再談公設(shè)辯護(hù)人
——以《全國(guó)刑事法律援助規(guī)范》出臺(tái)為背景

張英哲

（鄭州西亞斯學(xué)院，河南 鄭州 450000）

2019年3月，司法部發(fā)布刑事法律援助服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——《全國(guó)刑事法律援助規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》），隨著該《規(guī)范》的出臺(tái)，我國(guó)正在進(jìn)入刑事司法援助改革的高潮期。根據(jù)《規(guī)范》規(guī)定，當(dāng)下參與我國(guó)刑事訴訟法律援助的律師有三種，包括基于《刑事訴訟法》規(guī)定的傳統(tǒng)的法律援助辯護(hù)律師、值班律師和“全覆蓋”的法律援助律師。最高人民法院、司法部頒布的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)工作的辦法》中，提倡探索新形式的援助模式，法學(xué)界也重新把目光轉(zhuǎn)移到公設(shè)辯護(hù)人的問題上來(lái)。有關(guān)于公設(shè)辯護(hù)人制度的移植探討，在我國(guó)已不屬新鮮。雖然我國(guó)并沒有采納公設(shè)辯護(hù)人作為法律援助形式之一，但在法律援助改革浪潮的新背景下，筆者認(rèn)為有必要重新認(rèn)識(shí)公設(shè)辯護(hù)人在我國(guó)運(yùn)行的必要性和可行性。

公設(shè)辯護(hù)人最早起源于英美法，后被多個(gè)國(guó)家和地區(qū)借鑒。由于在不同的語(yǔ)境中，公設(shè)辯護(hù)人制度發(fā)生了改變，以適應(yīng)不同的司法環(huán)境，所以對(duì)于公設(shè)辯護(hù)人的概念存在一定差異。在我國(guó)，學(xué)者對(duì)公設(shè)辯護(hù)人的概念并沒有形成統(tǒng)一的定義。有學(xué)者認(rèn)為“所謂公設(shè)辯護(hù)人，是指通過(guò)國(guó)家司法資格考試，具有一定司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為貧窮被追訴者提供刑事法律援助的國(guó)家公職人員。”[1]還有學(xué)者認(rèn)為，“公設(shè)辯護(hù)人是指由國(guó)家資助，為被指控犯有刑事罪行而又無(wú)力支付律師費(fèi)的貧窮被追訴人提供法律服務(wù)主體?！盵2]筆者認(rèn)為,公設(shè)辯護(hù)人概念的重點(diǎn)首先在“公設(shè)”這一外在表現(xiàn)形式上。體現(xiàn)出公設(shè)辯護(hù)人直接受雇于政府，由政府提供職位并給付薪水，而非從受援人處獲得報(bào)酬的支付模式?！稗q護(hù)人”是身份和職能的體現(xiàn)，公設(shè)辯護(hù)人為援助對(duì)象提供辯護(hù)服務(wù)。簡(jiǎn)言之，公設(shè)辯護(hù)人是指具有公職身份，由國(guó)家支付固定薪水，為符合條件的刑事訴訟被追訴人免費(fèi)提供辯護(hù)服務(wù)的專職律師。

一、辯護(hù)人的特征和優(yōu)勢(shì)

公設(shè)辯護(hù)人通常具有三個(gè)特征，即公職性、專職性和專業(yè)性[3]。首先，公職性是指公設(shè)辯護(hù)人應(yīng)具有公職身份，與社會(huì)律師相區(qū)別。公職身份決定了公設(shè)辯護(hù)人辯護(hù)權(quán)的取得，不是基于當(dāng)事人的私人委托，而是基于政府的指派。另外，公設(shè)辯護(hù)人和社會(huì)律師的報(bào)酬取得模式不同。公設(shè)辯護(hù)人作為公職人員，和其他國(guó)家公務(wù)員一樣，領(lǐng)取政府支付的固定薪資，而不收取被服務(wù)對(duì)象的任何費(fèi)用。其次，專職性是指公設(shè)辯護(hù)人作為國(guó)家公職人員，其職責(zé)就是為援助對(duì)象進(jìn)行法律辯護(hù)，由于公設(shè)辯護(hù)人只受雇于政府，所以一般不允許接受其他有償?shù)乃饺朔赊q護(hù)。最后，專業(yè)性是指公設(shè)辯護(hù)人只參與刑事訴訟的辯護(hù)活動(dòng)，只為刑事訴訟中的被追訴人提供辯護(hù)服務(wù)。這也要求公設(shè)辯護(hù)人必須具備過(guò)硬的刑事辯護(hù)業(yè)務(wù)能力。

