土壤污染風險管控和修復，誰的責任?

□ 胡靜

《中華人民共和國土壤污染防治法》第四條第二款規(guī)定，“土地使用權(quán)人從事土地開發(fā)利用活動，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當采取有效措施，防止、減少土壤污染，對所造成的土壤污染依法承擔責任”。

對這項規(guī)定的理解可以從兩個方面進行。第一，從責任的類型看，既包括預防責任（義務），即“防止、減少土壤污染”，也包括事后責任，即“對所造成的土壤污染依法承擔責任”。第二，從責任主體種類看，和其他污染防治法的類似規(guī)定比較，《土壤污染防治法》增加了“土地使用權(quán)人”?！董h(huán)境保護法》第六條第三款和《大氣污染防治法》第七條第一款規(guī)定責任主體是“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五條第二款則規(guī)定，“產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者對其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔污染防治責任”。這個條款是對土壤污染防治責任的原則性規(guī)定，是“污染者負擔原則”的土壤污染防治領(lǐng)域的版本，但也不同于其他單行法中的污染者負擔原則，因為“土地使用權(quán)人”也屬于責任主體。在一定程度上，整部《土壤污染防治法》都是對原則的貫徹和細化。因此，僅僅依據(jù)這兩個條文無法清晰確定責任人，也無法確定責任的內(nèi)容。本文主要針對風險管控和修復責任，即事后責任進行討論。有關(guān)風險管控和修復責任人和責任內(nèi)容主要規(guī)定在第四章“風險管控和修復”。

《土壤污染防治法》在第四章下分三節(jié)，第一節(jié)的內(nèi)容是“一般規(guī)定”，第二節(jié)是“農(nóng)用地”，第三節(jié)是“建設用地”。農(nóng)用地的污染多數(shù)是農(nóng)用地的經(jīng)營者造成，我國農(nóng)用地以家庭分散經(jīng)營為主，農(nóng)用地既是其生產(chǎn)資料，也是生活資料，其盈利的特點并不突出，完全由經(jīng)營者承擔土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理的所有責任，會給小本經(jīng)營的農(nóng)戶帶來沉重的經(jīng)濟負擔，由地方政府負責其中的一部分更為合理?！锻寥牢廴痉乐畏ā返囊?guī)定在一定程度上考慮了我國農(nóng)用地以及經(jīng)營的特點，適當減輕了農(nóng)用地使用權(quán)人的責任。這種差異體現(xiàn)在土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估等各個環(huán)節(jié)，但《土壤污染防治法》并沒有在后期管理區(qū)分農(nóng)用地和建設用地作出不同的規(guī)定。

根據(jù)第三十五條的規(guī)定，土壤污染風險管控和修復，包括土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動。加之，第四十六條規(guī)定，“因?qū)嵤┗蛘呓M織實施土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等活動所支出的費用，由土壤污染責任人承擔”。因此，土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估、后期管理等都屬于風險管控和修復按照時間順序承擔責任具體形式。針對某一特定的地塊，風險管控和修復可能并存也可能僅存其一，具體以土壤污染風險評估報告和行政機關(guān)對風險評估報告組織的評審結(jié)果為依據(jù)。當然，上述活動可以委托具有相應專業(yè)能力的社會第三方進行。

一、農(nóng)用地的風險管控和修復責任

（一）土壤污染狀況調(diào)查

農(nóng)用地啟動土壤污染狀況調(diào)查的條件是對土壤污染狀況普查、詳查和監(jiān)測、現(xiàn)場檢查表明存在土壤污染風險。農(nóng)用地調(diào)查義務主體是行政機關(guān)，農(nóng)用地的土壤污染狀況調(diào)查由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門進行。既然調(diào)查由行政機關(guān)進行，也就沒有適用于建設用地的行政機關(guān)對調(diào)查報告組織評估的環(huán)節(jié)。

