全國人大常委會2018年備案審查工作報告述評

梁 鷹

全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室主任

2018年12月24日，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在第十三屆全國人大常委會第七次會議上作了《關(guān)于2018年備案審查工作情況的報告》。這是繼2017年12月法制工作委員會在十二屆全國人大常委會第三十一次會議上報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r以來，全國人大常委會第二次專門聽取和審議備案審查工作情況的報告。今年的這次報告，標志著全國人大常委會聽取和審議年度備案審查工作情況報告已經(jīng)形成慣例和制度，未來將繼續(xù)堅持下去。

一、全國人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告的重要意義

備案審查制度是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的憲法性制度。對法規(guī)、司法解釋開展備案審查，是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責的一項重要工作。保證中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民合法權(quán)利，是設(shè)立備案審查制度的初衷所在，是開展備案審查工作的職責使命。全國人大常委會綜合運用依職權(quán)審查即主動審查、依申請審查即根據(jù)審查建議審查、有重點的專項審查等方式，依法對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件開展合憲性、合法性、適當性審查。法制工作委員會負有為全國人大常委會行使備案審查職權(quán)提供服務(wù)保障的職責。2004年法制工作委員會設(shè)立法規(guī)備案審查室，專門承擔對法規(guī)、司法解釋的具體審查研究工作。法規(guī)備案審查室成立以來，堅持按照常委會每年工作要點和立法、監(jiān)督工作計劃的要求，積極穩(wěn)妥推進備案審查工作，建立健全工作機制，開展備案審查信息平臺建設(shè)，妥善處理法規(guī)、司法解釋存在的與法律不一致問題，加強備案審查工作隊伍建設(shè)等，工作取得顯著成效。但是由于種種原因，過去備案審查工作刻意保持了低調(diào)，對審查中發(fā)現(xiàn)的問題主要通過與制定機關(guān)溝通協(xié)商，取得一致意見后，由制定機關(guān)自行糾正。對糾正的案例也不對外進行宣傳報道。原全國人大法律委員會喬曉陽主任委員形象地將這一時期的備案審查工作形容為“鴨子鳧水”，意思是雖然從水面上看起來鴨子保持不動，但鴨子的腳在水下還是很忙的。由于沒有運用適當?shù)姆绞綄浒笇彶楣ぷ髑闆r對外公布，長期以來社會各界對備案審查制度運行情況缺乏了解，很多常委會組成人員對開展備案審查工作的情況也知之甚少，全國人大常委會行使備案審查職權(quán)的工作沒有得到充分體現(xiàn)，備案審查制度的作用和效果沒有以公眾看得見的方式顯現(xiàn)出來。

黨的十八大以來，黨中央高度重視憲法實施和監(jiān)督，強調(diào)加強備案審查工作。黨的十八屆三中、四中全會對健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度，加強備案審查制度和能力建設(shè)提出明確要求。全國人大常委會領(lǐng)導也對備案審查工作高度重視，多次就加強和改進備案審查工作提出明確要求。為了適應新形勢新任務(wù)，2017年7月，法工委領(lǐng)導召集會議研究備案審查工作，明確提出備案審查是憲法法律賦予全國人大常委會的一項重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責的一項重要工作，可否考慮建立向常委會報告年度備案審查工作的制度，使備案審查工作實現(xiàn)“顯性化”，要求法規(guī)備案審查室就此問題進行研究、提出建議。法規(guī)備案審查室立即著手開展調(diào)研。調(diào)研中了解到，實踐中有的省級人大已經(jīng)采取向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r的做法。大家普遍認為，向常委會報告年度備案審查工作情況，是人大開展備案審查工作的一項重要抓手，有利于加強常委會對備案審查工作的領(lǐng)導，使常委會組成人員了解、認識、支持備案審查工作，促使制定機關(guān)提高文件制定質(zhì)量，提高報備及時率、規(guī)范率。大家建議，全國人大常委會應當建立并實施聽取和審議備案審查工作情況報告的制度，以上率下，推動全國各地的備案審查工作不斷走向深入，取得突破性進展。在學習借鑒地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，法規(guī)備案審查室多次集中深入研究，認為全國人大常委會履行對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的備案審查職權(quán)，需要通過一定形式予以體現(xiàn)。向常委會報告年度備案審查工作情況，是充分體現(xiàn)常委會備案審查工作主體地位的重要方式，是有效實現(xiàn)人大監(jiān)督職責的重要途徑。