我國(guó)目前已存在三種法律援助形式，包括《刑事訴訟法》中規(guī)定的傳統(tǒng)的法律援助律師以及值班律師，和在試點(diǎn)實(shí)行的“全覆蓋”法律援助形式。相比較與以上幾種模式，公設(shè)辯護(hù)人制度具有自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

（一）人員流動(dòng)性小

對(duì)于值班律師和“全覆蓋”式的法律援助形式，其服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管模式一再被討論。社會(huì)律師的優(yōu)勢(shì)在于資源豐富，尤其是在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。鼓勵(lì)社會(huì)律師進(jìn)行法律援助，能使援助活動(dòng)順利開展。但問題在于社會(huì)律師流動(dòng)性強(qiáng)，辦理援助案件有限，再加上補(bǔ)助少，容易造成社會(huì)律師對(duì)待援助案件不重視、易敷衍的狀況。公設(shè)辯護(hù)人具有公職人員身份，人員相對(duì)固定，組織體系完備，相對(duì)容易管理。可對(duì)辯護(hù)服務(wù)設(shè)置最低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及出臺(tái)明確的獎(jiǎng)懲措施進(jìn)行激勵(lì)。

（二）專業(yè)性強(qiáng)

目前的法律援助模式下，社會(huì)律師作為法律援助主力軍，但其專業(yè)性也受到質(zhì)疑。大多社會(huì)律師精于民事訴訟案件，對(duì)于刑事訴訟案件接觸較少。業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，導(dǎo)致一些法律援助并沒有給被追訴人帶來(lái)實(shí)質(zhì)意義上的幫助。公設(shè)辯護(hù)人的專職性和專業(yè)性，決定其只從事刑事案件的援助工作，并且可對(duì)公設(shè)辯護(hù)人的來(lái)源進(jìn)行把控，保證人員質(zhì)量。公設(shè)辯護(hù)人易于管理，也可進(jìn)行專業(yè)性培訓(xùn)，以提高業(yè)務(wù)能力。

（三）成本可控

我國(guó)目前法律援助經(jīng)費(fèi)少，對(duì)于援助律師的補(bǔ)助低，也廣為詬病。甚至有人認(rèn)為，這是我國(guó)法律援助工作開展的最大阻力。低補(bǔ)助無(wú)法對(duì)社會(huì)律師參與援助工作形成有效的激勵(lì)，如果再對(duì)社會(huì)律師提出高要求的辯護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，難免會(huì)使法律援助變?yōu)橐环N負(fù)擔(dān)。律師在這樣的情緒下工作，無(wú)法保證援助案件的質(zhì)量。公設(shè)辯護(hù)人制度將建立體系完備的新型援助模式，容易控制成本。公職人員普遍注重升職空間，可根據(jù)公設(shè)辯護(hù)人的工齡進(jìn)行薪資的調(diào)整，也是一種激勵(lì)手段。

（四）責(zé)任心強(qiáng)

社會(huì)律師是商業(yè)模式下的產(chǎn)物，自負(fù)虧盈，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。公設(shè)辯護(hù)人作為國(guó)家公職人員，具有穩(wěn)定的案源和收入，休息時(shí)間可以得到保障，最大程度地減輕公設(shè)辯護(hù)人的后顧之憂，使其可以專注于法律援助工作，為受援人提供更好的辯護(hù)服務(wù)。對(duì)比于商業(yè)市場(chǎng)上的律師，公設(shè)辯護(hù)人更將援助工作當(dāng)作自己的事業(yè)，而非掙錢的工具，或者被額外附加的負(fù)擔(dān)，對(duì)于案件的責(zé)任心和使命感也要更強(qiáng),這能促使公設(shè)辯護(hù)人更認(rèn)真地履行辯護(hù)職責(zé)。