（二）土壤污染風險評估

啟動農(nóng)用地土壤污染狀況風險評估的條件是農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查表明污染物含量超過土壤污染風險管控標準。農(nóng)用地的土壤污染狀況風險評估義務賦予給行政機關(guān)，即由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門組織進行。

（三）風險管控、修復

1.農(nóng)用地的風險管控

對農(nóng)用地而言，劃為安全利用類和嚴格管控類的地塊有進行風險管控的要求。風險管控的義務分配給行政機關(guān)和土壤污染責任人。行政機關(guān)的管控義務體現(xiàn)為三點，第一，對安全利用類農(nóng)用地地塊，地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門，應當結(jié)合主要作物品種和種植習慣等情況，制定并實施安全利用方案。第二，對嚴格管控類農(nóng)用地地塊，地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門應當采取風險管控措施。第三，安全利用類和嚴格管控類農(nóng)用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原等主管部門制定防治污染的方案，并采取相應的措施。

土壤污染責任人風險管控義務來自土壤污染風險評估報告，土壤污染風險評估報告包括風險評估、修復的目標和基本要求等，土壤污染責任人采取風險管控措施之外，還應定期向地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門報告。這里對風險管控并沒有細分為編制方案和實施方案等環(huán)節(jié)。

2.農(nóng)用地的修復

修復責任由土壤污染責任人承擔。承擔責任的前提條件是產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品污染含量超標、需要實施修復。修復責任可以細分為：編制修復方案、報地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門備案、實施修復方案。修復方案并不需要行政機關(guān)進行審批或評審。

（四）風險管控和修復效果評估

風險管控和修復的目的是實現(xiàn)土壤污染風險評估報告確定的目標。因此，需要設置風險管控和修復效果的評估環(huán)節(jié)。實施風險管控效果評估、修復效果評估活動，應當編制效果評估報告，效果評估報告應當主要包括土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標等內(nèi)容。

風險管控、修復活動完成后，土壤污染責任人應當另行委托有關(guān)單位對風險管控效果、修復效果進行評估，并將效果評估報告報地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門備案。這里，并沒有政府評審的要求。

綜上，在農(nóng)用地的風險管控和修復責任方面，行政機關(guān)承擔土壤污染狀況調(diào)查，土壤污染風險評估，對安全利用類地塊制定并實施安全利用方案，對采取嚴格管控類地塊采取風險管控措施，對土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的安全利用類和嚴格管控類地塊制定防治污染方案并采取措施；污染責任人則承擔如下義務：按照土壤污染風險評估報告的要求采取風險管控措施并報告行政機關(guān)，編制、備案和實施修復方案，對風險管控效果、修復效果進行評估并備案。

二、建設用地的風險管控和修復責任

和農(nóng)用地不同，建設用地的風險管控和修復責任主要由土地使用權(quán)人或污染責任人承擔，也正是因為如此，每一個環(huán)節(jié)都伴隨行政機關(guān)的監(jiān)管。

（一）土壤污染狀況調(diào)查

建設用地啟動土壤污染狀況調(diào)查的條件和農(nóng)用地相同的，即對土壤污染狀況普查、詳查和監(jiān)測、現(xiàn)場檢查表明存在土壤污染風險。

建設用地的調(diào)查由土地使用權(quán)人進行，再由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門組織評審。行政機關(guān)對建設用地的調(diào)查組織評審有其必要性，土壤污染狀況調(diào)查是進行土壤風險評估、實施風險管控或者修復的基礎，調(diào)查報告的信息的真實性、準確性和完整性直接影響此后各項活動。

（二）土壤污染風險評估

啟動建設用地土壤污染狀況風險評估的條件是建設用地的土壤污染狀況調(diào)查報告評審表明污染物含量超過土壤污染風險管控標準，而不是直接根據(jù)土壤污染狀況調(diào)查。這一點不同于農(nóng)用地，這其中的區(qū)別也源于建設用地的調(diào)查報告需經(jīng)過行政機關(guān)組織的評審。

