應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的反身規(guī)制研究

李 巍

（1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430073；2.海南政法職業(yè)學(xué)院，海南?？?571100）

1 問題的提出

健康、安全與環(huán)境規(guī)制，是社會(huì)性規(guī)制的三大核心領(lǐng)域[1]。面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題與生態(tài)危機(jī)，環(huán)境議題已經(jīng)成為檢驗(yàn)傳統(tǒng)法制功能與運(yùn)作實(shí)效的標(biāo)尺以及法律變革的“催化劑”[2]。環(huán)境污染是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部效應(yīng)，以技術(shù)為核心的命令控制規(guī)制與以市場為基礎(chǔ)的激勵(lì)規(guī)制是當(dāng)前環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的兩大模式，通過政府直接規(guī)制和發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用進(jìn)行環(huán)境治理，在改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。但在后現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和無法預(yù)料，無論是威權(quán)規(guī)制還是市場規(guī)制均呈現(xiàn)規(guī)制失靈的境遇。環(huán)境規(guī)制的公益目標(biāo)是污染治理的邊際成本等于邊際收益，此時(shí)達(dá)至社會(huì)最佳污染程度[3]。

從托依布納自創(chuàng)生理論的角度分析，傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制模式失靈的根源在于沒有把社會(huì)當(dāng)作一個(gè)自我調(diào)整的溝通系統(tǒng)，忽視了法律系統(tǒng)自身的封閉性與認(rèn)知的開放性，法律系統(tǒng)作為社會(huì)子系統(tǒng)具有調(diào)整功能上的局限性。自創(chuàng)生理論也稱為反身法理論。托依布納認(rèn)為，通過法律的社會(huì)調(diào)整是由信息與干涉兩大機(jī)制的結(jié)合來完成的，這種調(diào)整稱為“通過反身法的調(diào)整”[4]。反身法理論在承認(rèn)各子系統(tǒng)彼此封閉性的同時(shí)，并不規(guī)制其他子系統(tǒng)的輸入輸出功能，而是通過在其他子系統(tǒng)內(nèi)部建立自我指涉的規(guī)制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)其反思取向。

作為一種規(guī)制的新理論，西方國家經(jīng)歷了“規(guī)制—放松規(guī)制—再規(guī)制”的發(fā)展過程，當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新就是要實(shí)現(xiàn)單一政府管制多社會(huì)多元共治的轉(zhuǎn)變。對于將反身法引入環(huán)境規(guī)制的策略，環(huán)境學(xué)界目前已經(jīng)有了零散的探討。有學(xué)者嘗試構(gòu)建環(huán)境民主與管制互動(dòng)的雙輪模式[5]，也有學(xué)者基于公共利益與私人利益的比較出發(fā)，認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的根源在于環(huán)保國家化不足[6]，還有學(xué)者將其與傳統(tǒng)規(guī)制模式割裂，認(rèn)為是獨(dú)立的第三代規(guī)制模式[7]。本文認(rèn)為，西方國家的法治經(jīng)歷了形式理性、實(shí)質(zhì)理性、反身理性，這恰恰說明在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，法治并非解決沖突的萬能良藥，法律既要干涉社會(huì)過程，更要矯正、推動(dòng)社會(huì)自律機(jī)制的重建。目前零散的研究缺乏體系化的規(guī)制框架設(shè)計(jì)策略，本文在分析兩大傳統(tǒng)規(guī)制模式內(nèi)生困境的基礎(chǔ)上，引入反身法理論闡釋其應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)理及范式革新，并嘗試構(gòu)建一個(gè)體系化的規(guī)制框架，豐富環(huán)境規(guī)制的模式，尋求提升環(huán)境治理績效的新路徑。

