從建設項目審批制度改革談工程咨詢業(yè)面臨的困境及對策措施

文/謝濤

一、前言

為進一步深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，對工程建設項目審批制度進行全流程、全覆蓋改革，國務院辦公廳于2018年5月14日正式頒布了《國務院辦公廳關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》（國辦發(fā)〔2018〕33號）（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ窙Q定2018年首先在北京市、天津市、上海市、成都市、浙江省等十六個省市試點建成工程建設項目審批制度框架和管理系統(tǒng)，審批時間壓減一半以上。2019年，在全國范圍開展工程建設項目審批制度改革，上半年將審批時間壓減至120個工作日。2020年，基本建成全國統(tǒng)一的工程建設項目審批和管理體系。《通知》明確了主要在四個方面進行改革，包括統(tǒng)一審批流程、精簡審批環(huán)節(jié)、完善審批體系和強化監(jiān)督管理。通過對《通知》中四項主要改革內容的詳細解讀可知，涉及的改革內容直接影響著工程咨詢業(yè)的發(fā)展和日常工作的開展，給工程咨詢工作提出了更高、更嚴的要求，甚至促使部分咨詢中介機構不得不進行轉型升級。本文主要結合政府深化建設項目審批制度改革的主要內容，通過與成都地區(qū)的相關投資企業(yè)、工程咨詢機構的座談溝通，從政府深化審批制度改革角度分析工程咨詢業(yè)面臨的困境，并提出相關對策措施。

二、工程咨詢業(yè)面臨的困境

（一）工程咨詢中介服務呈現(xiàn)分段式的特點，周期長、效率低

工程咨詢中介服務作為行政審批的前置條件，在工程建設項目審批流程中耗費時間長，而且目前工程咨詢中介服務仍具有明顯的范圍劃分，具有明確的起止時間，各個中介服務事項缺乏有機聯(lián)系和對項目的整體把控[1]，容易造成項目決策的偏差，對項目的工期、投資控制也有不利影響，往往會影響工程建設項目的行政審批時限。如目前大多數(shù)工程咨詢單位只是單純的介入項目策劃和可研階段，不涉及前期方案設計的咨詢工作，若要完成立項審批，建設業(yè)主還需先行委托設計單位開展方案設計工作，再向可研編制單位傳達相關方案信息，效率較低，且可研編制單位很可能對設計方案的理解出現(xiàn)偏差和不足，形成信息漏斗，直接對建設規(guī)模和投資造成影響[2]。再如監(jiān)理單位對于工程的質量和工期的監(jiān)督管理能夠進行把控，但是對于工程的全過程造價控制只能由專業(yè)造價公司來完成，相互交叉內容眾多，溝通的不到位，極易對工程建設投資及工期的控制造成影響。

筆者通過對成都地區(qū)企業(yè)類項目立項到施工許可階段主要節(jié)點咨詢中介服務時間的調研可知（如表1-1），涉及的中介服務約有14項，若不考慮彼此之間可能存在的工作時間的交叉重疊，完成這些中介服務事項至少需要250天以上，若在各個中介服務事項的完成過程中再存在項目信息和意圖的傳遞不暢，則服務事項完成需要的時間會更長。這對于需要加快資金流轉，并在短期內見到效益的企業(yè)來說，完成前期事項涉及這么長的周期是無法忍受的。根據與相關企業(yè)的座談和溝通，企業(yè)更傾向于周期短、效率高，最好是能夠大幅度減少業(yè)主日常管理工作和人力資源投入，實行一體化的中介服務。對比國務院計劃壓縮企業(yè)類項目審批時限到120個工作日的相關要求，目前取得施工許可證之前中介服務事項總的時限確實難以滿足計劃要求。因此，如何優(yōu)化工程咨詢中介服務事項，縮短服務時限，無疑是本輪政府深化審批制度改革工作中的重點事項。