二、設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人的必要性

（一）強(qiáng)化國(guó)家法律援助責(zé)任的主導(dǎo)地位

最早的法律援助作為一種“慈善行為”而存在，是由私人組織自發(fā)地向貧民提供辯護(hù)服務(wù)。隨著法律社會(huì)化思潮的影響，這種“慈善行為”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家責(zé)任，形成了以國(guó)家責(zé)任為主的現(xiàn)代刑事法律援助制度。從此，貧窮的群體享受免費(fèi)的刑事法律援助服務(wù)，成為一項(xiàng)必備的權(quán)利[4]。給予弱勢(shì)群體以免費(fèi)的刑事法律援助服務(wù)，更體現(xiàn)了人權(quán)保障。1978年法國(guó)頒布的《人權(quán)宣言》第一條規(guī)定，“在權(quán)利方面，人們生來(lái)而且始終是自由平等的”。對(duì)于國(guó)家的司法而言，平等對(duì)待每一位公民和保障每一位公民合法權(quán)益的內(nèi)容，即人權(quán)保障的體現(xiàn)。

2019年5月，司法部發(fā)布了征求對(duì)《司法部關(guān)于促進(jìn)律師參與公益法律服務(wù)的意見》意見的公告，公告里提倡社會(huì)律師每年公益時(shí)間不低于50小時(shí)。要求律師保證服務(wù)質(zhì)量，并且不能向服務(wù)對(duì)象收取或者變相收取報(bào)酬。社會(huì)律師資源豐富，進(jìn)行公益辯護(hù)將極大推動(dòng)法律援助活動(dòng)。但僅僅依靠社會(huì)律師公益辯護(hù)，并不能從根本上解決法律援助的困境。況且法律援助作為國(guó)家責(zé)任，如果以律師義務(wù)為本位，將是一種法律援助責(zé)任的錯(cuò)位[5]。公設(shè)辯護(hù)人，作為專職刑事法律援助的公職人員，領(lǐng)取國(guó)家薪水。承擔(dān)國(guó)家法律服務(wù)的責(zé)任，由專職性的公設(shè)辯護(hù)人為受援人提供法律服務(wù)，是國(guó)家法律援助責(zé)任的體現(xiàn)。

（二）保障受援人權(quán)利

我國(guó)“以審判為中心”模式下的庭審，注重控辯雙方的對(duì)抗。有效辯護(hù)對(duì)被追訴人有著重要意義。法律援助律師的援助質(zhì)量確常遭詬病。不少人提出，援助律師對(duì)辯護(hù)活動(dòng)不負(fù)責(zé)任。例如,辯護(hù)“走過(guò)場(chǎng)”，沒有和辯護(hù)人見面交談,甚至在幾個(gè)同案犯的情況下，不知道自己辯護(hù)的被告人是誰(shuí)。造成這種情況的原因也是多方面的，但補(bǔ)助少、缺乏監(jiān)管制度是重要的原因之一。

目前，我國(guó)法律援助模式過(guò)于依賴社會(huì)律師，但社會(huì)律師流動(dòng)性大，責(zé)任感弱，不利于受援人的權(quán)利保障。例如,值班律師模式下，社會(huì)律師進(jìn)行輪流值班，值班律師服務(wù)的主要對(duì)象是在押人員。律師流動(dòng)性過(guò)快，會(huì)導(dǎo)致受援人難以得到固定律師提供的連續(xù)性服務(wù)，也難以建立律師與受援人之間的信任感和依賴感。而援助服務(wù)主要是建立在雙方信任的基礎(chǔ)上。尤其是受援人對(duì)于辯護(hù)律師的信任感和依賴感，會(huì)激發(fā)社會(huì)律師的使命感和責(zé)任感，促使其履行職責(zé)，為受援人提供更好的服務(wù)[6]。當(dāng)律師和受援人之間缺乏這種信任關(guān)系，社會(huì)律師的履職水平也將打折。其次在商業(yè)市場(chǎng)上，律師的辯護(hù)費(fèi)用很可觀，而法律援助補(bǔ)助費(fèi)用過(guò)低，導(dǎo)致不能起到激勵(lì)作用。再加之我國(guó)律師在法律援助中需要承擔(dān)與其收益不相符的高風(fēng)險(xiǎn)，這也導(dǎo)致社會(huì)律師不愿意參與法律援助，即使參與，積極性也不高。

公設(shè)辯護(hù)人制度，構(gòu)建了一套完整的公設(shè)辯護(hù)人體系，人員相對(duì)固定，流動(dòng)性較小。并且因?yàn)楣O(shè)辯護(hù)人的公職性和專職性，一般不允許其接受私人委托出庭辯護(hù)。公設(shè)辯護(hù)人對(duì)待受援人，具有職業(yè)的責(zé)任感。并且因?yàn)楣O(shè)辯護(hù)人體系易于管理，有一套監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。辯護(hù)人在乎自己的辯護(hù)質(zhì)量以及聲譽(yù)，對(duì)待辯護(hù)工作也更認(rèn)真。

