單一渠道到多元化籌資的變遷
——新中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)史話之八

古鉞

資金是社會(huì)保障制度運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)。近70 年，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)籌資規(guī)模呈幾何級(jí)數(shù)擴(kuò)張，籌資結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化。

早期的單一供款渠道

1951 年始建的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，資金完全來自企業(yè)供款，各企業(yè)除按規(guī)定直接支付有關(guān)勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇外，還要按職工工資總額的3%繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)金，而且明確規(guī)定這項(xiàng)資金“不得在工人與職員工資內(nèi)扣除，并不得向工人與職員另行征收”。這種企業(yè)單方繳費(fèi)的政策，與1922 年中國(guó)勞動(dòng)組合書記部頒布的《勞動(dòng)法案大綱》、1931 年《中華蘇維埃共和國(guó)勞動(dòng)法》的思想一脈相承。大約同期建立的公職人員退休、公費(fèi)醫(yī)療等制度，資金來源于各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。一直到80 年代，城市職工保障制度都實(shí)行單一渠道籌資，沒有規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)，這與當(dāng)時(shí)工資水平很低有關(guān)（50 年代初中期許多公職人員尚實(shí)行供給制），也反映了那時(shí)對(duì)社會(huì)保障性質(zhì)的認(rèn)知水平——?jiǎng)趧?dòng)保險(xiǎn)有一定的基金統(tǒng)籌功能，但總體上是作為一項(xiàng)職工福利制度來安排的；公職人員的保障資金雖由政府提供，但屬于“雇主責(zé)任”的設(shè)計(jì)邏輯和保障模式。

50 年代在農(nóng)村起步建立了五保供養(yǎng)制度，實(shí)行人民公社三級(jí)管理體制后，五保資金從生產(chǎn)隊(duì)可分配總收入中扣留2%～3%的公益金獲得。而此時(shí)初興的農(nóng)村合作醫(yī)療也從農(nóng)業(yè)合作社公益金中提取15%～20%，同時(shí)由農(nóng)民自愿繳納小額“保健費(fèi)”（最少的只有每人每年二角錢），再加上村醫(yī)的部分醫(yī)療業(yè)務(wù)收入；70 年代末頒行的《農(nóng)村合作醫(yī)療章程》，明確合作醫(yī)療基金由參合個(gè)人和集體（公益金）籌集，有二元籌資的性狀，但要求隨著集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步擴(kuò)大集體負(fù)擔(dān)部分。這一時(shí)期，無論五保供養(yǎng)還是老農(nóng)合，都是村級(jí)范圍的集體互助制度，集體經(jīng)濟(jì)組織是資金的主要提供者。

改革開放初期開始個(gè)人繳費(fèi)

改革開放后，按照經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，以城市為重點(diǎn)、以搞活企業(yè)為中心陸續(xù)重建、新建了一系列社會(huì)保險(xiǎn)制度。與籌資有關(guān)的探索和突破，發(fā)端于80 年代初，定型于90 年代末。

1983 年秋，勞動(dòng)部保險(xiǎn)福利司會(huì)同中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)在鄭州召開了一次理論研討會(huì)，重要議題之一是社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集，首次提出由國(guó)家、集體、個(gè)人各方共擔(dān)責(zé)任的理念。1986 年，指導(dǎo)企業(yè)勞動(dòng)用工制度改革的國(guó)務(wù)院77 號(hào)文件將理論轉(zhuǎn)化為政策，規(guī)定勞動(dòng)合同制工人退休養(yǎng)老實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度，退休養(yǎng)老基金由3 部分構(gòu)成——企業(yè)按勞動(dòng)合同制工人工資總額的15%左右繳納，勞動(dòng)合同制工人按不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%繳納，退休養(yǎng)老金不敷使用時(shí)，國(guó)家給予適當(dāng)補(bǔ)助。這項(xiàng)政策當(dāng)時(shí)雖然只是在勞動(dòng)合同制工人范圍施行，但大大突破了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》單一渠道籌資的局限，為以后在更大范圍實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)多元化籌資開辟了道路。同時(shí)實(shí)行的企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度，沒有要求個(gè)人繳費(fèi)，只規(guī)定了企業(yè)繳費(fèi)義務(wù)，但也預(yù)留了地方財(cái)政補(bǔ)貼的籌資渠道。