2 環(huán)境規(guī)制的二分模式及內(nèi)在困境

2.1 以技術(shù)為核心的命令控制規(guī)制模式

命令—控制工具之所以能夠發(fā)揮規(guī)制功能，是由政府在成本收益衡量的基礎(chǔ)上，作出是否禁止或限制特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為的決定，并由行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員通過行政命令的方式來落實(shí)該決定，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)制目的，這是典型的“管制”手段。管制機(jī)制的三個(gè)基本要求是：設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督遵守標(biāo)準(zhǔn)的過程以及執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。這種規(guī)制模式由行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)力“直接禁止或限制”風(fēng)險(xiǎn)行為，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)[8]。傳統(tǒng)命令—控制工具的理論依據(jù)并非是價(jià)格機(jī)制，而是由政府決策直接取代行為人的私人決策，通過威懾、強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)法律遵從。由于環(huán)境問題的風(fēng)險(xiǎn)性，傳統(tǒng)命令控制規(guī)制也需要預(yù)先明確規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，依賴保持距離型的監(jiān)督方式[9]。因此，命令控制規(guī)制模式最基本的規(guī)制手段是通過訂立標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)迫行為人遵守，并對違反者施以處罰，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的[10]。標(biāo)準(zhǔn)最基本的經(jīng)濟(jì)正當(dāng)性在于糾正市場失靈，尤其是信息不對稱和外部性，其相比其他干預(yù)強(qiáng)度更弱的規(guī)制形式更有效。20 世紀(jì)五六十年代美國發(fā)生的嚴(yán)重的系列空氣污染事件，促使美國環(huán)境規(guī)制法興起。20 世紀(jì)70 年代針對環(huán)境公害問題，聯(lián)邦層面制定出臺了一系列單行立法及嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，取得了環(huán)境治理的顯著成效。

從某種程度上講，命令控制規(guī)制的本質(zhì)就是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。標(biāo)準(zhǔn)不僅是認(rèn)定違法行為、進(jìn)行行政處罰、頒發(fā)行政許可的依據(jù)，還可以作為環(huán)境規(guī)劃的具體指導(dǎo)目標(biāo)，以及環(huán)境協(xié)商中用以確定環(huán)境質(zhì)量的基礎(chǔ)。在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制模式下，可以通過制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以實(shí)施，也可以賦予企業(yè)自主權(quán)的效能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)施。當(dāng)前我國環(huán)境規(guī)制體系中標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制得到了廣泛運(yùn)用，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》等的立法中均明確規(guī)定了污染物的排放量控制指標(biāo)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通常要求企業(yè)安裝特定的設(shè)備，遵循統(tǒng)一的控制技術(shù)和行為標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，否則就予以處罰。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)勢在于標(biāo)準(zhǔn)明確、便于執(zhí)行、容易監(jiān)管，政府只需決定最佳可得技術(shù)（BAT），企業(yè)安裝了最先進(jìn)的排污設(shè)備，即可達(dá)到有效控制污染的目的。效能標(biāo)準(zhǔn)具有較大的靈活性，其不為企業(yè)制定具體的行為規(guī)范，也不管企業(yè)達(dá)標(biāo)的方式，只對是否達(dá)到環(huán)境質(zhì)量的特定目標(biāo)進(jìn)行管控。效能標(biāo)準(zhǔn)對污染控制的方式是通過對行為人設(shè)定容許排放量標(biāo)準(zhǔn)，行為人的義務(wù)在于遵守該標(biāo)準(zhǔn)的排放限度，即只要行為人將污染控制在低于排放標(biāo)準(zhǔn)的幅度內(nèi)就可享有“合法”排污的自由[11]。