（三）平衡各地區(qū)律師資源

在我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、上海等，律師資源豐富。隨著法治社會(huì)的建立，我國(guó)每年大量的法學(xué)院畢業(yè)生融入到律師團(tuán)隊(duì)中，律師人數(shù)整體在增加。但是在偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，律師人數(shù)資源仍極度匱乏。其原因并不是這些地方案件發(fā)生率低，辯護(hù)需求少,而是落后的經(jīng)濟(jì)條件并不能吸引律師在當(dāng)?shù)貜臉I(yè)。在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)律師資源匱乏的情況下，如果不轉(zhuǎn)變思維，會(huì)造成法律援助人力資源嚴(yán)重不足。

公設(shè)辯護(hù)人制度可有效解決在社會(huì)律師資源緊俏情況下的法律援助問題。公職人員身份和穩(wěn)定的收入會(huì)吸引法律從業(yè)人員，保證偏遠(yuǎn)和較落后地區(qū)法律援助工作的開展。

三、構(gòu)建我國(guó)公設(shè)辯護(hù)人制度

（一）公設(shè)辯護(hù)人人力、經(jīng)費(fèi)問題

一項(xiàng)制度的設(shè)立，如用一個(gè)項(xiàng)目的啟動(dòng)，首先需要考慮的是人力和經(jīng)費(fèi)問題。如果沒有經(jīng)濟(jì)的支持，好的制度在推行中難免阻力重重。我國(guó)的法律援助經(jīng)費(fèi)問題，一直為理論界和實(shí)務(wù)界不滿，尤其和域外法律援助制度較發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，差距非常明顯[7]。雖然最近幾年我國(guó)的援助經(jīng)費(fèi)整體在提升，但給予律師的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)并不高，由此導(dǎo)致社會(huì)律師并不愿意花費(fèi)太多的時(shí)間在援助案件上。對(duì)于公設(shè)辯護(hù)人，因?yàn)槠錃w入國(guó)家公務(wù)員體系，由國(guó)家發(fā)放薪水，其薪資水平應(yīng)當(dāng)和法官、檢察官保持平衡，以此提高公設(shè)辯護(hù)人的工作積極性。

隨著每年大量法律學(xué)子畢業(yè)選擇律師行業(yè)，我國(guó)的律師人數(shù)在不斷增長(zhǎng)，這為順利開展法律援助活動(dòng)提供了客觀條件?？梢哉f(shuō)，符合公設(shè)辯護(hù)人制度要求的法律專業(yè)人才是非常充足的。當(dāng)然，公設(shè)辯護(hù)人在聘任上要有一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，可聘用通過(guò)司法考試的大學(xué)生，或者具有執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師。從源頭上對(duì)公設(shè)辯護(hù)人的質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。

（二）公設(shè)辯護(hù)人的組織架構(gòu)

我國(guó)要建立公設(shè)辯護(hù)人制度，必須明確公設(shè)辯護(hù)人所歸屬的組織機(jī)構(gòu)。我國(guó)曾于南京民國(guó)政府時(shí)期就提出公設(shè)辯護(hù)人制度，當(dāng)時(shí)將公設(shè)辯護(hù)人歸置于法院系統(tǒng)。時(shí)至今日，臺(tái)灣地區(qū)公設(shè)辯護(hù)人仍隸屬于法院系統(tǒng)。根據(jù)我國(guó)目前國(guó)情，如果將法院作為公設(shè)辯護(hù)人制度的承載者，可能會(huì)影響法院中立的形象。尤其是受援人，由于法律知識(shí)欠缺，可能會(huì)產(chǎn)生公設(shè)辯護(hù)人和法院是一邊的誤解，從而產(chǎn)生不信任感，影響該制度的實(shí)際運(yùn)行。檢察院作為代表國(guó)家行駛追訴權(quán)的控方，也不適宜設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人辦公室。我國(guó)已在司法機(jī)關(guān)設(shè)立法律援助中心，公設(shè)辯護(hù)人制度可以法律援助中心為載體。我國(guó)已經(jīng)構(gòu)架了中央、省、市、縣四級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)，專門從事刑事民事法律援助服務(wù)。公設(shè)辯護(hù)人作為法律援助形式之一，設(shè)置在法律援助中心具有可行性，也符合我國(guó)目前的司法實(shí)踐。關(guān)于公設(shè)辯護(hù)人姓“公”還是姓“私”的問題一直被討論，一些受援人對(duì)于具有公職人員身份的辯護(hù)人的獨(dú)立性不信任?？梢姡瑸楸ＷC公設(shè)辯護(hù)人的辯護(hù)獨(dú)立性，減少不正當(dāng)干涉，公設(shè)辯護(hù)人的辯護(hù)職責(zé)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于司法行政部門。作為國(guó)家的法律工作者的律師，首先要堅(jiān)守自己的第一職責(zé)是辯護(hù)人，避免淪為第二公訴人，將法律援助變成擺設(shè)。