2017年和2018年，全國人大常委會兩次聽取并審議備案審查工作情況報告，取得良好的效果。實踐證明，實施這一制度，有利于進一步增強備案審查制度的作用，有利于社會公眾加深對備案審查制度的認識和了解，有利于在全社會弘揚憲法精神，有利于加強憲法監(jiān)督、保障憲法實施、維護憲法權(quán)威。

二、報告的主要內(nèi)容

報告分五個部分。前四個部分分別從落實有件必備、有備必審、有錯必糾和通過備案審查銜接聯(lián)動機制開展相關(guān)工作等方面報告了2018年備案審查工作取得的成果，第五部分是2019年工作考慮和安排。

在第一部分中報告了關(guān)于落實“有件必備”的情況。“有件必備”，具體說來就是報告中的一句話，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應當納入人大備案審查范圍?！币簿褪钦f，不允許存在游離于備案審查制度之外、不受監(jiān)督的規(guī)范性文件。2018年在落實有件必備方面主要做的工作是，推動地方人大常委會將地方政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件以及地方人民法院和人民檢察院制定的屬于審判、檢察工作范圍的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍。這樣做的目的是以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，重點是將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的各類規(guī)范性文件依法納入備案審查范圍，防止任何制定規(guī)范性文件的行為游離在憲法監(jiān)督之外，防止對黨中央決策部署和國家法律法規(guī)打折扣、搞變通、各自為政，防止出現(xiàn)“王法管人、我管王法”的現(xiàn)象，打通全面依法治國“最后一公里”，為推動解決權(quán)力任性問題創(chuàng)造條件。

第二部分是落實“有備必審”的情況。報告在這一部分中主要談到了五項工作。一是堅決貫徹落實黨中央決策部署，落實全國人大常委會決議要求，推動開展生態(tài)環(huán)保法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件全面清理工作，要求認真查找并糾正規(guī)范性文件中存在的故意放水、降低標準、管控不嚴等問題，并督促地方抓緊進行大氣污染防治立法，依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)。二是對道路交通管理地方性法規(guī)、規(guī)章開展審查研究，重點審查研究其中有關(guān)道路交通管理措施和行政處罰、行政強制的規(guī)定是否符合上位法，是否不當限制公民權(quán)利或者增加公民義務(wù)。三是對收容教育制度進行審查，并建議廢止收容教育制度。四是對有關(guān)信用懲戒制度的規(guī)范性文件進行審查研究。五是對一些地方制定的“地方金融條例”進行審查研究。這五項工作，有的是根據(jù)黨中央決策部署，貫徹落實全國人大常委會有關(guān)決議精神開展的重點工作；有的是對社會關(guān)注、群眾關(guān)心的現(xiàn)實問題作出回應；有的是涉及社會上出現(xiàn)的新情況，目前還存在不同認識，需要準確把握法律和政策界限的新問題。審查處理好這些問題，需要了解掌握全面情況，衡量好各方利益，處理好各種矛盾，有相當大的難度。全國人大常委會法工委對這些問題進行研究和處理，綜合運用三種審查方式履行備案審查制度，保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民法人合法權(quán)利的職責使命。其中值得重點談的是對收容教育制度的研究和提出廢止收容教育制度的建議。對收容教育制度的研究，源于全國政協(xié)十三屆一次會議期間，全國政協(xié)委員朱征夫建議對收容教育制度進行合憲性審查的提案，之前全國人大代表張抗抗等人也多次提出過類似的建議。這是黨的十九大提出加強憲法實施和監(jiān)督、推進合憲性審查工作以來，首個建議對相關(guān)法律制度進行合憲性審查的提案。大家可能注意到，報告中有這樣一句話：“制定該《決定》主要是為了補充修改當時的刑法和治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定，制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定?！边@句話實際上就具有了合憲性判斷的意味。因此有媒體報道稱這將成為全國人大進行合憲性審查的“第一案”。

