城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接策略

周 超

（肥西縣自然資源與規(guī)劃局，安徽 合肥 231200）

1 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的關(guān)系

在對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行定義時(shí)，可以參考城市發(fā)展中的相關(guān)內(nèi)容，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的主體是服務(wù)于城市發(fā)展所需，有針對(duì)性和目的性構(gòu)建滿足城市經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的科學(xué)性計(jì)劃。在城市規(guī)劃中，包含的內(nèi)容十分廣泛，需要對(duì)各項(xiàng)建設(shè)發(fā)展計(jì)劃做出科學(xué)合理的安排，并一次確保城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性。而土地利用規(guī)劃則是站在國家的角度出發(fā)，在基本生產(chǎn)用地足夠滿足居民生活的基礎(chǔ)上，對(duì)剩余的土地資源進(jìn)行優(yōu)化分配，使其可以對(duì)所分得的土地進(jìn)行有效的開發(fā)與利用，可以對(duì)土地的資源最大化利用起到一定的促進(jìn)作用，通過創(chuàng)造出的經(jīng)濟(jì)價(jià)值推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃兩者之間是總體與分支的關(guān)系、是面與點(diǎn)的關(guān)系。一般來說，城市規(guī)劃服務(wù)于土地利用規(guī)劃，所有城市規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，都是建立在土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上進(jìn)行。然而，從實(shí)際情況來看，雖然城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系十分清晰，但由于受到各種因素的影響，如各部門經(jīng)濟(jì)利益、規(guī)劃人員能力等情況，兩者之間的關(guān)系在處理的過程中會(huì)遇到很多阻礙因素。例如，部分管理部門為了謀取經(jīng)濟(jì)利益，會(huì)不合理的征用土地資源，此舉動(dòng)不滿足城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需，為工作的銜接帶來了許多阻礙。

2 城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的矛盾點(diǎn)

2.1 側(cè)重點(diǎn)差異

土地利用規(guī)劃的首要任務(wù)就是要保證耕地面積的重組型，然后以此為前提，綜合考慮現(xiàn)代化建設(shè)所需土地與生態(tài)環(huán)境方面的問題。因此土地利用規(guī)劃必須站在總體的角度出發(fā)，統(tǒng)籌發(fā)展，處理好社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，使兩者之間能夠達(dá)到一個(gè)良性的平衡點(diǎn)，通過土地利用規(guī)劃可以為可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。而對(duì)于城市規(guī)劃而言，它是將城市的土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并根據(jù)發(fā)展需求供應(yīng)給各個(gè)部門。雖然土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃都是為了未來各個(gè)領(lǐng)域策劃土地的使用規(guī)劃，但土地利用規(guī)劃側(cè)重社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。而城市規(guī)劃則是以城市未來發(fā)展為主，正是因?yàn)閮烧咧g側(cè)重點(diǎn)的差異，使得相關(guān)部門在土地的分配問題上容易產(chǎn)生分歧與矛盾。

2.2 研究角度差異

相比于城市規(guī)劃，土地利用規(guī)劃的權(quán)限更大，它可以對(duì)整個(gè)行政區(qū)的土地進(jìn)行利用與安排，可見土地利用規(guī)劃在土地資源利用分配的過程中，起到了指導(dǎo)性作用。相比于土地利用規(guī)劃，城市規(guī)劃中的所有計(jì)劃內(nèi)容，是以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，其主要表現(xiàn)形式為市政工程的建設(shè)，在土地資源利用分配方面，只能掌握部分管理權(quán)限。但是在實(shí)際應(yīng)用的過程中，很多城市規(guī)劃部門會(huì)出現(xiàn)越權(quán)的情況，即對(duì)許多土地資源進(jìn)行過分侵占與擴(kuò)張的情況。正是因?yàn)橥恋乩靡?guī)劃與城市規(guī)劃在諸多方面的思考角度不同，使得兩者之間產(chǎn)生了一定的分歧與矛盾。

3 加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃有效銜接的策略

3.1 以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)

