南海島礁填海造地物權(quán)的國際法基礎(chǔ)探析

摘 要：自2013年起，南海的美濟礁、渚碧礁、永暑礁、華陽礁、南薰礁、東門礁、赤瓜礁、永興島8個島嶼開始了填海造地的工程，其中已有部分完成吹填工作。根據(jù)我國海洋戰(zhàn)略的制定，海洋經(jīng)濟是重要的一環(huán)，南海島礁在未來有發(fā)展旅游業(yè)的巨大潛力。在填海造地后，對超出島礁本身的增添部分，及增添部分周圍的領(lǐng)海，通過《聯(lián)合國海洋法條約》尋找國際法依據(jù)來保護南海島礁包括海域使用權(quán)和土地使用權(quán)的物權(quán)。

《國務院關(guān)于印發(fā)全國國土規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中對海洋發(fā)展進一步描述，海洋發(fā)展希望達到“統(tǒng)籌推進海岸帶和海島開發(fā)建設(shè)、近海與遠海開發(fā)利用，增強海洋開發(fā)能力，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高海洋經(jīng)濟增長對國民經(jīng)濟的支撐水平”。島礁的物權(quán)使用，是海洋開發(fā)的重要一環(huán)，在這種大背景下，要求“完善海域使用管理制度。嚴格用海規(guī)劃管理，發(fā)揮海洋功能區(qū)劃、規(guī)劃的管控作用，強化集約用海，嚴格圍填海計劃約束?！蹦虾u礁的填沙造地，是新時期我國在南海的戰(zhàn)略要求。在這一背景下，南海島礁的海域使用權(quán)，包括招標、拍賣、掛牌出讓等，以及規(guī)范海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押管理等物權(quán)都是海域使用權(quán)的重點考慮對象。

如何在維護國家海洋權(quán)益的基礎(chǔ)上，結(jié)合國際法的權(quán)利基礎(chǔ)，提高南海地區(qū)海洋經(jīng)濟增長，增強海洋開發(fā)能力，提高南海島礁地區(qū)的海洋生產(chǎn)總值，是一個重要的發(fā)展問題。下面將討論島嶼物權(quán)的國際法基礎(chǔ)和物權(quán)的主要內(nèi)容。

一、島嶼物權(quán)的國際法基礎(chǔ)

（一）領(lǐng)海的島嶼物權(quán)

對于填海造地的過程中陸地向海洋延伸領(lǐng)土的權(quán)益，應當如何界定。首先，中國在南海的島礁不是從無到有的過程，而是在原有的基礎(chǔ)上進行擴建。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱“公約”）第121條的規(guī)定，“島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架應按照本公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。”因此在南海島礁陸地領(lǐng)土的界定上，因為南海島礁的領(lǐng)土歸于國家，國家對于島嶼享有主權(quán)權(quán)益，在主權(quán)權(quán)益中就包括了物權(quán)權(quán)益。因此對于填海造地向海洋延伸的部分，即陸地向海洋延伸的部分，基于主權(quán)享有物權(quán)權(quán)益。

其次，填海造地的島礁在擴建的過程中，對臨近的海域應當如何處理？公約規(guī)定，沿海國對領(lǐng)海上的主權(quán)表現(xiàn)為“及于其陸地領(lǐng)土及其內(nèi)水以外鄰接的一帶海域，在群島國的情形下則及于群島水域以外鄰接的一帶海域，稱為領(lǐng)海。此項主權(quán)及于領(lǐng)海的上空及其海床和底土?！币虼?，根據(jù)公約的規(guī)定，那么無論島礁是否擴建，其本身有領(lǐng)海這一點毋庸置疑。島礁對臨近的海域也同時享有物權(quán)。而根據(jù)島礁領(lǐng)海的計算方法，一個島礁對于其領(lǐng)海面積450海里的地區(qū)享有物權(quán)。

（二）填海造地是否區(qū)別于島嶼對待

填海造地在英文上被稱之為“l(fā)and reclamation”，事實上，填海造地不僅存在于島嶼類型的陸地，而且在大陸上的臨近海區(qū)填海造地的事例比比皆是，尤其以日本、新加坡等作為人口眾多的島嶼國家，傾向于通過填海造地的方式擴大陸地面積，以緩解人口壓力。

日本在填海造地上有著豐富的經(jīng)驗，為了保護海洋權(quán)益，日本出臺了《海洋建筑物安全地帶設(shè)置法》。法律規(guī)定了國土交通大臣可在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的海洋建筑物的周邊海域劃定半徑為 500 米的安全地帶。這個安全地帶用來靠停船舶、為了海上資源的開發(fā)提供便利服務1。再例如，中東的棕櫚島曾是世界上最大的填海造島之一，迪拜政府用泥沙和巖石在海面上造人工島嶼，棕櫚島上有大量的別墅、公寓，迪拜政府對棕櫚到上的房屋有直接的管理和使用的權(quán)利。

所以從國家的實踐可以表明，在物權(quán)范圍上，無論是從島嶼的擴建、或是人工建島，國家都對島嶼享有相應的物權(quán)權(quán)利，且并沒有與島嶼進行區(qū)別對待。

