關于大城市再生資源回收網(wǎng)點建設用地保障問題的思考

鄭梁珠

（廣州市供銷合作總社，廣東廣州510100）

縱觀世界，發(fā)達國家大多數(shù)從20 世紀70年代開始發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和再生資源產(chǎn)業(yè)。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會提出了可持續(xù)發(fā)展道路。之后，歐洲國家首先倡導循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，并得到全世界廣泛的響應，再生資源產(chǎn)業(yè)越來越受到各國政府的重視[1]。目前，再生資源產(chǎn)業(yè)被許多國家作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的關鍵產(chǎn)業(yè)而得到迅速發(fā)展。改革開放40 多年來，中國經(jīng)濟和社會發(fā)展翻天覆地，國家也越來越富強，但與發(fā)達國家相比還是有很大差距，注定我國不能舍棄循環(huán)經(jīng)濟。隨著國家的發(fā)展，國內的大城市數(shù)量越來越多，城市發(fā)展越來越繁榮，感覺只有BAT、唯有CBD 才是城市標簽，逐漸地對低端產(chǎn)業(yè)進行驅離，那些擺小攤的、開小飯館的、小區(qū)旁邊收廢品的人都不見了。街上清凈了，小區(qū)清爽了，但是更多的人漸漸地感覺到了不方便。高端人士將不得不花費時間和精力從事他們可能不擅長的很多低端工作，整個城市的生活成本將急劇上漲，城市的繁榮程度降低，因此，低端產(chǎn)業(yè)注定不能被拋棄。城市繁榮了，百姓富裕了，鋪張浪費的不良風氣在一些城市中有所抬頭[2]。目前許多城市的利廢率比較低，有很多可以再利用的廢物并沒有實現(xiàn)真正的回收利用。所以說，國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，城市建設保留低端產(chǎn)業(yè)，百姓生活講究勤儉節(jié)約，利國利民，造福社會，具有十分重大的現(xiàn)實意義。

再生資源回收處理產(chǎn)業(yè)是城市低端產(chǎn)業(yè)不可或缺的組成部分，是國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要手段?？茖W、系統(tǒng)、深入探究再生資源行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、困境及其形成原因、突破困境的路徑，具有十分重要的理論意義和實踐意義。下面，就關于大城市再生資源回收網(wǎng)點建設用地保障的問題進行初淺探索，為破解再生資源行業(yè)困境提供思路。

1 大城市再生資源回收網(wǎng)點建設的現(xiàn)狀

再生資源回收網(wǎng)點包括便民回收點、回收中轉站、分揀中心、資源化處理基地。近年來，隨著國家生態(tài)環(huán)境保護督察力度逐漸加大，加之大城市經(jīng)營場所租金和人工成本逐步增加，許多再生資源回收網(wǎng)點不堪重負，逐漸自行關閉和被迫清退離場，再生資源回收網(wǎng)點總體呈現(xiàn)日趨萎縮態(tài)勢。

1.1 縫隙中的站點

由于再生資源行業(yè)的特殊性質以及從業(yè)者缺乏法律知識，部分再生資源回收從業(yè)者屬于無證經(jīng)營狀態(tài)，為了降低成本，站點建設簡陋，處理設備老舊，生產(chǎn)行為不規(guī)范，導致出現(xiàn)臟臭亂差，甚至還有污染等現(xiàn)象，一直被打上臟亂、無序、散小的標簽?？梢哉f，再生資源回收是一個低端產(chǎn)業(yè)，被大城市很多小區(qū)和居民，甚至政府部門所排斥，不愿意它們在自己周邊存在，不愿意提供各種便利，甚至想方設法驅離。但再生資源回收站點的存在有它的必要性和合理性，它是“前端回收—中端分類轉運—后端處理利用”環(huán)節(jié)中的第一節(jié)點，是城市公共服務中不可或缺的功能之一。隨著大城市生活垃圾可回收物的劇增和市民對美麗環(huán)境的追求，生存與驅離兩者之間的沖突與矛盾便日益突顯，導致許多便民回收點、回收中轉站在縫隙中尋生存，舉步維艱。

1.2 游離中的中心

再生資源分揀中心是產(chǎn)業(yè)鏈條的中間環(huán)節(jié)，對接前端，連接后端，起到中間橋梁作用。一個分揀中心對接前端許多回收點和中轉站，且具備分類打包、存儲轉運功能，其場地要求比回收站點要高得多。根據(jù)再生資源回收處理設施建設規(guī)范有關規(guī)定，城區(qū)回收點占地面積不少于30 m2，中轉站占地不少于150 m2，分揀中心占地不低于2 000 m2。按照這個標準，在寸土寸金的大城市里，在城區(qū)邊邊角角的縫隙中，尋租一個30～150 m2的場所還是相對容易做到的，但要建一個2 000 m2的分揀中心可不是件容易之事。目前，許多分揀中心都是與城中村或開發(fā)公司合作，租用一些空余的、待開發(fā)的場地作為分揀中心作業(yè)用地，隨時都有清退的可能。臨時性、排斥性、無奈性，讓分揀中心很難落地生根，只能游離城市當中。