還有一項工作是報告中沒有體現(xiàn)的，即對2018年新制定公布、報送備案的行政法規(guī)、司法解釋逐件進行主動審查研究，對地方性法規(guī)尤其是設(shè)區(qū)的市制定的法規(guī)加大主動審查力度。2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，地方立法熱情高漲，立法數(shù)量快速增長。各設(shè)區(qū)的市結(jié)合本地實際，制定了不少有特色、針對性強、可操作的法規(guī)，為完善中國特色社會主義法律體系、引領(lǐng)和推動地方各項事業(yè)改革發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時也發(fā)現(xiàn)一些問題，例如，“貪大求全”現(xiàn)象仍然存在。設(shè)區(qū)的市立法解決的問題相對單一，應當堅持問題導向，立有效管用的法規(guī)，體例上提倡采取簡易結(jié)構(gòu)，有幾條定幾條，但實踐中仍有追求大而全、小而全、照搬照抄上位法的現(xiàn)象。又如，立法項目的科學性有待提高，一些立法項目必要性不強，特色不鮮明。再如，一些重點領(lǐng)域立法相對滯后，三年多來新賦予地方立法權(quán)的270多個設(shè)區(qū)的市、自治州和不設(shè)區(qū)的地級市總共出臺了僅14件大氣污染防治方面的地方性法規(guī)。

報告的第三部分是落實“有錯必糾”的情況。栗戰(zhàn)書委員長在第二十四次全國地方立法工作座談會上的講話中強調(diào)，要著力增強備案審查制度剛性，對審查中發(fā)現(xiàn)與憲法法律相抵觸或者不適當?shù)膯栴}，該報告的報告，該督促的督促，該通報的通報，該糾正的糾正。對審查中發(fā)現(xiàn)的問題及時予以糾正處理，是讓備案審查這項憲法監(jiān)督制度“長出牙齒”，并且讓“牙齒”產(chǎn)生咬合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從近年開展審查研究的情況來看，各類規(guī)范性文件的制定水平總體上不斷提高，制定機關(guān)遵守憲法法律規(guī)定權(quán)限和程序的自覺性顯著增強，但同時也還不同程度存在一些問題，主要包括：一是突破憲法、立法法的規(guī)定，以實踐需要、改革創(chuàng)新等為名，擅自擴大立法權(quán)限范圍，出臺明顯不在自身權(quán)限范圍內(nèi)的法規(guī)規(guī)章；二是突破上位法的規(guī)定，或改變立法原意，或增設(shè)新的行政許可、行政處罰、行政強制，或增加、減少、改變行政許可、行政處罰、行政強制的條件、幅度、范圍、方式等，“加碼”“放水”等情況不同程度存在，有的甚至直接與行政審批制度改革簡政放權(quán)的方向相背離；三是在沒有上位法依據(jù)的情況下，擅自調(diào)整部門權(quán)責，增加或不適當強化部門權(quán)力，減損公民、組織權(quán)利，增加公民、組織義務(wù)；四是對那些與中央精神或與改革方向不一致，或在施行中引發(fā)社會廣泛關(guān)注甚至重大爭議，或因現(xiàn)實情況與立法之初相比發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)施行等情形，未能從立法上適時作出調(diào)整和完善；五是常態(tài)化清理機制有待建立健全，在上位法制定或修改后，往往未能通過全面清理、專項清理、定時清理等方式，及時開展規(guī)范性文件的清理工作，不同程度存在內(nèi)容滯后、配套缺位、制度缺失等問題。針對審查研究中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題，法制工作委員會積極加強溝通，堅決予以糾正，妥善作出處理。