（三）南海的填海造陸不同于人工島嶼

人工島嶼是“artificial islands”，是在海面上的建筑物由無到有的一個過程。在專屬經(jīng)濟區(qū)的島礁，根據(jù)《公約》第六十條規(guī)定，沿海國對這種人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)應有專屬管轄權(quán)，包括有關(guān)海關(guān)、財政、衛(wèi)生、安全和移民的法律和規(guī)章方面的管轄權(quán)。這一條也被比照適用到大陸架上的人工島嶼。相比較于人工島嶼，南海的填海造陸是在島礁的基礎(chǔ)上向外吹填的一個過程。所以，人工島礁是從無到有，而南沙島礁是從小到大的過程。從實質(zhì)上，人工島嶼上享有的權(quán)益，南海的吹填都理應享有。不僅如此，南海因為屬性的影響，還可以主張更多的物權(quán)權(quán)利。

二、島嶼本身的屬性和權(quán)利

（一）填海造地本身的物質(zhì)和經(jīng)濟屬性

1.物質(zhì)屬性

島礁上存在有一定的物質(zhì)屬性，島礁本身由泥土和沙石構(gòu)成。除去泥土和沙石外，有的島礁上有植被、淡水等資源，這些使得島嶼具有一定的物質(zhì)屬性。中國的南海島礁是在島礁基礎(chǔ)上填沙擴建，而島嶼本身就享有物質(zhì)屬性。

2.經(jīng)濟屬性

島礁的擴建過程中會帶來更多的人口，在一定數(shù)量范圍的社會會出現(xiàn)一定的社會交易。交易是一項重要的經(jīng)濟屬性，經(jīng)濟學本身就要求交易作為經(jīng)濟學發(fā)展的最根本的保障。在島礁上持續(xù)性的經(jīng)濟活動和社會交往使整個島嶼能夠按照社會屬性進行運行。所以島嶼的經(jīng)濟屬性使得島嶼上的資源與社會屬性得以維持。

由于填海造地具有一定的物質(zhì)和經(jīng)濟屬性，可以為填海造地的海域使用權(quán)和土地使用權(quán)提供保障。

（二）填海造地的海域使用權(quán)和土地使用權(quán)

1.海域使用權(quán)

海域使用權(quán)的討論包括了對于海域使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)、出讓，包括的范圍包括海產(chǎn)養(yǎng)殖、島嶼礦產(chǎn)開發(fā)、港口貿(mào)易運輸、島嶼附近的油氣資源開發(fā)等。

海域使用權(quán)包含廣泛，日本作為海域使用權(quán)最早主張的國家之一，訂立了許多對海上島嶼的開發(fā)政策，并強化在島嶼問題上的保護。例如在東海海疆劃界問題上，日本一直主張通過中間線劃定中日邊界，在海域開發(fā)上，日本有先進的油氣資源勘探開發(fā)技術(shù)，日本積極主張東海石油的勘探開發(fā)，炒熱東海油氣田等有爭議的話題。在海洋領(lǐng)域，加大了經(jīng)濟投入，同時保護了人員安置等。

2.土地使用權(quán)

在南海島礁的新增土地的使用權(quán)的流轉(zhuǎn)使用上，我國在2002年頒布了《海域使用管理法》，這我國目前對海域權(quán)利如何行使在法律問題上唯一的規(guī)定。第32條規(guī)定： “填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人應當自填海項目竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國土地使用權(quán)證書，確認土地使用權(quán)。“所以對于海域的土地使用權(quán)和陸地的土地使用權(quán)對比來看，并無明顯的區(qū)別。南海島礁土地使用權(quán)的行使，應當通過對南海島礁具有行政管轄權(quán)的海南省人民政府土地行政主管部門進行申請。因此，在填海造陸的過程中，新增土地面積無論是從國際法的角度，還是國內(nèi)法的規(guī)定都屬于國家。

三、結(jié)語

填海造陸中的過程中，物權(quán)的使用同樣會引發(fā)一系列的問題。在2003年，新加坡在柔佛海峽的附近水域進行填海造地，后來被馬來西亞以侵占兩國邊境的領(lǐng)海，以及可能會造成對兩國共用水道的環(huán)境造成破壞為由提交到到國際海事仲裁庭申請仲裁庭對新加坡采取臨時禁止措施。2最終國際海事仲裁庭對新加坡頒布了暫停了禁令。南海島礁地處中國的南端，臨近菲律賓、越南等東南亞幾個國家之間。因此，由于南海島礁較為獨特的地理位置，在物權(quán)的行使過程中，區(qū)別于國內(nèi)法的，存在區(qū)域國家間的沖突和爭議較大，具有一定的敏感性。物權(quán)的解決有一定的復雜性和難度。

項目課題：本文系主持海南省普通高等學校研究生創(chuàng)新科研課題“南海島礁的物權(quán)探析”（Hys2017-119）成果。

注文：

1《日本海洋戰(zhàn)略的發(fā)展及其國際影響》，高蘭，外交評論（外交學院學報），2012年第6期，p52-69.

2 Case Concerning Land Reclamation by Singapore in and around the Straits of Johor （Malaysia v Singapore） Settlement Agreement， 26 April 2005。

作者簡介：肖桐，海南大學南海政策與法律研究中心研究員，