在對(duì)土地資源進(jìn)行規(guī)劃與利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)以土地資源的可持續(xù)利用為核心，只有這樣才能保證國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此，無論是土地利用規(guī)劃還是城市規(guī)劃，都要以土地資源的可持續(xù)利用為重要發(fā)展基礎(chǔ)，一方面這是對(duì)土地資源循環(huán)利用的重要保證，另一方面也能夠?qū)?jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展起到一定程度的促進(jìn)作用。因此，城市規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，服從土地利用規(guī)劃的大局部署，對(duì)城市資源與城市環(huán)境問題進(jìn)行綜合性的考慮，從而對(duì)城市發(fā)展的潛力與水平做出準(zhǔn)確預(yù)測。切勿只注重眼前利益與局部利益，應(yīng)當(dāng)在土地利用規(guī)劃的限制之下對(duì)土地資源進(jìn)行科學(xué)且合理的拓展，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展的道路。

3.2 革新傳統(tǒng)管理理念

在以往城市發(fā)展中，很多城市都會(huì)遵循“先發(fā)展后治理”的理念，此理念不僅會(huì)增加城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本投入，而且還會(huì)造成部分資源的無端浪費(fèi)，限制城市的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)此在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，需要革新傳統(tǒng)管理理念，將資源利用與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，從綜合理念出發(fā)進(jìn)行土地資源的規(guī)劃分配，從而提升土地資源規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。在具體的執(zhí)行操作中，土地利用規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)要求城市規(guī)劃部門對(duì)有限的土地資源進(jìn)行合理利用，對(duì)土地的利用率進(jìn)行提升，將所有土地資源使用量進(jìn)行合理控制，使其可以控制在合理范圍內(nèi)，以緩解土地資源稀缺的現(xiàn)狀。對(duì)于城市規(guī)劃部門而言，在具體工作中，需要遵守相應(yīng)的管理操作規(guī)范，有效改觀土地資源浪費(fèi)的情況。同時(shí)規(guī)劃部門一定要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“先發(fā)展后治理”的觀念，做好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)保護(hù)的有效協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 加強(qiáng)部門之間的溝通與協(xié)作

就目前的土地制度而言，土地利用規(guī)劃部門與城市規(guī)劃部門之間缺乏足夠的溝通與交流，一些事情明明可以通過溝通交流解決，而由于雙方缺乏溝通使得原本并不難的事情升級(jí)為雙方的矛盾。除此之外，在遇到矛盾時(shí)不及時(shí)解決，長期以來，土地利用規(guī)劃部門與城市規(guī)劃部門之間的關(guān)系不和諧，進(jìn)一步導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃的方案與城市規(guī)劃方案存在脫節(jié)的情況，基于這種情況，上級(jí)部門應(yīng)當(dāng)充分重視這一問題，對(duì)雙方的觀念進(jìn)行有效的轉(zhuǎn)變，使雙方能夠達(dá)成共識(shí)，多溝通、多協(xié)作。無論是土地利用規(guī)劃部門還是城市規(guī)劃部門都需要服從土地利用規(guī)劃，同時(shí)土地利用規(guī)劃也需要考慮到城市規(guī)劃的需求，并給予一定的支持與幫助。只有保證土地利用規(guī)劃部門與城市規(guī)劃部門之間的有效溝通與協(xié)作，在大的發(fā)展方向下開展相關(guān)工作，才能加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間銜接的協(xié)調(diào)性，才能共同建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。

4 結(jié)語

本文主要針對(duì)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接策略進(jìn)行研究與分析。首先對(duì)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的關(guān)系進(jìn)行了一定程度的闡述，指出兩者之間是總體與分支、面與點(diǎn)的關(guān)系，然后說明了當(dāng)前狀況下土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃因側(cè)重點(diǎn)與研究角度有差異而存在的矛盾。最后在此基礎(chǔ)之上，以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)變先發(fā)展后治理的傳統(tǒng)觀念以及加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)作三個(gè)角度重點(diǎn)分析了加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃有效銜接的策略。綜上所述，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間有著密切的聯(lián)系卻也存在諸多矛盾，為了保證兩者之間的有效銜接，土地利用規(guī)劃部門與城市規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)在可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)之下，加強(qiáng)溝通與協(xié)作，加強(qiáng)兩者銜接的協(xié)調(diào)性，共同維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)保護(hù)的平衡。