表1 -1成都地區(qū)企業(yè)類項目立項到施工許可階段主要中介服務事項匯總

（二）隨著政府審批制度改革的深化，傳統(tǒng)工程咨詢服務類事項趨于減少

《通知》在“精簡審批環(huán)節(jié)”的改革中明確提出“取消不合法、不合理、不必要的審批事項和前置條件；合并管理內容相近的審批事項，推行聯(lián)合勘驗、聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等；推行告知承諾制”。從目前全國各省市積極推進政府審批制度改革的進展情況來看，已經在開始探索諸如“區(qū)域評估”“企業(yè)投資項目承諾制”等一系列政策措施，凡無法定依據的中介服務事項，一律予以取消。對于區(qū)域評估，將在有條件的區(qū)域，統(tǒng)一編制區(qū)域性環(huán)境影響評價報告、節(jié)能評價、地質災害危險性評估報告、水土保持方案等，統(tǒng)一由政府組織，提前完成產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)工程建設項目前置審批環(huán)節(jié)涉及的有關評估評審，形成整體性、區(qū)域化評估結果，實現(xiàn)企業(yè)入園后不再進行相關事項單獨評估評審。對于企業(yè)投資項目承諾制，在產業(yè)功能區(qū)及園區(qū)按照“事前審批”向“事中事后監(jiān)管”轉變的工作思路，建立以“企業(yè)信用承諾”為核心的新型企業(yè)投資項目監(jiān)管、服務模式。政府采取的上述政策和措施對工程咨詢業(yè)的影響更多是不利的。

表1 -2 2015年-2017年成都市市級政府審批、核準和備案項目統(tǒng)計

筆者經過大量的數(shù)據收集整理，對2015年-2017年成都市市級政府審批、核準和備案的項目進行了統(tǒng)計歸納（具體如表1-2）。通過對核準以及備案項目基本情況的分析可知，近三年來企業(yè)投資類項目的總量當中真正需要核準的項目比例不高，大多數(shù)采用備案。

同時通過對近三年來成都市市級政府審批、核準和備案項目的分析得知，隨著成都市城市建設和發(fā)展的深入，近三年中心城區(qū)固定資產投資在不斷增加，但受政府宏觀經濟運行、投融資模式的改變等相關因素的影響，市級政府審批類項目逐年減少的趨勢很明顯（近三年平均下降率為44%）（如圖1-1所示），而市級政府核準和備案類項目逐年增長的趨勢也很明顯（近三年平均增長率為32%）。可以預見隨著市級政府審批類項目的繼續(xù)減少，結合成都市行政審批制度改革的深化和落實，將進一步壓縮工程咨詢業(yè)的傳統(tǒng)業(yè)務來源，同時隨著市級政府核準和備案類項目推行“區(qū)域評估”，實行“企業(yè)投資項目承諾制”，相關的中介服務事項將進一步被縮減或取消，工程咨詢業(yè)能夠獲得的業(yè)務來源渠道將進一步變窄，無疑會使工程咨詢業(yè)遭遇寒冬。

圖1 -1 近三年成都市市級政府審批、核準和備案項目變化趨勢

（三）工程咨詢市場競爭無序，服務質量良莠不齊

近年來隨著工程咨詢行業(yè)準入門檻的降低甚至取消，以及發(fā)展和改革委員會放開建設項目專業(yè)服務價格文件的相繼出臺，工程咨詢在市場競爭中出現(xiàn)了大量的低價低質的問題，而質優(yōu)成本高的咨詢機構生存卻顯得越發(fā)困難。筆者在對成都地區(qū)各區(qū)（市）縣可研編制以及造價類中介服務市場的調研中發(fā)現(xiàn)，《國家發(fā)展改革委關于進一步放開建設項目專業(yè)服務價格的通知》（發(fā)改價格〔2015〕299號）以及《四川省發(fā)展和改革委員會關于進一步放開住建部門專業(yè)服務收費有關事項的通知》（川發(fā)改價格〔2015〕769號）等文件出臺后，低價中標的現(xiàn)象愈演愈烈，特別是在造價類中介服務市場中顯得尤為突出，已影響到成都市造價行業(yè)的良性發(fā)展。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因：一是建設業(yè)主單位認為不管報告質量如何，最終都會獲得相關部門審核通過，無非只是需要反復修改而已，因此為了降低前期工程咨詢成本，在招標中介服務機構時，基本都是不考慮正常成本的最低價者得；二是部分工程咨詢機構走低價格低質量的路線，擾亂了整個工程咨詢市場。例如筆者在從事可研評審工作中常常遇到，由于建設業(yè)主提供的咨詢服務費用低，為了降低自身成本，工程咨詢機構取消了現(xiàn)場摸底排查、市場調研、財務分析等諸多重要環(huán)節(jié)，造成了項目建設的必要性和可行性論證不充分、方案不可行、真實性虛化，項目咨詢成果在審查過程中重大問題頻出，部分重大項目被推倒重來的情況也時有發(fā)生，嚴重影響了項目的計劃進度安排，對于項目后期的實施也存在重大的隱患。