這部分主要內(nèi)容包括：一是對有關(guān)規(guī)范性文件中存在的問題及時予以督促糾正和妥善處理。這是繼2017年備案審查工作報告之后，再次將根據(jù)公民審查建議糾正處理法規(guī)、司法解釋的情況予以部分披露，也是對提出審查建議的公民、組織所作的一個公開回應和反饋。公開的幾個案例，都是經(jīng)過與制定機關(guān)溝通，制定機關(guān)主動表示將進行修改完善的。這些案例的妥善解決，一方面體現(xiàn)了法工委對公民、組織審查建議的重視，另一方面也體現(xiàn)了制定機關(guān)從善如流，主動完善相關(guān)法規(guī)、司法解釋，提高立法質(zhì)量的自覺意識。二是對2017年法規(guī)糾正開展“回頭看”的情況。2017年，法工委先后對一些法規(guī)中存在的問題向制定機關(guān)發(fā)出書面研究意見，要求制定機關(guān)進行修改、廢止。在2018年開展的“回頭看”中，法工委向有關(guān)制定機關(guān)發(fā)出督辦函；經(jīng)督促，各地均已完成法規(guī)修改、廢止工作。這次“回頭看”，突出強化了法工委審查研究意見對制定機關(guān)的約束力，無需全國人大常委會動用撤銷權(quán)，就達到了大面積糾正問題法規(guī)的結(jié)果，實現(xiàn)了法律效果、社會效果的統(tǒng)一。三是推動各有關(guān)方面加大備案審查工作力度。2018年法工委收到的審查建議中，相當一部分建議審查的對象都不是行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋，而是省級及以下人民政府或其部門制定的規(guī)章、規(guī)范性文件以及地方人民法院、地方人民檢察院制定的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件不屬于全國人大常委會審查范圍，但是為了落實備案審查全覆蓋的要求，我們對這些審查建議并未推諉了事，而是轉(zhuǎn)送有關(guān)方面并推動有權(quán)審查的機關(guān)進行審查研究，對其中存在問題的文件及時作出處理。報告中列舉的三個例子，都是2018年通過這種方式使相關(guān)問題得到解決的實例。

報告的第四部分是通過備案審查銜接聯(lián)動機制開展工作的情況，主要是與中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳等有關(guān)單位之間在移交審查建議、共商研究意見、共享工作信息、共同培訓研討、協(xié)調(diào)解決問題等方面逐步建立常態(tài)化工作機制的情況。

除此之外，報告中還提到法工委加強全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺建設(shè)和國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，推動地方人大加快信息平臺建設(shè)并與全國人大實現(xiàn)互聯(lián)互通，推動地方建立人大常委會聽取和審議備案審查專項工作報告制度，建立備案審查工作信息公開機制，加強有關(guān)宣傳工作，開展有關(guān)理論研討等工作。由于報告篇幅所限，這部分內(nèi)容寫得比較簡略。本文介紹一些相關(guān)情況。

