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    “因人立法”:《臨時約法》的缺陷之一

    2019-01-21 09:42:22白辰宇
    法制與社會 2019年1期
    關(guān)鍵詞:袁世凱孫中山

    摘 要 “因人立法”是《臨時約法》的缺陷之一,具體則表現(xiàn)在變總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制與嚴格限制大總統(tǒng)權(quán)力兩方面。以孫中山為首的革命黨人的出發(fā)點雖然是預(yù)防袁世凱專制,但結(jié)果卻是袁世凱逐漸視《臨時約法》為具文,不僅沒有限制住袁世凱,反而使得民初政治運作機制困難重重,使中國人嘗試共和的政治實踐蒙上了陰影。

    關(guān)鍵詞 《臨時約法》 因人立法 袁世凱 孫中山

    作者簡介:白辰宇,濟寧育才中學(xué)。

    中圖分類號:D920.4 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.111

    清帝遜位后,以孫中山、黃興等革命黨人為首的南京臨時政府頒布了《中華民國臨時約法》。此約法以根本大法的形式,確立了民國的立憲共和政體,具有進步性,其功績不可磨滅。但不容否認的是,《臨時約法》也存在諸多缺陷,較為突出的便是“因人立法”,即革命派試圖以《臨時約法》預(yù)防袁世凱專制,具體則表現(xiàn)在變總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制與嚴格限制大總統(tǒng)權(quán)力兩方面。學(xué)界對此問題有不少探討,但對于如何結(jié)合民初政治形勢的變化,尚有深入空間。 本文擬以《臨時約法》的具體條文與民初政治實踐相結(jié)合,探討《臨時約法》的“因人立法”缺陷及其影響。

    一、從總統(tǒng)制變?yōu)樨?zé)任內(nèi)閣制

    《臨時約法》規(guī)定中華民國實行責(zé)任內(nèi)閣制,這一點帶有明顯的“因人立法”色彩。

    孫中山早在創(chuàng)立興中會時就有模仿美國,在中國實行總統(tǒng)共和制的想法。1911年12月,孫中山從海外歸來,革命領(lǐng)袖匯聚一堂,討論如何組織革命政府。宋教仁建議采用責(zé)任內(nèi)閣制,對此,孫中山明確表示反對,他說,“內(nèi)閣制乃平時不使元首當(dāng)政治之沖,故以總理對國會負責(zé),斷非此非常時代所宜。吾人不能對于惟一置信推舉之人,而復(fù)設(shè)防制之之法度。余亦不肯徇諸人之意見,自居于神圣贅疣,以誤革命之大計?!?孫中山反對責(zé)任內(nèi)閣制,意在掌握大權(quán)。結(jié)果,孫中山的意見占據(jù)上風(fēng)。1912年1月1日,南京臨時政府成立,確立了總統(tǒng)制共和制政體。宋教仁依然堅持己見,并未放棄在中國實行責(zé)任內(nèi)閣制的夢想。

    但革命形勢很快發(fā)生了變化。隨著2月12日清帝的遜位,袁世凱實際掌握了大權(quán)。采用何種方式預(yù)防袁世凱專制甚至帝制自為,成為革命派首先考慮的問題。為此,孫中山提出了讓位于袁世凱的諸多條件,例如要求袁世凱在南京就職、宣誓效忠民國等等,最為重要的是在法律層面,《臨時約法》將總統(tǒng)制改為責(zé)任內(nèi)閣制。如此一來,“在臨時約法之下,大總統(tǒng)僅一不負實際政治責(zé)任之元首” 。袁世凱將成為傀儡,故而無法危害民國。

    革命派之所以變總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制,亦可從1913年孫中山的一次演講中窺見一斑。他說:“內(nèi)閣制度為內(nèi)閣負完全責(zé)任。內(nèi)閣差〔若〕有不善之行為,人民可以推倒之,另行組織內(nèi)閣??偨y(tǒng)制度為總統(tǒng)擔(dān)負任〔責(zé)任〕。不但有皇帝性質(zhì),其權(quán)力且在英,德諸立憲國帝皇之上”。 在此,孫中山反而認為總統(tǒng)制權(quán)力太大,有可能危害民國。對比他在1911年12月強烈要求實行總統(tǒng)制,可謂判若兩人?!耙蛉肆⒎ā绷睢杜R時約法》的權(quán)威性受到質(zhì)疑。