（三）公設(shè)辯護(hù)人的考核機(jī)制

公設(shè)辯護(hù)人流動(dòng)性弱，便于設(shè)立一套監(jiān)督考核體系，便于加強(qiáng)對(duì)公設(shè)辯護(hù)人的管理。第一，建立公設(shè)辯護(hù)人的培訓(xùn)制度。為加強(qiáng)公設(shè)辯護(hù)人的服務(wù)質(zhì)量，也為統(tǒng)一地區(qū)的援助服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)定期對(duì)公設(shè)辯護(hù)人進(jìn)行培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容不僅包括專業(yè)知識(shí)和辦案經(jīng)驗(yàn)，也要包括職業(yè)道德和規(guī)章紀(jì)律，加強(qiáng)公設(shè)辯護(hù)人的專業(yè)素養(yǎng)，也要注重培養(yǎng)其責(zé)任感和使命感。第二,建立公設(shè)辯護(hù)人的考核體系。對(duì)于公設(shè)辯護(hù)人的監(jiān)督考核，不應(yīng)將案件結(jié)果作為絕對(duì)的參考指標(biāo)。當(dāng)事人是否被判為有罪，是否被監(jiān)禁等可作為評(píng)判律師辯護(hù)質(zhì)量的參考因素，并不能以此作為唯一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?？赏ㄟ^(guò)抽查案卷，查看辯護(hù)詞或其他文書，判斷律師是否進(jìn)行有效辯護(hù)。也可通過(guò)受援人反饋，評(píng)價(jià)公設(shè)辯護(hù)人的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量。受援人在和辯護(hù)人的接觸中，對(duì)于律師的專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)態(tài)度有著更為直觀的感受。公設(shè)辯護(hù)人是盡職盡責(zé)還是應(yīng)付了事，受援人可以作出較為客觀的評(píng)價(jià)。

（四）公設(shè)辯護(hù)人制度有助于我國(guó)法律援助體系的多元化

公設(shè)辯護(hù)人制度的設(shè)立并非否定以往的成功經(jīng)驗(yàn)，而是通過(guò)建構(gòu)社會(huì)律師與公設(shè)辯護(hù)人多元并存的格局，促進(jìn)兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。目前，我國(guó)已有多種并存的法律援助模式，“全覆蓋”法律援助模式，是我國(guó)較新嘗試的一種援助模式。該模式主要依靠社會(huì)律師的力量，幫助受援人進(jìn)行法律辯護(hù)。設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人制度與其他法律援助模式并不相沖突。鑒于受援對(duì)象數(shù)量的龐大，采用單一的公設(shè)辯護(hù)人模式，將會(huì)造成公設(shè)辯護(hù)人負(fù)荷超標(biāo)，案件質(zhì)量難以保證的情況發(fā)生。所以,根據(jù)我國(guó)目前國(guó)情，多種法律援助模式并存，在鼓勵(lì)社會(huì)律師參與法律援助的同時(shí)，可嘗試設(shè)立公設(shè)辯護(hù)人制度，建立長(zhǎng)效的辯護(hù)機(jī)制。

《全國(guó)刑事法律援助標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)刑事法律援助活動(dòng)正逐漸成熟化、體系化。在此背景下構(gòu)建公設(shè)辯護(hù)人制度，使其作為刑事法律援助的模式之一，可以兌現(xiàn)國(guó)家在刑事法律援助方面的責(zé)任，并獲得更好的援助效果。但任何制度層面的改革，都需要一系列配套措施的完善。除此之外，辯護(hù)土壤的培育、國(guó)家財(cái)政的投入，慈善機(jī)構(gòu)、社團(tuán)的參與等因素，對(duì)完善我國(guó)刑事法律援助這一系統(tǒng)工程都不可或缺。