一是關(guān)于備案審查信息平臺建設(shè)。推進備案審查信息化建設(shè)，是貫徹落實黨中央關(guān)于加強備案審查能力建設(shè)的要求，順應信息化時代發(fā)展，健全憲法監(jiān)督制度的一項重要基礎(chǔ)工作。自2016年以來，法制工作委員會與全國人大常委會辦公廳秘書局、全國人大信息中心、全國人大圖書館等單位組成聯(lián)合工作組，持續(xù)推進平臺建設(shè)工作，不斷取得新進展。目前全國人大常委會建設(shè)的備案審查信息平臺已如期開通，運行順暢，中華人民共和國成立以來所有現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋已經(jīng)全部按統(tǒng)一格式完成電子報備，實現(xiàn)了電子報備全覆蓋。2018年，根據(jù)電子報備工作進展情況，及時梳理總結(jié)經(jīng)驗和問題，進一步規(guī)范電子報備工作。一是要求各地明確負責電子報備的專責機構(gòu)，健全法規(guī)電子報備工作機制，嚴格規(guī)范報備文件格式標準，確保依法在法規(guī)公布后30日內(nèi)報送備案。二是督促各地抓緊開展電子報備“回頭看”工作，對平臺開通以來報備的法規(guī)及相關(guān)文件進行自查，糾正格式不規(guī)范、內(nèi)容不準確以及漏報等問題。在電子備案平臺建成基礎(chǔ)上，抓緊開發(fā)建設(shè)審查工作平臺，將所有依法擔負備案審查工作職責的機構(gòu)、所有工作環(huán)節(jié)都納入信息平臺，探索開發(fā)智能輔助審查功能，實現(xiàn)審查工作全過程、各環(huán)節(jié)電子化，確保實現(xiàn)“有備必審”。至2018年年底，已完成審查工作平臺研發(fā)工作，下一階段擬組織有關(guān)方面進行平臺測試工作，2019年正式上線運行，逐步實現(xiàn)審查工作信息化、智能化，提高審查工作效率，推動備案審查工作邁上新臺階。2018年的一項重要工作是大力推動地方人大開展信息平臺建設(shè)，并在建成省級平臺的基礎(chǔ)上，進一步推動省級平臺與全國人大實現(xiàn)互聯(lián)互通，推動平臺建設(shè)工作向下延伸，努力實現(xiàn)備案審查信息平臺全覆蓋。2018年8月，法制工作委員會組織全國31個省區(qū)市以及4個經(jīng)濟特區(qū)市在廣州召開備案審查信息平臺建設(shè)現(xiàn)場推進會，交流建設(shè)經(jīng)驗，研究平臺建設(shè)業(yè)務(wù)和技術(shù)標準、建設(shè)方案、建設(shè)流程等共性問題，進一步明確工作目標、任務(wù)和要求，凝聚共識，加快推動平臺建設(shè)工作。經(jīng)過共同努力，繼廣東在2018年8月率先與全國人大備案審查信息平臺之間實現(xiàn)互聯(lián)互通之后，截至目前多數(shù)地方已實現(xiàn)省級信息平臺與全國人大備案審查信息平臺之間互聯(lián)互通。同時，各地積極推進平臺建設(shè)向下延伸工作，浙江、廣東、寧夏等地率先實現(xiàn)省級信息平臺覆蓋至所有的設(shè)區(qū)市、自治州、自治縣甚至所有縣鄉(xiāng)，并在本行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)了互聯(lián)互通。

二是大力推進國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。建設(shè)一個全面、系統(tǒng)、權(quán)威的國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，向全社會提供一個看得見、摸得著、用得上的法律公共產(chǎn)品，是適應信息化時代發(fā)展，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，推進全面依法治國的一項重要基礎(chǔ)性工程；是深入推進備案審查工作，健全國家憲法監(jiān)督制度的必要條件和要求；也是全國人大常委會作為最高立法機關(guān)所承擔的一項歷史使命，意義重大，任務(wù)緊迫。國家“十三五”信息化規(guī)劃明確提出，到2020年要建成法律法規(guī)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。2018年以來，聯(lián)合工作組抓緊開展國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫（一期）建設(shè)。一是進行數(shù)據(jù)整理、審核工作。數(shù)據(jù)庫一期建設(shè)擬收錄憲法法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋，以及我國參加的國際公約、條約和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)法律。在國家圖書館的支持配合下，正在對憲法法律數(shù)據(jù)進行整理、審核；行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋數(shù)據(jù)直接來源于電子備案平臺，由地方人大和有關(guān)部門配合做好數(shù)據(jù)審核工作。二是加緊開展數(shù)據(jù)庫技術(shù)研發(fā)、功能及頁面設(shè)計等工作。2018年先后與外交部、香港特別行政區(qū)律政司、澳門特別行政區(qū)有關(guān)方面進行溝通交流，探討國際條約、香港和澳門特別行政區(qū)法律納入數(shù)據(jù)庫等工作。三是加強調(diào)查研究，了解學習有關(guān)國家和地區(qū)建設(shè)法律數(shù)據(jù)庫的成熟做法和經(jīng)驗。截至2018年11月底，已完成功能設(shè)計和數(shù)據(jù)入庫工作，目前正在抓緊開展數(shù)據(jù)內(nèi)部審核和數(shù)據(jù)庫測試運行工作，力爭2019年年初建成，報請常委會領(lǐng)導批準后正式發(fā)布。

