關(guān)于自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政處罰依據(jù)的思考

文 李念

在重點(diǎn)排污單位有其他充分合法證據(jù)證明自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)確實(shí)有誤的情況下，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，如確定不真實(shí)，應(yīng)以“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施”為依據(jù)作出行政處罰。

污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政執(zhí)法的證據(jù)

依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第四十二條“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范安裝使用監(jiān)測(cè)設(shè)備，保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行，保存原始監(jiān)測(cè)記錄”的規(guī)定，以及《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》第（十）項(xiàng)取消了環(huán)保部門(mén)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的有效性審核，但根據(jù)該項(xiàng)中“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)依法安裝使用污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，定期檢定或校準(zhǔn)，保證正常運(yùn)行，并公開(kāi)自動(dòng)監(jiān)測(cè)結(jié)果。重點(diǎn)排污單位自行開(kāi)展污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)的手工比對(duì)，及時(shí)處理異常情況，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)完整有效，并對(duì)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量負(fù)主體責(zé)任，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可作為環(huán)境行政處罰等監(jiān)管執(zhí)法的依據(jù)”的管理意見(jiàn)，重點(diǎn)排污單位應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求，自行或委托第三方通過(guò)開(kāi)展定期檢定和校準(zhǔn)校驗(yàn)等方式，確保污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的正常運(yùn)行，對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的完整有效承擔(dān)主體責(zé)任。因而，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境行政執(zhí)法的證據(jù)。

作為行政處罰依據(jù)的自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)必須具備證據(jù)的合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性

近日，河南省濮陽(yáng)縣法院以“監(jiān)測(cè)儀器未經(jīng)計(jì)量部門(mén)質(zhì)檢而記錄的自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為行政處罰依據(jù)不足”為由，判決撤銷當(dāng)?shù)丨h(huán)保局行政處罰一案，引起環(huán)境執(zhí)法部門(mén)高度關(guān)注（詳見(jiàn)《濮陽(yáng)市華龍區(qū)利民墻材廠與濮陽(yáng)市華龍區(qū)環(huán)境保護(hù)局、濮陽(yáng)市華龍區(qū)人民政府環(huán)境保護(hù)行政管理(環(huán)保)一審行政判決書(shū)》）。

鑒于本案涉及環(huán)境執(zhí)法的證據(jù)采集、證據(jù)鏈形成、違法行為處罰法律適用等諸多問(wèn)題，筆者與同事查閱了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)計(jì)量法》《中華人民共和國(guó)強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具明細(xì)目錄》《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》《關(guān)于污染源在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不一致時(shí)證據(jù)適用問(wèn)題的復(fù)函》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封扣押辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》《關(guān)于自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》及生態(tài)環(huán)境部《明確自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)用于環(huán)境處罰的有關(guān)要求的回復(fù)》等法律法規(guī)、司法解釋、指導(dǎo)意見(jiàn)、政策文件，分析如下：

自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)具備合法性

根據(jù)《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》第5.3.7條“對(duì)自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)的審查，可以從下列方面進(jìn)行：（2）形成和收集是否合法；（3）是否殘缺；（4）是否為原始數(shù)據(jù)，有無(wú)偽造、剪裁、刪改跡象；（5）是否明顯失真”以及《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第五十七條“下列證據(jù)材料不能作為定案依據(jù)：……（九）不具備合法性和真實(shí)性的其他證據(jù)材料”的規(guī)定，作為行政處罰依據(jù)的自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)具備合法性。

自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)具備真實(shí)性

首先，《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見(jiàn)》要求自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)正常運(yùn)行。根據(jù)《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》第四條“自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門(mén)檢查合格并正常運(yùn)行的，其數(shù)據(jù)作為環(huán)境保護(hù)部門(mén)進(jìn)行排污申報(bào)核定、排污許可證發(fā)放、總量控制、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污費(fèi)征收和現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境監(jiān)督管理的依據(jù)，并按照有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開(kāi)”的規(guī)定，明確要求自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性應(yīng)建立在自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行的基礎(chǔ)之上。