1991 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布33 號(hào)文，明確提出要改變養(yǎng)老保險(xiǎn)完全由國(guó)家、企業(yè)包下來的辦法，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)；職工個(gè)人也要繳納一定的費(fèi)用，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)開始時(shí)可不超過本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%，以后隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工工資調(diào)整逐步提高。與此同時(shí)，各地也探索了企業(yè)職工大病醫(yī)療統(tǒng)籌制度，1992 年勞動(dòng)部印發(fā)《關(guān)于試行職工大病醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌的意見》，在籌資上除了企業(yè)在福利基金中提取一部分外，規(guī)定“個(gè)人適當(dāng)繳納一部分或看病時(shí)自負(fù)一部分費(fèi)用”。這一時(shí)期，社會(huì)保險(xiǎn)多渠道籌資的思路逐漸成型。

1993 年黨的十四屆三中全會(huì)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”。1995 年施行的勞動(dòng)法，把職工社會(huì)保險(xiǎn)劃分為養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育5 個(gè)項(xiàng)目，規(guī)定用人單位和勞動(dòng)者必須依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，首次以法律形式明確了雙方的義務(wù)。

90 年代中后期，職工社會(huì)保險(xiǎn)的籌資結(jié)構(gòu)乃至籌資標(biāo)準(zhǔn)逐漸清晰。1994 年職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革“兩江試點(diǎn)”，明確醫(yī)保籌資中單位繳費(fèi)比例一般不超過10%，個(gè)人繳費(fèi)從1%起步并隨工資增長(zhǎng)逐步提高。1997 年國(guó)務(wù)院統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的26 號(hào)文件，明確企業(yè)費(fèi)率一般不得超過20%，個(gè)人繳費(fèi)當(dāng)年不得低于4%，從1998 年起每?jī)赡晏岣? 個(gè)百分點(diǎn)，最終達(dá)到8%。1999 年頒布《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，也突破原來企業(yè)單方供款的局限，規(guī)定企事業(yè)單位按工資總額的2%繳費(fèi)，職工按本人工資的1%繳費(fèi)，同時(shí)保留了財(cái)政補(bǔ)貼渠道。

90 年代初中期，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（老農(nóng)保）一度搞得熱火朝天，但絕大多數(shù)是以村級(jí)為單位搞“工農(nóng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)”，資金上采取以工補(bǔ)農(nóng)的辦法；對(duì)承包土地務(wù)農(nóng)的農(nóng)民則以個(gè)人繳費(fèi)為主、集體經(jīng)濟(jì)適當(dāng)補(bǔ)助，在集體經(jīng)濟(jì)供款能力較弱的地區(qū)，老農(nóng)保難以建立和維持。而老農(nóng)合，此時(shí)因集體經(jīng)濟(jì)組織公益金渠道阻塞等原因而進(jìn)入衰落期。

這一時(shí)期社會(huì)保險(xiǎn)籌資出現(xiàn)了兩種發(fā)展態(tài)勢(shì)：在城鎮(zhèn)職工范圍，籌資渠道拓展，核心政策是養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)，凸顯了個(gè)人責(zé)任和互濟(jì)原則；而在農(nóng)村地區(qū)，單純由個(gè)人繳費(fèi)的老農(nóng)合、老農(nóng)保則因持續(xù)供款能力不足而陷入低谷。