建設用地的土壤污染狀況風險評估義務則賦予土壤污染責任人、土地使用權(quán)人，而且他們有義務將土壤污染風險評估報告報省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門。出于和調(diào)查同樣的理由，土壤污染風險評估報告需要經(jīng)過行政機關(guān)的評審。經(jīng)過評審的土壤污染風險評估報告記載的風險管控、修復的目標和基本要求等就作為污染責任人進行風險管控、修復的依據(jù)。

（三）風險管控、修復

建設用地的風險管控和修復實行名錄制度，只有納入名錄中的地塊才需要進行風險管控或修復。農(nóng)用地實行風險管控或修復地塊的確定未實行名錄管理，而是通過分類加以確定，即將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類、嚴格管控類，劃為安全利用類和嚴格管控類的才有可能需要風險管控或修復。

1.建設用地的風險管控

對建設用地，污染責任人和行政機關(guān)都有風險管控義務。土壤污染責任人應當按照土壤污染風險評估報告的要求，采取相應的風險管控措施，并定期向地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門報告。地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)實際情況采取下列風險管控措施：（1）提出劃定隔離區(qū)域的建議，報本級人民政府批準后實施；（2）進行土壤及地下水污染狀況監(jiān)測；（3）其他風險管控措施。政府采取的風險管控措施旨在運用公權(quán)力為防治人畜進入污染地塊遭受損害、污染責任人實施風險管控和修復措施提供保障，與污染責任人的旨在控制污染物的風險管控措施不在同一層面。

2.建設用地的修復

建設用地修復的責任賦予給土壤污染責任人，土壤污染責任人的責任包括：編制修復方案、將修復方案報地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案、實施修復方案。修復方案的編制自然需要遵循土壤污染風險評估報告中的修復目標、基本要求等，而且還要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。地塊的修復目標取決于修復完成后地塊的用途，如果修復后用于原用途，可能修復成本過于高昂，在必要時可以通過規(guī)劃的調(diào)整對用途進行適當變更。對建設用地而言，其修復方案也不需要行政機關(guān)進行審批或評審。

（四）風險管控和修復效果評估、移出名錄

風險管控、修復活動完成后，土壤污染責任人應當另行委托有關(guān)單位對風險管控效果、修復效果進行評估，并將效果評估報告報地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門備案。省級人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應當會同自然資源等主管部門對風險管控效果評估報告、修復效果評估報告組織評審，及時將達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標且可以安全利用的地塊移出建設用地土壤污染風險管控和修復名錄。未達到土壤污染風險評估報告確定的風險管控、修復目標的建設用地地塊，禁止開工建設任何與風險管控、修復無關(guān)的項目。

綜上，對建設用地而言，土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控、修復、風險管控效果評估、修復效果評估都是由土地使用權(quán)人或污染責任人進行，但行政機關(guān)對調(diào)查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告或修復效果評估報告組織評審，并根據(jù)效果評審結(jié)果，決定是否將污染地塊移出風險管控和修復名錄。

三、個人責任主體種類

無論是總則的原則還是第四章具體條文，個人責任主體有兩類，一類是使用權(quán)人，一類是污染責任人。二者在承擔責任的順位上，第四十五條第一款規(guī)定，土壤污染責任人無法認定的，土地使用權(quán)人應當實施土壤污染風險管控和修復。因此，污染責任人是第一順位的責任人，土地使用權(quán)人是第二順位人。

土地使用權(quán)人的認定較為容易，根據(jù)有關(guān)土地權(quán)利證書或者承包經(jīng)營合同加以認定。污染責任人的認定相對較為困難。該法將認定的權(quán)力賦予行政機關(guān)。認定污染責任人是行者機關(guān)的職責，企業(yè)從設立到運行都接受行政機關(guān)的監(jiān)管，行政機關(guān)掌握大量企業(yè)的排污信息；行政機關(guān)有下屬的事業(yè)單位作為專業(yè)技術(shù)支撐力量，借助這些力量的專業(yè)優(yōu)勢認定污染責任人更有條件。責任的認定主體也根據(jù)土地用途加以分區(qū)。責任人不明確或者存在爭議的，農(nóng)用地由地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門會同生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門認定；建設用地由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門認定。目前，尚沒有出臺認定辦法。該法第四十八條授權(quán)認定辦法由國務院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門制定。對行政機關(guān)的決定不服可以提起行政訴訟，不過，法院僅僅是對認定的合法性進行審查，并不觸及合理性，因為專業(yè)技術(shù)性是行政機關(guān)而非法院的優(yōu)勢所在，這也是司法權(quán)不得侵犯行政權(quán)的原則的要求。