三、相關對策措施

（一）拓寬工程咨詢業(yè)務范圍，開展全過程工程咨詢服務

工程咨詢機構只有擺脫單一化的咨詢業(yè)務，拓寬業(yè)務范圍，提供更高效的服務，才能適應政府行政審批的改革方向，進一步縮短項目各階段的建設時間。近幾年國家在大力提倡和推行全過程工程咨詢，2017年2月國務院辦公廳發(fā)布的《國務院辦公廳關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）以及2017年11月國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱國家發(fā)改委)發(fā)布的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（2017年第9號令）均明確提出了“全過程工程咨詢”，鼓勵相關企業(yè)開展項目投資咨詢、勘察設計、招標咨詢、監(jiān)理、竣工驗收以及項目運營管理等覆蓋工程全生命周期的一體化項目咨詢管理服務，為工程咨詢機構未來的發(fā)展指明了方向。2018年11月，國家發(fā)改委辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳研究起草了《關于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》（以下簡稱《指導意見（征求意見稿）》）?！吨笇б庖姡ㄕ髑笠庖姼澹访鞔_指出“目前市場對于綜合性、跨階段、一體化的咨詢服務需求日益增強，這種需求與現(xiàn)行制度造成的單項服務供給模式之間的矛盾日益突出”。隨著政府行政審批制度改革的深入，這種矛盾的解決將顯得更加迫切，而全過程工程咨詢服務無疑是解決這種矛盾的良方。目前在全過程工程咨詢的先行試點中，一批專業(yè)技術力量雄厚、具有創(chuàng)新意識的工程咨詢企業(yè)正在先試先行，如上海投資咨詢公司、廣東省國際工程咨詢有限公司、重慶國際投資咨詢集團有限公司等咨詢公司已在相關工程領域開展全過程咨詢工作，無疑在未來的審批制度改革中贏得了發(fā)展先機。

《指導意見（征求意見稿）》中提出“投資決策綜合性工程咨詢服務由綜合性專業(yè)能力的工程咨詢單位提供或牽頭提供；探索工程建設全過程咨詢服務的實施方式，工程建設全過程咨詢服務可由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監(jiān)理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯(lián)合實施”。筆者認為對于開展咨詢服務事項較為單一的工程咨詢機構而言，可以嘗試采取聯(lián)合經營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，從項目咨詢服務的“一個點”入手，再逐步形成“一條線”?！耙粋€點”即為加強自身專業(yè)特長優(yōu)勢，力求精益求精，做到行業(yè)知名或者突出，同時向其他業(yè)務領域逐漸延伸，強強整合或聯(lián)合，擴展到項目建設的全過程咨詢，形成咨詢服務的“一條線”（如圖1-2所示）。

圖1 -2 全過程工程咨詢的“點”和“線”

（二）提供精細化、定制化的咨詢服務，并向決策、政策研究以及智庫建設等領域發(fā)展

受政府行政審批制度改革的深入推進，企業(yè)類咨詢項目和政府投資類項目勢必會進一步減少，如何擺脫困境，增加業(yè)務來源是大多數(shù)工程咨詢機構當前急需思考的問題。政府的簡政放權，為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件，以往的多個審批環(huán)節(jié)將被取消或合并，“寬審、嚴管”的思路將更加明確，隨著對企業(yè)類項目審批的減弱，必然會給政府相關部門的監(jiān)管增加風險。工程咨詢機構則可結合政府部門的實際需求，提供精細化、定制化的咨詢服務。所謂精細化、定制化的咨詢服務即需擺脫傳統(tǒng)咨詢服務大而全的特點，為其提供實用性和專屬性的咨詢方案，重點協(xié)助其防控可能發(fā)生的風險點，風險點有可能在前期規(guī)模論證中，也有可能在投資控制中，亦有可能在后期運營管理中。如在城市污水處理廠擴能提標中，項目采用BOT模式，政府不能判斷企業(yè)提出的污水水量論證以及階段性建設規(guī)模是否合理，存在建設規(guī)模過大，造成投資浪費的風險，咨詢機構可針對該內容提供專題論證服務，提出合理的建議和結論。