其次，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)當(dāng)定期校準(zhǔn)以保證正常運(yùn)行?！吨腥A人民共和國(guó)計(jì)量法》第九條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府計(jì)量行政部門(mén)對(duì)社會(huì)公用計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具，部門(mén)和企業(yè)、事業(yè)單位使用的最高計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)器具，以及用于貿(mào)易結(jié)算、安全防護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境監(jiān)測(cè)方面的列入強(qiáng)制檢定目錄的工作計(jì)量器具，實(shí)行強(qiáng)制檢定。未按照規(guī)定申請(qǐng)檢定或者檢定不合格的，不得使用。實(shí)行強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具目錄和管理辦法，由國(guó)務(wù)院制定”?！吨腥A人民共和國(guó)強(qiáng)制檢定的工作計(jì)量器具明細(xì)目錄》第 51 項(xiàng)“煙塵、粉塵測(cè)量?jī)x”等環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備，均屬于強(qiáng)制檢定的器具。對(duì)于被列入強(qiáng)制檢定目錄的在線監(jiān)測(cè)設(shè)備未實(shí)行強(qiáng)制檢定，僅憑自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不足以作為行政處罰的證據(jù)——這正是河南濮陽(yáng)縣法院撤銷當(dāng)?shù)丨h(huán)保局行政處罰的主要理由。

自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)與其他證據(jù)形成證據(jù)鏈，具有關(guān)聯(lián)性

根據(jù)《環(huán)境行政處罰證據(jù)指南》第5.2.5條“證據(jù)綜合審查主要對(duì)所有證據(jù)進(jìn)行全面、客觀和公正的分析判斷，確定證據(jù)材料與案件事實(shí)之間的證明關(guān)系，排除不具有關(guān)聯(lián)性、合法性、真實(shí)性的證據(jù)。證據(jù)綜合審查重點(diǎn)從下列方面判斷：（1）證據(jù)之間是否存在無(wú)法解釋的矛盾；（2）證據(jù)與情理之間是否存在無(wú)法解釋的矛盾；（3）證據(jù)是否充分；（4）證據(jù)是否足以認(rèn)定案件事實(shí)；（5）證據(jù)是否形成證據(jù)鏈等”和原環(huán)境保護(hù)部辦公廳《關(guān)于自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2016〕1506號(hào)）“污染源自動(dòng)在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)與其他有關(guān)證據(jù)共同構(gòu)成證據(jù)鏈，可以應(yīng)用于環(huán)境行政執(zhí)法”的規(guī)定，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)與現(xiàn)場(chǎng)檢查、詢問(wèn)筆錄等其他證據(jù)形成證據(jù)鏈，證明排污單位確實(shí)存在環(huán)境違法行為，自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為環(huán)境行政處罰的依據(jù)方為確實(shí)充分。

執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)

在重點(diǎn)排污單位有其他充分合法證據(jù)證明自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)確實(shí)有誤的情況下，執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)，如確定不真實(shí)，應(yīng)以“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施”為依據(jù)作出行政處罰。

生態(tài)環(huán)境部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中，如果重點(diǎn)排污單位確實(shí)有充分合法證據(jù)證明自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)有誤，根據(jù)《污染源自動(dòng)監(jiān)控管理辦法》第六條“環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)以下工作：（二）核實(shí)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的選用、安裝、使用是否符合要求；（三）對(duì)自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督檢查；（四）本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)控管理；（五）核定自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)，并向同級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和上級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)等聯(lián)網(wǎng)報(bào)送”的規(guī)定，執(zhí)法人員應(yīng)核實(shí)自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備的選用、安裝、使用是否符合要求，如確監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不完整有效，那么該自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能作為環(huán)境行政執(zhí)法的依據(jù)。

如果因監(jiān)測(cè)設(shè)備沒(méi)有校準(zhǔn)導(dǎo)致自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不正常，應(yīng)歸屬于監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不正常運(yùn)行的違法行為，執(zhí)法單位可依據(jù)《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第五條、《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施查封扣押辦法》第四條、《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》第六條、《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第六條等規(guī)定，采取行政強(qiáng)制措施，直至移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

具體到“濮陽(yáng)市華龍區(qū)利民墻材廠與濮陽(yáng)市華龍區(qū)環(huán)境保護(hù)局行政訴訟案”，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局在相對(duì)人對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)提出異議的情況下沒(méi)有對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備進(jìn)行檢定有誤，也沒(méi)有其他證據(jù)證實(shí)自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，而是僅以自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為認(rèn)定相對(duì)人超標(biāo)排放污染物的證據(jù)，其作出行政處罰所依據(jù)的證據(jù)不足。因此，筆者認(rèn)為環(huán)保部門(mén)可以以此為依據(jù)對(duì)行政相對(duì)人以“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施”為由進(jìn)行新的行政處罰。