污染責任人承擔責任是基于其行為和污染后果，但土地使用權(quán)人何以也要承擔責任呢？土壤修復責任或者義務都是源于行政法，課以行政法責任或義務應以行為人為重心，在例外情形下對非行為人課以責任或義務，此即所謂“行為責任”和“狀態(tài)責任”之分。按照狀態(tài)責任理論，在各類涉及污染防治、危害預防等領(lǐng)域，行為責任的追究不足以達成立法目的時，令對物有事實管領(lǐng)力的主體背負一定責任。這稱之為“狀態(tài)責任”。 狀態(tài)責任是一種對物責任，是一種以物為中心的責任，通常是以排除危險、恢復物的安全狀態(tài)為內(nèi)容。危害由行為引起的，相對人負行為責任；危害由物（含動物）的性質(zhì)或狀態(tài)引起的，相對人負狀態(tài)責任。狀態(tài)責任并非與危害的發(fā)生有因果關(guān)系，而是因為對發(fā)生危害之物有事實上的管領(lǐng)力，主張以對物的所有或占有而對其事實上的管領(lǐng)力作為導致負有排除危險義務的因素。土地使用權(quán)人自然成為排除土壤污染義務的主體，盡管其責任或義務應當定位為污染者責任的補充。與其說是對污染者負擔原則的沖擊，毋寧說是對該原則的補充。

四、有必要增加的內(nèi)容

《土壤污染防治法》在個人責任方面存在兩點不足，反映為兩對范疇的缺失。一是沒有規(guī)定土地使用權(quán)人和污染責任人的歸責原則以及兩類主體之間的關(guān)系，這反映為中間責任和終局責任范疇；二是沒有規(guī)定多個責任人時責任的承擔，這反映為按份責任和連帶責任范疇。

（一）中間責任和終局責任

在土地使用權(quán)人承擔責任后，是否有權(quán)向污染責任人追償，并沒有作出明確規(guī)定。依據(jù)無因管理或者不當?shù)美?，土地使用?quán)人有權(quán)追償，但畢竟缺乏明確的法律依據(jù)。

這可以歸結(jié)為一對責任范疇，即中間責任和終局責任。終局責任則是責任的最后分配，中間責任乃是出于緊迫性的要求，對符合一定條件的未必承擔終局責任的主體應暫時承擔的責任。

在終局責任上，污染者責任往往是無過錯責任。這在對土壤污染防治具有專門立法的國家和地區(qū)形成通例。如韓國《土壤環(huán)境保護法》就表明對污染者適用嚴格責任。

污染場地權(quán)利人承擔終局責任往往以過錯為前提。在美國，善意所有人、善意預期購買人和符合一定條件的受到其他場地污染遷移所致的污染場地的所有者不承擔責任，但需要由被告舉證。韓國《土壤環(huán)境保護法》規(guī)定，擁有、占有或經(jīng)營因土壤污染受到控制的設施的主體免于責任的條件是其無辜、無過錯，通過轉(zhuǎn)讓或接管設施前的土壤環(huán)境評估證明污染程度低于令人不安的水平。在中國臺灣地區(qū)，盡了善良管理義務的污染土地關(guān)系人，依法提供土壤污染評估調(diào)查及檢測資料報請有關(guān)主管部門備查的土地讓與人即前所有人，不必與污染行為人、潛在責任人承擔連帶責任。根據(jù)英國立法，發(fā)現(xiàn)污染者另有其人的，污染土地所有者或者占有者不承擔責任。因此，污染場地權(quán)利人在一定條件下免責。污染場地權(quán)利人的責任免除，通常由土地權(quán)利人自己舉證，這實際上屬于過錯推定原則。