對于企業(yè)也可以提供精細化、定制式的咨詢服務[3]，特別是隨著企業(yè)類項目前期審批事項的進一步減少，工程咨詢機構可通過重點跟蹤企業(yè)的主要關注點以及及時了解所要實施項目的特點，提供精細化、定制化咨詢服務，不再是簡單地為了使項目滿足行政審批的需要，而是切實去解決企業(yè)面臨的實際問題，滿足其實際需要。如鄉(xiāng)村振興項目，需重點研究當?shù)刭Y源環(huán)境條件，資本引入分析，相關產業(yè)的支撐情況；企業(yè)并購重組項目需重點研究投資各方的收益情況。

目前大多數(shù)工程咨詢機構的咨詢服務事項主要還是集中在傳統(tǒng)咨詢領域，涉及項目的可行性研究、勘察設計、監(jiān)理、招標、造價咨詢、建設管理、竣工驗收以及運營管理。筆者認為除了傳統(tǒng)的工程咨詢領域以外，未來為政府及企業(yè)提供政策規(guī)劃咨詢、專題性咨詢研究服務，也是工程咨詢機構發(fā)展的主要方向，甚至通過長期的政策咨詢研究，在積累和發(fā)展到一定階段后可成長為政府或企業(yè)不可或缺的智庫。

近年來工程咨詢的變革是疊加性的，隨時都在更新對新課題、新事物的認知，從PPP模式的興起到新型融資模式的探索研究，還在感受地下管廊、海綿城市的熱浪，又迎來了綠色建筑、建筑產業(yè)化、智慧城市等新課題、新事物的不斷涌現(xiàn)，工程咨詢迎來的挑戰(zhàn)越來越多，帶來的機遇也越來越多。根據筆者了解，就成都地區(qū)的工程咨詢行業(yè)而言，對于諸如綠色建筑、建筑產業(yè)化、智慧城市等新課題，能夠進行深入研究的工程咨詢機構仍然屈指可數(shù)。大多數(shù)工程咨詢機構對于新事物、新課題的研究仍然浮于表面，照抄照搬，未投入人力物力去研究和發(fā)展，業(yè)務量雖大卻沒有相匹配的能力去完成。如近年來各地都在興建的地下綜合管廊，目前仍然面臨出臺收費標準困難的窘境，若能進行深入研究，突破重圍，形成相關體系和研究成果，相關業(yè)務來源將會有保障。

（三）規(guī)范工程咨詢機構的管理，建立正確的引導機制

工程咨詢市場競爭的無序，服務質量的良莠不齊，對政府行政審批時效造成了不良影響，同時也影響著工程咨詢行業(yè)自身的生存和發(fā)展。為了深入推進行政審批制度改革，政府有必要強化中介服務的規(guī)范化管理，建立完善的工程建設項目審批系統(tǒng)，對各階段涉及的中介服務事項的服務和審批用時進行監(jiān)督和管理。可以通過構建“市場主導、行業(yè)自律、政府監(jiān)管”三位一體的中介服務質量評價體系，建立工程咨詢機構信用公示機制，實現(xiàn)中介機構信用監(jiān)管，對于咨詢服務質量差的工程咨詢機構及時列入黑名單，對咨詢服務質量好的工程咨詢機構列入推薦名單，及時向社會公示。同時咨詢成果可考慮作為行業(yè)管理單位下一年度資質或資信考核的重要條件之一，以促進涉審中介機構的有序發(fā)展。同時對于工程咨詢機構的咨詢收費，行業(yè)管理單位應及時建立咨詢費用的管理制度，促使咨詢機構咨詢費用的最低報價不能低于成本價格。只有強化中介服務管理，建立正確的引導機制，才能為工程咨詢業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的市場秩序，在保證中介服務質量和效率的同時，又能使其更好地滿足行政審批制度改革的相關要求。

四、結束語

綜上分析，工程咨詢業(yè)要擺脫政府深化建設項目審批制度改革帶來的困境就必須要積極查找和解決行業(yè)本身存在的諸多問題，在規(guī)范有序的行業(yè)環(huán)境中，主動求變，主動創(chuàng)新，轉型升級提供精細化、定制化的咨詢服務，順應趨勢積極開展全過程工程咨詢，向決策、政策研究、智庫建設等更高層次的領域開拓。