1.3 幻想中的基地

目前，許多大城市所建成的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園中，比如北京市朝陽循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、廣州市福山循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，其功能定位是對市民生活和餐廚垃圾等固體廢棄物的處理和資源化利用，所謂的資源化利用就是建焚燒發(fā)電廠進行垃圾焚燒，最終減少垃圾填埋量?？梢钥闯?，這種所謂的只減填埋量、不減垃圾總量的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，并不是真正意義的循環(huán)經(jīng)濟。再生資源產(chǎn)業(yè)基地應是集生產(chǎn)、交易、信息、商業(yè)、金融、研發(fā)、教育培訓于一體的“城市礦產(chǎn)”資源化利用基地，其目的是不斷促進前端生活垃圾中可回收物應收盡收和分類處理，真正的變廢為寶，而不是一把火一燒了之。近年來，由于焚燒發(fā)電廠項目的大量建成，許多大城市“垃圾圍城”問題得到緩解，呼吁建設再生資源產(chǎn)業(yè)基地的聲音更小，得到的回應更是寥寥無幾，再生資源產(chǎn)業(yè)基地只能存于行內人士的幻想中罷了。

2 大城市再生資源回收網(wǎng)點建設用地存在的問題

由于城市化進程的不斷加快和人們生活水平的不斷提升，加之再生資源行業(yè)的低端屬性，大城市再生資源回收網(wǎng)點用地的矛盾比一般城市尤為突出，存在許多問題有待解決。

2.1 用地不入規(guī)

由于前瞻性不夠和認識不足，許多大城市管理者重生活垃圾、輕再生資源的思想比較嚴重，甚至把同屬于生活垃圾范疇內的廢舊物資人為分離。如今許多城市推行的垃圾分類做法便是重生活垃圾，輕再生資源，無法形成統(tǒng)一、協(xié)調的協(xié)作體系。這種“治標不治本”做法導致的結果是，城市管理者熱衷于上馬垃圾焚燒廠項目，一期不夠再上一期，垃圾焚燒廠在市內四處開花，生活垃圾似乎找到了新出口，主政者也往往容易出新政績。如此，大城市管理者的重視，加上城市綜合管理部門的推動，垃圾填埋場、垃圾焚燒廠等生活垃圾處理設施用地，往往都可以列入城市用地規(guī)劃之中。由于政府部門過于信任和依賴市場的調劑作用，加上再生資源行業(yè)管理部門的推動力、影響力不夠，再生資源回收網(wǎng)點建設用地大多數(shù)被忽視，自然列入不了城市用地規(guī)劃。

2.2 無地可提供

作為一座大型城市，往往發(fā)展速度比一般城市要快上許多，對土地資源需求更是迫切。每個部門、每個行業(yè)、每條戰(zhàn)線都有用地需求，但城市土地資源是有限的，滿足誰、不滿足誰，是很多大城市的困境，也是城市管理者頭痛不已的難題，更考驗著城市管理者的智慧。目前，許多大城市在重生活垃圾、輕再生資源的思想影響下，加之土地資源稀缺的客觀限制下，既然保障了生活垃圾處理設施建設用地，再生資源回收網(wǎng)點建設用地必然會減少。在大城市舊城區(qū)，土地資源更是稀缺，連保障高新產(chǎn)業(yè)的用地都很難，再生資源回收網(wǎng)點建設用地根本不在考慮范圍之內。在新城區(qū)，許多主政者往往追求經(jīng)濟的發(fā)展，熱衷于高新產(chǎn)業(yè)園、商業(yè)區(qū)、房地產(chǎn)的開發(fā)，都會把用地指標向這些行業(yè)傾斜，對于城市公共服務功能用地往往放到很后的位置，無地可提供再生資源回收網(wǎng)點建設并非個例。

2.3 有地不能用

隨著城市的發(fā)展，物質文化生活不斷豐富，廣大市民追求美麗清潔環(huán)境的愿望更加迫切，而許多再生資源回收網(wǎng)點的臟亂差與市民所期盼相背，甚至被視為眼中釘、肉中刺。越是發(fā)達的大城市，對再生資源回收網(wǎng)點存在的反感度越大，大多數(shù)市民十分抵制再生資源回收網(wǎng)點在其周邊存在，通過提升租金、設置門檻等方法進行驅離。近年來，隨著國家環(huán)保督查力度的加大，大城市管理、建設、園林等政府機關紛紛對市區(qū)內的廢舊物資回收行業(yè)進行聯(lián)合整治，許多廢品收購站被拆除或遷出。例如，商務部于2006年開始推動建設的90 個再生資源回收體系建設試點城市遭遇80%以上拆除率的局面，中央財政促進服務發(fā)展專項資金支持了至少50 000 多個網(wǎng)點、350 個分揀中心以及近70個集散市場的建設，這些體系內的社區(qū)廢舊回收網(wǎng)點面臨前功盡棄的命運[3]。因此，大城市居民抵制和環(huán)保限制等多重因素，導致再生資源回收網(wǎng)點有地不能用，難以立足。