行政機關(guān)應當盡可能徑直決定由承擔終局責任的責任主體履行責任，從而避免或者減少后續(xù)發(fā)生的責任主體之間的相互追償。但在污染責任人暫時無法認定，而且存在土壤污染危害的緊迫性的情形下，基于及時且有效的修復污染場地的目的，應當賦予行政機關(guān)命令土地使用權(quán)人進行風險管控或修復的責任，事后，土地使用權(quán)人有權(quán)向污染責任人追償。

在今后的配套立法或者修改中，應該增設如下內(nèi)容：土壤污染責任人暫時無法認定的，環(huán)境保護主管部門可以決定由土地使用權(quán)人按照國務院環(huán)境保護主管部門的有關(guān)規(guī)定實施土壤污染風險評估、風險管控、修復、修復效果評估、后期管理等活動。土壤污染責任人被認定后，能證明無過錯的土地使用權(quán)人有權(quán)就實施上述活動的費用向土壤污染責任人追償；不能證明無過錯的土地使用權(quán)人有權(quán)就已經(jīng)承擔的費用中超過應承擔的責任份額的部分向土壤污染責任人追償。

（二）按份責任和連帶責任

關(guān)于連帶責任，該法僅在第90條規(guī)定，受委托從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復效果評估活動的單位，出具虛假調(diào)查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告的單位委托人惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產(chǎn)損害的，還應當與委托人承擔連帶責任。但這只是解決責任人和受托第三方之間的關(guān)系，對于有多個責任人之間的關(guān)系則沒有任何規(guī)定。是適用按份責任還是連帶責任，或者在什么情形下適用按份責任或連帶責任，有付闕如。

德國《土壤保護法》第24條第2款規(guī)定“涉及到多方義務當事人，不論義務形式如何，當事人有權(quán)在彼此之間索賠。沒有其他處理方案的情形下，提供賠償?shù)牧x務和程度，應當取決于一方或另一方造成危害或損害的程度。索賠請求應在三年內(nèi)提出。主管機關(guān)自己執(zhí)行措施時，時效自開始向義務當事人征收費用時起算；其他情形下，時效從義務當事人實施完成修復且知道應該提供賠償?shù)钠渌x務當事人的身份時起算。索賠遵守時效，無論索賠人是否知道，措施完成后30年后時效喪失”。按照民法典規(guī)定，連帶債務人中的一人不能償還所分擔的款項時，其不能償還部分由其他有分擔義務的債務人負擔?？梢姡喾截熑沃黧w對外承擔連帶責任；在多方責任主體內(nèi)部，責任份額取決于造成危害或損害程度，履行了修復責任或義務的當事人有權(quán)向其他人索賠，實施修復的主管機關(guān)也有權(quán)向義務人索賠。土地所有人所負擔的土壤污染修復費用，可以依據(jù)《土壤保護法》第24條第2款的規(guī)定，向污染者求償。不過，污染者有破產(chǎn)或倒閉的情形，土地所有人實際上承擔最后的責任和費用。

根據(jù)韓國《土壤環(huán)境保護法》第10-3條，兩人以上造成土壤污染，無法確定到底是誰造成的，每人必須對損害的補償和被污染的土壤的凈化承擔連帶責任。根據(jù)臺灣地區(qū)《土壤及地下水污染整治法》第31條第1款，未盡善良管理義務的污染土地關(guān)系人，需與污染行為人、潛在污染責任人負連帶責任。

綜上，在今后的配套立法或者修改中，有必要增加如下內(nèi)容：多個土壤污染責任人或土地使用權(quán)人承擔風險管控或修復責任的，應當承擔連帶責任，能夠證明自己責任大小的除外。