關(guān)于責(zé)令改正違法行為決定書適用的法律思考

文 張懿丹

近日，某環(huán)境監(jiān)察干部咨詢：《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定行政處罰的同時應(yīng)責(zé)令相對人改正違法行為，請問環(huán)境執(zhí)法中送達的責(zé)令改正決定書，是否應(yīng)告知當(dāng)事人救濟方式？如果要告知，行政相對人在行使救濟期間能否進行行政處罰？如果責(zé)令改正決定被復(fù)議機關(guān)或者法院撤銷，是否影響已進行的行處罰程序？筆者在查詢了《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《環(huán)境行政處罰辦法》等法律、部門規(guī)章后，分析如下。

環(huán)境行政機關(guān)作出《責(zé)令改正違法行為決定書》需要告知當(dāng)事人相應(yīng)救濟方式

根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十二條“ （責(zé)令改正形式）根據(jù)環(huán)境保護法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的具體形式有：（一）責(zé)令停止建設(shè)；（二）責(zé)令停止試生產(chǎn)；（三）責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用；（四）責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施；（五）責(zé)令重新安裝使用；（六）責(zé)令限期拆除；（七）責(zé)令停止違法行為；（八）責(zé)令限期治理；（九）法律、法規(guī)或者規(guī)章設(shè)定的責(zé)令改正或者限期改正違法行為的行政命令的其他具體形式”的規(guī)定，學(xué)界及實務(wù)界通常認為責(zé)令改正違法行為屬于行政命令而非行政處罰，但由于行政命令屬于環(huán)境行政機關(guān)作出的對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)有實質(zhì)性影響的具體行政行為，因而該行政行為應(yīng)當(dāng)具有可救濟性。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”和《行政訴訟法》第四十六條“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，環(huán)境行政機關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書，應(yīng)該告知當(dāng)事人自收到?jīng)Q定書之日起六十日內(nèi)有權(quán)向行政復(fù)議部門申請行政復(fù)議，也可自收到?jīng)Q定書之日起六個月內(nèi)向有管轄權(quán)的機關(guān)提起行政訴訟。

責(zé)令改正違法行為和行政處罰的關(guān)系

《行政裁定書》【（2018）最高法行申4718號】對責(zé)令改正違法行為和行政處罰有如下解釋：“行政處罰是行政主體對違反行政管理秩序的行為依法定程序所給予的法律制裁；而責(zé)令改正或限期改正違法行為是指行政機關(guān)在實施行政處罰的過程中對違法行為人發(fā)出的一種作為命令。”兩者的關(guān)系如下：

責(zé)令改正違法行為是行政處罰的前置程序的情形

例如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十條“違反本法規(guī)定，拒絕縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門或者其他固體廢物污染環(huán)境防治工作的監(jiān)督管理部門現(xiàn)場檢查的，由執(zhí)行現(xiàn)場檢查的部門責(zé)令限期改正；拒不改正或者在檢查時弄虛作假的，處二千元以上二萬元以下的罰款”的規(guī)定，此時責(zé)令改正違法行為是行政處罰的前置程序，責(zé)令改正但拒不改正的，就啟動行政處罰程序。

責(zé)令改正違法行為和行政處罰并行適用的情形

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”和《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條“（責(zé)令改正與連續(xù)違法認定）環(huán)境保護主管部門實施行政處罰時，應(yīng)當(dāng)及時作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令”的規(guī)定，并未將責(zé)令改正或者限期改正違法行為設(shè)定為行政處罰的前置性條件，而是規(guī)定了行政處罰和責(zé)令改正或者限期改正違法行為并行的情形。例如《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十六條“違反本法規(guī)定，危險廢物產(chǎn)生者不處置其產(chǎn)生的危險廢物又不承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的處置費用的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令限期改正，處代為處置費用一倍以上三倍以下的罰款?！?/p>

那么在此種并行適用的情形下，環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)分別作出《責(zé)令改正違法行為決定書》和《行政處罰決定書》。

單獨適用責(zé)令改正違法行為的情形

對于在法律法規(guī)中，有禁止性規(guī)定但無具體罰則的違法行為，就只能責(zé)令改正違法行為而無法實施行政處罰，此種情形下就只能單獨適用責(zé)令改正違法行為。

環(huán)境行政機關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書后，在相對人權(quán)利救濟期間可依法作出行政處罰決定書

行政機關(guān)的行政行為一經(jīng)作出即生效，在行政行為沒有被法院或行政復(fù)議機關(guān)撤銷或認定無效前，行政行為就既定有效，因而環(huán)境行政機關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書后，在救濟期間可依法作出行政處罰決定書。

責(zé)令改正違法行為決定依法被撤銷對行政處罰決定行為效力的影響

根據(jù)上述分析，環(huán)境行政機關(guān)責(zé)令改正違法的行政行為具有可救濟性，責(zé)令改正違法行為決定書及行政處罰決定書一經(jīng)作出均既定有效。如果責(zé)令改正違法行為決定書經(jīng)復(fù)議或者司法審查被撤銷，雖然作出責(zé)令改正違法行為決定書是環(huán)境行政機關(guān)行政處罰的必經(jīng)程序，但責(zé)令改正違法行為決定書被依法撤銷不同于環(huán)境行政機關(guān)遺漏作出責(zé)令改正違法行為決定書的程序，不屬于環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)法程序瑕疵。

但需提醒環(huán)境行政機關(guān)注意的是，由于責(zé)令改正違法行為決定書和行政處罰決定書的作出是基于當(dāng)事人同樣的違法事實，適用的證據(jù)往往也是同樣的調(diào)查詢問筆錄、現(xiàn)場檢查（勘查）筆錄、現(xiàn)場照片、監(jiān)測報告等證據(jù)。在責(zé)令改正違法行為決定書由于存在事實認定、執(zhí)法程序、適用法律等問題被依法撤銷后，行政處罰決定書往往也面臨同樣的問題。因而對于責(zé)令改正違法行為決定書被認定存在違法事實不清、執(zhí)法程序不當(dāng)或適用法律錯誤的，環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》第五十四條“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)作出的行政處罰，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真審查，發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的，應(yīng)當(dāng)主動改正”的規(guī)定對行政處罰決定主動予以更正。

綜上，環(huán)境行政機關(guān)作出責(zé)令改正違法行為決定書，需要告知當(dāng)事人相應(yīng)救濟方式；在救濟期間，不影響環(huán)境行政機關(guān)依法作出行政處罰決定；在責(zé)令改正違法行為決定書被依法撤銷后，不影響作出的行政處罰決定書的效力，但行政處罰決定書存在被司法或復(fù)議機關(guān)撤銷或行政機關(guān)主動撤銷的法律風(fēng)險。