3 大城市再生資源回收網(wǎng)點建設用地保障措施

做好做強再生資源行業(yè)，對深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，走綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的中國特色道路，具有十分重要意義。因此，各大城市應加大再生資源回收網(wǎng)點建設用地保障力度，給予再生資源回收網(wǎng)點發(fā)揮更大作用的空間，促進再生資源行業(yè)快速發(fā)展，推動中國綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

3.1 早規(guī)劃，早落地

各大城市在符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃前提下，應充分考慮再生資源的公共服務特性和公益屬性，優(yōu)先保障民生、公共基礎設施和公益事業(yè)用地，研究探索將再生資源回收網(wǎng)點建設用地納入城市建設用地規(guī)劃。做好深入調研和溝通協(xié)調，用好用活可回收物收運體系用地政策，并與城市“三舊”改造等建設用地規(guī)劃整合，提高規(guī)劃落地成效。調整盤活存量土地資源，合理利用各類“小、偏、散”空間，見縫插針地滿足再生資源回收網(wǎng)點建設用地需求，降低再生資源回收企業(yè)用地成本。致力于再生資源回收處理體系建設，鼓勵在城市里建立適量的回收網(wǎng)點，根據(jù)再生資源回收網(wǎng)點需求，合理確定用地規(guī)模，加強社區(qū)分類回收場地和大型集散場地規(guī)劃，納入保障城市居民生活消費用地范疇，并作為再生資源用地專項規(guī)劃進行科學布局和選址。統(tǒng)籌協(xié)調商務局、城管局、供銷社等部門，將“城市礦產(chǎn)”資源化利用基地與生活垃圾處理基地等合并規(guī)劃，納入保障城市公共基礎設施用地范疇。搞好城市規(guī)劃和再生資源規(guī)劃銜接，盡快爭取規(guī)劃早日落地實施，完善再生資源回收網(wǎng)點建設體系，擴大前端回收總量，暢通中間流轉渠道，建強后端處理能力，不斷提升可回收物資源化利用水平。

3.2 定標準，促配套

再生資源回收網(wǎng)點存在的現(xiàn)實問題不容回避，但“一刀切”全部關停，明顯有悖于市場需求，更不符合城市循環(huán)經(jīng)濟的綠色發(fā)展理念。而且生活垃圾可回收物回收不及時、不全面，無疑將增加大城市垃圾的產(chǎn)生量，增添垃圾消納處理的壓力[4]。顯然，大城市加強再生資源行業(yè)的指引與規(guī)范，對解決再生資源回收網(wǎng)點建設臟亂差問題有著極其重要作用。大城市管理者應堅持再生資源回收與垃圾分類收集體系協(xié)調發(fā)展原則，依據(jù)國家關于再生資源回收網(wǎng)點的建設管理等相關標準和政策規(guī)定，重點對城區(qū)回收便民點、中轉站和分揀中心等一系列資源回收基礎設施的建設與管理提出要求，研究制定和頒布實施再生資源回收網(wǎng)點建設標準和規(guī)范。在建設再生資源網(wǎng)點過程中，依據(jù)屬地人口、資源和產(chǎn)業(yè)分布實際，嚴格對照建設標準和規(guī)范，統(tǒng)籌考慮和安排社區(qū)垃圾分類資源回收處理設施，切實落實相關管理制度和要求，充分發(fā)揮再生資源網(wǎng)點的功能，使得垃圾分類收集設施與可回收物回收站點相互銜接，促進城市公共服務功能配套互補，提升“城市礦產(chǎn)”的發(fā)展水平，實現(xiàn)緩解資源緊張、減少污染、保護生態(tài)環(huán)境的目的。

3.3 統(tǒng)一管，共同抓

由于再生資源行業(yè)的特殊性，各大城市應充分發(fā)揮市場調節(jié)與行政監(jiān)管的作用，僅靠純粹市場行為雖然能夠調動積極性，但容易造成失管失控。政府機關應對全市再生資源行業(yè)進行統(tǒng)一管控，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，加大對可回收物回收、運輸、分揀等關鍵環(huán)節(jié)督查力度，避免發(fā)生“二次污染”。建立以環(huán)保指標為主要依據(jù)之一的市場準入和退出機制，積極推動各相關企業(yè)建立并實施質量管理體系和環(huán)境管理體系，獲得相關認證，普及清潔生產(chǎn)審核。針對再生資源網(wǎng)點可回收物易燃、易爆、容易引發(fā)火災的特點，城市政府機關和行業(yè)管理者應共同加強安全監(jiān)管, 同時呼吁再生資源從業(yè)人員一同維護行業(yè)安全，確保安全無事故。制定安全管理制度，每年與再生資源回收公司、站點簽訂安全責任狀，將安全工作作為公司資質評審和人員收入提升的重要指標，引導廣大從業(yè)人員提高安全工作自我管理能力。建立安全檢查、巡查隊伍，加強定期檢查和突擊檢查，及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，督促抓好整改，把隱患扼殺在萌芽狀態(tài)。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會引領作用，出臺行業(yè)安全發(fā)展標準和規(guī)范，做好行業(yè)安全工作調研工作，積極開展各類安全管理工作交流培訓活動，促進行業(yè)人員安全管理能力提升。