    二、嚴格限制大總統(tǒng)權(quán)力

    革命派為了限制臨時大總統(tǒng)袁世凱的權(quán)力,改變了原先的政體設(shè)計,以責(zé)任內(nèi)閣制代替總統(tǒng)制,賦予了參議院以更多的權(quán)力,這就導(dǎo)致行政權(quán)與立法權(quán)的失衡。

    《臨時約法》第三十條規(guī)定,“臨時大總統(tǒng)代表臨時政府,總攬政務(wù)、公布法律”,這看似賦予了大總統(tǒng)非常大的權(quán)力,實質(zhì)卻限制了大總統(tǒng)的種種權(quán)力,因為大總統(tǒng)若是任命國務(wù)員及外交大使、公使,還需要征求參議院的同意。 臨時大總統(tǒng)任免官員本是屬于行政事務(wù)的,但是要經(jīng)參議院同意以后方可生效?!杜R時約法》賦予參議院的這項“同意權(quán)”破壞了權(quán)力之間的制衡關(guān)系,從而影響到了國家機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn),自其頒布起就廣受非議。

    《臨時約法》第四十四條規(guī)定,“國務(wù)員輔佐臨時大總統(tǒng)負其責(zé)任”,以此條觀之,國務(wù)員當(dāng)隸屬于大總統(tǒng)。但為了防止袁世凱濫用權(quán)力,又在第四十五條規(guī)定,“國務(wù)員于臨時大總統(tǒng)提出法律案、公布法律,及發(fā)布命令時,須副署之”。如此一來,《臨時約法》又賦予了國務(wù)員“副署權(quán)”。兩者頗有矛盾。若是國務(wù)員只是輔佐大總統(tǒng),大總統(tǒng)自然是最高權(quán)力中樞。但是政治運行乃是通過各行政部門來施行,若是國務(wù)總理擁有“副署權(quán)”,自然就可掌握實際權(quán)力,完全有可能架空大總統(tǒng)權(quán)力??偨y(tǒng)和國務(wù)院的關(guān)系不甚明確,如此一來,總統(tǒng)可以要求國務(wù)院處于輔佐和從屬地位,國務(wù)院也可以利用自己的“副署權(quán)”將總統(tǒng)架空,非常容易在高層內(nèi)部引發(fā)政治爭執(zhí),譬如民初的“府院之爭”就是一種典型表現(xiàn)。

    但革命黨人依然堅持《臨時約法》的種種規(guī)定,1912年6月,革命黨人承認:“民國約法,采法國制,參議院為最高之機關(guān),而國務(wù)院為責(zé)任之主體……其實權(quán)在國務(wù)院之手?!?革命黨人主張學(xué)習(xí)法國,內(nèi)閣掌握實權(quán),又利用國會牽制大總統(tǒng),使得大總統(tǒng)“有名無實”,但現(xiàn)實卻是袁世凱大權(quán)在握。革命黨人無視現(xiàn)實,使得法律規(guī)定與現(xiàn)實政治無法調(diào)和,加劇了民初的政治實踐的困難。

    三、政治實踐與困境

    雖然《臨時約法》針對袁世凱設(shè)置了限制條款,但從政治實踐來看,這些法律條文并沒有什么效力。因為在現(xiàn)實政治斗爭中,說到底,實力才是最重要的因素。袁世凱掌握槍桿子,手腕又高明,僅僅憑借一些法律條文是無法限制住袁世凱的。