三是關(guān)于推動地方人大常委會建立聽取和審議備案審查專項工作報告制度。隨著立法權(quán)的下放和地方立法主體的大量增加，以及法律法規(guī)立改廢釋的力度加大、節(jié)奏加快，保證中央令行禁止、維護國家法制統(tǒng)一的任務(wù)越來越重。隨著中國特色社會主義法律體系的不斷完善，全社會法治意識的增強，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決問題，對通過備案審查監(jiān)督糾正違憲違法規(guī)范性文件、維護自身合法權(quán)益寄予了很高的期望。全國人大常委會法工委除了自身對法規(guī)、司法解釋開展備案審查工作外，對地方各級人大常委會開展規(guī)范性文件備案審查工作也有指導、示范和督促的職責。全國人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告，在地方各級人大當中產(chǎn)生了極大的示范和帶動作用。很多地方人大的同志表示，全國人大常委會聽取和審議備案審查工作情況報告，彰顯了黨中央全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的精神，展示了全國人大常委會加強憲法實施和監(jiān)督的力度，體現(xiàn)了對備案審查工作的高度重視，為地方人大依法履行備案審查職責，積極開展規(guī)范性文件備案審查工作，提供了強大的推動力量。今年我們推動省級人大常委會也建立聽取和審議本省備案審查工作情況報告的制度，有相當一部分省級人大已經(jīng)開展或計劃于近期開展這項工作；還有不少省級以下地方人大表示也將效仿全國人大，盡快實施向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ鞯淖龇?，推動備案審查工作深入開展。

四是建立備案審查工作信息公開機制，加強宣傳，開展理論研討等工作。2018年以來，法工委注重加強對備案審查工作的宣傳力度，探索建立備案審查工作信息公開機制。通過與媒體的積極合作，逐步建立起了有效的信息發(fā)布渠道，主動發(fā)聲對審查糾正的典型案例和重要會議等及時進行宣傳報道，擴大備案審查工作透明度。2017年12月，全國人大常委會首次聽取和審議備案審查工作情況報告，法制工作委員會與全國人大常委會辦公廳積極配合，借助媒體力量對報告的內(nèi)容和常委會審議情況進行了全方位、多角度的報道。參與報道的媒體層級高、影響力廣，報道有深度、有廣度、有熱度，形式多樣、內(nèi)容豐富。報告工作的情況通過媒體宣傳報道后，在社會各界引起了廣泛關(guān)注，大大提升了各方面對全國人大常委會備案審查工作的了解和認同，為更好地發(fā)揮備案審查這一憲法監(jiān)督制度的作用奠定了良好基礎(chǔ)。備案審查制度是中國特有的憲法監(jiān)督制度，具有鮮明的中國特色。隨著近年來全國人大常委會和地方各級人大常委會備案審查工作的持續(xù)和深入，備案審查制度的功能和重要性日益凸顯，但是備案審查理論研究仍顯薄弱和滯后，備案審查制度理論框架和話語體系有待進一步構(gòu)建。為了加強備案審查理論研究，構(gòu)建備案審查理論體系，為備案審查實踐提供理論支撐，全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會積極主導開展合憲性審查、備案審查理論研討工作。2018年7月，全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會召開會議，對合憲性審查進行專題研討，王晨副委員長出席并發(fā)表重要講話。2018年年初，法制工作委員會在湖南大學組織召開理論務(wù)虛會，邀請8所高校的10余名從事憲法教學研究的專家學者參加，圍繞學習領(lǐng)會黨的十九大精神、加強備案審查工作、推進合憲性審查進行深入研討。8月，在江蘇南京召開理論研討會，邀請9位省市人大法制委、常委會法工委負責同志和法學界部分專家學者，專門就備案審查的性質(zhì)、地位、作用，備案審查與合憲性審查的關(guān)系，備案審查制度與國外相關(guān)審查制度的比較，備案審查理論體系構(gòu)建等重大理論問題進行研討，探索構(gòu)建備案審查理論框架體系，為下一步深入推進合憲性審查工作奠定基礎(chǔ)。

