長的視角進行多樣化、動態(tài)化支持。

(四)完善支農(nóng)補貼服務體系，建立權(quán)責監(jiān)督機制

現(xiàn)有補貼執(zhí)行程序繁瑣且交易成本巨大，如何減少補貼資金的疏漏并提高政策效率是當下農(nóng)業(yè)補貼改革的重點之一。

首先，建立并完善農(nóng)業(yè)支持補貼的立法規(guī)范，國外農(nóng)業(yè)支持均通過立法予以確定，而我國則多采用行政手段而鮮有立法規(guī)范；諸如針對規(guī)模經(jīng)營主體“瞞報”“謊報”套取補貼行為加大懲處力度，使其違法成本大于違法收益。

其次，建立針對新型經(jīng)營主體動態(tài)地籍數(shù)據(jù)庫，對規(guī)模經(jīng)營主體的有關信息進行“公開公示”，接受群眾監(jiān)督；對規(guī)模經(jīng)營大戶借貸信息做到財政、銀行、保險公司共享，將失信行為人信息納入征信系統(tǒng)。

再次，鼓勵各地創(chuàng)新糧食規(guī)模種植支持方式。其一，可針對糧食規(guī)模種植大戶生產(chǎn)資金周期性特點，可實施“無追索權(quán)貸款”模式，允許以尚未收獲的糧食作為抵押而取得為期6～9個月的貸款，當市場價格高于收獲后農(nóng)產(chǎn)品價格，則農(nóng)戶銷售農(nóng)產(chǎn)品后還本付息，若低于市場目標價格則使用抵押物償還，而農(nóng)戶可向政府申請差額補貼[24]。其二，建立針對三大主糧作物的農(nóng)業(yè)災害補償制度，成立由各級政府、農(nóng)業(yè)擔保公司、政策性銀行機構(gòu)共同出資的農(nóng)業(yè)保險基金，針對規(guī)模以上的種糧大戶都必須參保，賠付率也至少不低于實際損失的80%。其三，積極借鑒歐美國家在農(nóng)業(yè)保險保費補貼經(jīng)驗，探索適合我國國情農(nóng)情的農(nóng)業(yè)保險政策。開發(fā)適合種糧大戶、家庭農(nóng)場需求的保險品種，尤其是探索三大主糧作物的糧食完全成本保險、收入保險、天氣指數(shù)保險、價格指數(shù)保險。