    首先,面對革命黨人的層層防制,袁世凱的表現(xiàn)卻“綽綽乎游刃有余”。 二次革命之前,袁世凱利用反對革命派的各種政治勢力來制約革命派,以便居中操縱。二次革命后,袁世凱又利用武力鎮(zhèn)壓革命,《臨時約法》更不能限制袁世凱了。1914年5月,袁世凱公然廢除《臨時約法》,頒布新的袁記約法,徹底宣告了革命黨人在法律層面限制袁世凱的失敗。

    其次,民初持續(xù)不斷的政治紛爭,其原因固然復(fù)雜,但《臨時約法》在制度設(shè)計上“因人立法”也是重要因素之一。一方面,立法與行政不能互相制約,導(dǎo)致大總統(tǒng)與參議院(后為國會)之間極易發(fā)生爭執(zhí);另一方面,總統(tǒng)與內(nèi)閣的權(quán)限不清,極易導(dǎo)致“府院之爭”。比如1912年唐紹儀與袁世凱之間、1917年段祺瑞與黎元洪之間,因“府院之爭”而關(guān)系破裂,掀起軒然大波。

    “因人立法”是失敗的,革命黨人并沒有達到限制政治強人的目的。他們試圖限制大總統(tǒng)權(quán)力,但又忽視了行政機關(guān)能否有所作為;他們太過強調(diào)立法權(quán)對行政權(quán)的牽制,但又沒有注意兩者還須平衡。他們對袁世凱猜疑防備,看不到袁氏尚有穩(wěn)定政局的一面。凡事過猶不及。法律上的“因人設(shè)法”往往是政治勢力的不平衡的產(chǎn)物,最終的結(jié)果往往一家獨大。革命黨人在二次革命中的遭遇就是如此。

    四、結(jié)語

    《臨時約法》是民國初年的根本大法,但卻有明顯的“因人立法”色彩,它將總統(tǒng)制變?yōu)閮?nèi)閣制,嚴格限制大總統(tǒng)的權(quán)力。但通過民初的政治實踐證明,因人立法并不能有效限制袁世凱,反而給予袁世凱不少政治借口,贏得不少保守政治勢力的同情與支持?!杜R時約法》的“因人設(shè)法”,革命派的出發(fā)點固然是保衛(wèi)共和政體,但卻不可取,反映了革命黨人在政治上的不成熟 ?!杜R時約法》的這一缺陷,在今日歷史和法律研究中仍具有較高價值,值得我們注意與反思。

    注釋:

    比較有代表性的論文,可參看楊天宏.論《臨時約法》對民國政體的設(shè)計規(guī)劃.近代史研究.1998(1)、劉篤才.《臨時約法》“因人立法”說辯正.法學(xué)研究.2002(5)、張學(xué)繼.再論《臨時約法》的“因人立法”問題——兼與劉篤才教授商榷.社會科學(xué)論壇.2006(3)、張學(xué)繼.從法理視角論《中華民國臨時約法》的缺陷.杭州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版).2014(3).等等。

    胡漢民.胡漢民自傳.中華書局.2016年版.第95頁.

    錢端升,等.民國政制史(上).上海人民出版社.2011年版.第16頁.

    孫中山.在神戶國民黨交通部歡迎會的演說(1913年3月13日)//孫中山全集(第3卷).中華書局.1984年版.第44頁.

    中華民國臨時約法案(1912年3月9日)//張國福選編.參議院議事錄·參議院議決案匯編.北京大學(xué)出版社.1989年版.第25-31頁.后面引用《臨時約法》原文,都出自此,不再一一注明。

    中國同盟會本部通告各支部唐紹儀出京原因電(1912年6月)//朱宗震、楊光輝.民初政爭與二次革命(上冊).上海人民出版社.1983年版.第54頁.

    黃遠庸.遁甲術(shù)專門之袁總統(tǒng)//遠生遺著(上冊):卷一.商務(wù)印書館.1984年增補版.第6頁.

    后來楊度就借口民初嘗試共和的種種失敗,主張袁世凱稱帝以挽救危局,參見楊度.君憲救國論(1915年4月)//劉晴波主編.楊度集(2).湖南人民出版社.2008年版.第577-578頁.

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