三、近年來備案審查工作取得的主要進展

近年來，面對新時代新形勢帶來的新任務(wù)、新要求，法制工作委員會在不斷加大對違憲違法規(guī)范性文件審查糾正力度的同時，在完善備案審查制度和工作機制、推進備案審查信息化建設(shè)等方面作出新的探索和調(diào)整，備案審查工作取得了新的進展。

一是備案審查各項制度和工作機制更加健全。2014年9月，法制工作委員會研究制定了《對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》。2015年以來，積極參與建立健全與中共中央辦公廳、司法部、中央軍委辦公廳法制局等單位之間的備案審查銜接聯(lián)動機制，為實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋提供了重要保障。2016年12月，為貫徹落實修改后的立法法，使備案審查工作進一步制度化、規(guī)范化，法制工作委員會研究制定了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》，對審查建議的接收登記與移交、審查研究、處理與反饋等環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。2017年以來，針對各地自行制定的備案審查制度規(guī)范存在備案范圍和審查標準不統(tǒng)一、審查程序和糾正方式不規(guī)范等問題，著手研究起草統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)定，為地方各級人大常委會開展規(guī)范性文件備案審查工作提供具體指導和參照依據(jù)。

二是備案審查工作力度進一步加強。2015年以來，對公民、組織提出的2000余件審查建議進行研究。根據(jù)公民審查建議，先后對有關(guān)地方人大議事規(guī)則、道路交通管理、建設(shè)項目審計、計劃生育管理、著名商標制度等方面的地方性法規(guī)和有關(guān)附條件逮捕、夫妻共同債務(wù)認定、民事訴訟監(jiān)督等方面的司法解釋中存在的問題提出處理意見，這些問題都得到了糾正和妥善處理。通過主動審查，推動制定機關(guān)對有關(guān)非法行醫(yī)罪犯罪構(gòu)成、民事訴訟拘傳原告和被執(zhí)行人等司法解釋作出妥善處理。針對涉及預算審查監(jiān)督、地方選舉制度、行政審批制度改革、自然保護區(qū)等內(nèi)容的地方性法規(guī)進行專項審查研究，對其中存在的問題予以糾正。

三是備案審查信息化水平大幅提升。全國人大備案審查信息平臺已于2016年年底開通運行。1949年以來現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、司法解釋和1979年授予地方立法權(quán)以來現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)已經(jīng)按照統(tǒng)一的格式標準全部上傳至備案審查信息平臺。2017年1月1日以后新制定的地方性法規(guī)、2018年1月1日以后新制定的行政法規(guī)及司法解釋已經(jīng)逐件開展電子報送備案。大力推進省級地方人大備案審查信息平臺建設(shè)，即將實現(xiàn)省級備案審查信息平臺與全國人大之間全部互聯(lián)互通。開展國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫（一期）建設(shè)，目前正在抓緊開展數(shù)據(jù)內(nèi)部審核和數(shù)據(jù)庫測試運行工作，近期有望建成發(fā)布。

四是實現(xiàn)了備案審查工作在常委會層面的顯性化。2017年和2018年，全國人大常委會兩次聽取和審議了法制工作委員會所做的備案審查工作情況報告。這標志著備案審查作為常委會的一項重要工作實現(xiàn)了顯性化，標志著常委會聽取和審議備案審查工作報告將形成制度，堅持下去。全國人大常委會副秘書長信春鷹同志在審議2017年備案審查工作報告時說：這個報告第一次向社會公布了備案審查制度的運行情況，備案審查從過去的“備而不審、審而不糾、糾而不改”，到現(xiàn)在的“有件必備、有備必審、有錯必糾”，經(jīng)歷了長期的過程；經(jīng)過各方面不懈努力，走到現(xiàn)在，實現(xiàn)了有重大意義的歷史性突破。備案審查現(xiàn)在不再是“鴨子鳧水”了，而是乘風破浪的一艘航船。實施向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦贫纫荒陙恚鐣蠈浒笇彶橹贫鹊年P(guān)注度空前提高，備案審查制度的影響日益廣泛，同時帶動了地方各級人大常委會備案審查工作的深入開展。