世紀(jì)之交開始大規(guī)模財(cái)政資金投入

世紀(jì)之交實(shí)行“兩個(gè)確保”，特別是確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，成為職工社會(huì)保險(xiǎn)供款機(jī)制再度變革的“觸發(fā)器”。1998 年國(guó)務(wù)院決定，對(duì)確保發(fā)放確有資金困難的地區(qū)，中央財(cái)政借款給地方，當(dāng)年就安排了20 億元資金。1999 年，隨著各地確保當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放的資金壓力進(jìn)一步加大，還新增了補(bǔ)發(fā)歷史拖欠的任務(wù)，國(guó)務(wù)院又決定把“借款”改為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口給予補(bǔ)助。此后，這一制度逐步定型，包含項(xiàng)目除了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口外，還有全國(guó)統(tǒng)一調(diào)整基本養(yǎng)老金待遇的補(bǔ)助以及實(shí)施專項(xiàng)政策規(guī)定的補(bǔ)助（如礦山資源枯竭城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)）等。1998—2002 年，中央財(cái)政用于這方面的專項(xiàng)補(bǔ)助合計(jì)1200 多億元，同時(shí)，地方政府也向本地企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助150 多億元。2008—2011 年間，中央又安排專項(xiàng)補(bǔ)助資金或采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)方式，在全國(guó)范圍集中解決了三大歷史遺留問題——530 多萬未參保集體企業(yè)已退休人員（包括“五七工”“家屬工”）納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工1031 萬人參加職工醫(yī)療保險(xiǎn)，312 萬“老工傷”納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。2018 年，各級(jí)政府對(duì)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼總額近1 萬億元。

進(jìn)入新世紀(jì)，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的重大突進(jìn)是向農(nóng)村和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民擴(kuò)展制度，先后建立了新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保（后合并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保）、新農(nóng)保、城居保（后合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)）制度，都改變了單純個(gè)人供款模式，確定了個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)助、集體經(jīng)濟(jì)組織或其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織資助的籌資渠道，其中政府補(bǔ)助占大頭，成為牽引這些自愿參保的制度快速發(fā)展普及的主要?jiǎng)恿Α?duì)居民醫(yī)保，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從最初的每人每年不少于10 元提高到現(xiàn)今的不低于520 元，居民繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不少于250 元；對(duì)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行繳費(fèi)補(bǔ)貼和政府直接支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金的“兩頭補(bǔ)”方式。2018 年，全國(guó)各級(jí)政府對(duì)居民養(yǎng)老、醫(yī)保的補(bǔ)助總額近8000 億元。

財(cái)政資金投入是一個(gè)重大變革，不僅拓寬了社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌資渠道，也促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，使各級(jí)政府進(jìn)一步明確和踐行了建立完善社會(huì)保障體系的責(zé)任。

為明天籌資

預(yù)見到21 世紀(jì)我國(guó)將面臨的人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中央決策建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備性的全國(guó)社會(huì)保障基金，2000 年中央財(cái)政向社?；饡?huì)撥付了第一筆200 億元款項(xiàng)。此后，由中央財(cái)政直接撥款、彩票公益金收入提取一定比例、國(guó)有大中型企業(yè)境外上市募集資金提取一定比例等籌資渠道構(gòu)成的全國(guó)社?；鹬鹉陦汛?，如今權(quán)益資產(chǎn)已超過1.8 萬億元，其中大部分來自投資收益，成為應(yīng)對(duì)未來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)“壓艙石”。

黨的十八大后，中央又作出兩項(xiàng)重大決策：一是2015 年國(guó)務(wù)院頒布《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，對(duì)各地積累的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余基金，按照市場(chǎng)化、多元化、專業(yè)化原則統(tǒng)一投資運(yùn)營(yíng)。至2018 年底，已歸集到賬各地委托投資資金6000 多億元，盡管還只占全國(guó)結(jié)存基金的一小部分，但為社會(huì)保險(xiǎn)開辟了基金保值增值的一條新路。二是2017 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》，除另有規(guī)定外，所有中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一按國(guó)有股權(quán)的10%劃轉(zhuǎn)資金，可望進(jìn)一步增強(qiáng)戰(zhàn)略儲(chǔ)備實(shí)力。

這些籌資是為明天所行的未雨綢繆之舉，是為社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展所作的戰(zhàn)略預(yù)置，展現(xiàn)出決策者的高遠(yuǎn)視角和功成不必在我的開闊胸襟。

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的籌資，從單一渠道發(fā)展為多渠道并流，從應(yīng)當(dāng)前之急發(fā)展到與為未來儲(chǔ)備相結(jié)合，契合社會(huì)保障的發(fā)展規(guī)律，是長(zhǎng)期保障和改善民生的重要制度和機(jī)制建設(shè)。