命令控制規(guī)制模式通過威懾實(shí)現(xiàn)法律遵從，標(biāo)準(zhǔn)明確，規(guī)制嚴(yán)格，在控制污染物排放方面取得了較大成效，使環(huán)境質(zhì)量得到了極大改善。但正因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)有時(shí)太過剛性，其在實(shí)施過程中飽受詬病。其一，由于要求所有污染者承擔(dān)同樣的污染控制負(fù)擔(dān)，治污成本高的企業(yè)與治污成本低的企業(yè)適用同樣的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而不考慮不同企業(yè)的經(jīng)營狀況和污染程度，不符合成本效益原則，造成了社會(huì)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。布雷耶曾提到：采用統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)引起的經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)雖沒有具體數(shù)字的統(tǒng)計(jì)，但至少數(shù)十億美元甚至更多[12]。其二，在此模式下，企業(yè)總是謀求以治污成本最低的方法來符合命令控制規(guī)制模式的要求，只要其遵守排放標(biāo)準(zhǔn)就可以獲得行政上的合法性，這也同時(shí)意味著企業(yè)不再具有改善技術(shù)、減少污染的誘因。由于污染具有潛伏性和累積效應(yīng)，如果排放標(biāo)準(zhǔn)沒有提高而企業(yè)又無減少排污的誘因，企業(yè)便會(huì)失去進(jìn)一步降低污染的動(dòng)力，反而違背了BAT 規(guī)制的原本意圖，可能導(dǎo)致逆向選擇[13]。命令控制規(guī)制模式下的標(biāo)準(zhǔn)，要求運(yùn)用不會(huì)產(chǎn)生高成本的最佳可得技術(shù)（BAT），但規(guī)制機(jī)構(gòu)所謂的“最佳”反而不可能鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)新技術(shù)。其三，無論是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)還是效能標(biāo)準(zhǔn)，均需要完善的環(huán)境監(jiān)管體系。在環(huán)境監(jiān)管過程中，規(guī)制資源的匱乏容易造成“有標(biāo)準(zhǔn)、無監(jiān)管”的執(zhí)法困局，甚至有可能形成規(guī)制俘獲。

高權(quán)性的單方管制，以制裁手段為后盾，對規(guī)制對象課予法定義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)管制目的，這種管制手段具有直接、阻嚇、可強(qiáng)制執(zhí)行等優(yōu)點(diǎn)，始終是立法者在貫徹國家任務(wù)時(shí)最愛用的手段[14]。在以標(biāo)準(zhǔn)為核心的命令控制規(guī)制模式下，企業(yè)作為被規(guī)制對象只能被動(dòng)地遵守相關(guān)命令與措施，標(biāo)準(zhǔn)僅僅提供了一個(gè)企業(yè)守法的底線，同時(shí)也構(gòu)成了企業(yè)活動(dòng)的“天花板”。傳統(tǒng)命令控制規(guī)制處于一種對抗性的環(huán)境中，這種規(guī)制模式的規(guī)范結(jié)構(gòu)是封閉的，不具有回應(yīng)性。托依布納著名的“管制三元困境”中的一個(gè)困境是：管制必須具有回應(yīng)性，必須考慮被管制群體的需要、價(jià)值、預(yù)期和實(shí)踐，否則管制標(biāo)準(zhǔn)就很可能被其所針對的對象誤解或忽略[15]。

2.2 以市場為基礎(chǔ)的激勵(lì)規(guī)制模式

傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制以命令控制規(guī)制為主，通過威懾手段實(shí)現(xiàn)法律遵從，雖然在環(huán)境治理初期取得了不小的成效，但由于這種模式強(qiáng)調(diào)行政命令和政府控制，容易導(dǎo)致規(guī)制者與被規(guī)制者在立場上呈現(xiàn)對立的僵局[16]。隨著環(huán)境問題跨區(qū)域性、多樣性的特點(diǎn)顯現(xiàn)，由政府主導(dǎo)的命令控制規(guī)制模式已經(jīng)難以適應(yīng)社會(huì)可持續(xù)性發(fā)展的要求，激勵(lì)規(guī)制模式應(yīng)運(yùn)而生。激勵(lì)規(guī)制模式是以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)工具，通過環(huán)境稅、許可權(quán)交易、環(huán)境保險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段替代命令式要求，能夠矯正資源的錯(cuò)誤配置，減少信息和行政成本，激發(fā)企業(yè)發(fā)展新技術(shù)的動(dòng)力，并能為補(bǔ)償受害人的損失提供資金來源，平衡環(huán)境利益的分配。不同于傳統(tǒng)命令控制規(guī)制模式的權(quán)威威懾，激勵(lì)規(guī)制模式是一種責(zé)任威懾，是基于污染者負(fù)擔(dān)的環(huán)境法責(zé)任。責(zé)任威懾的重要特點(diǎn)在于：它將是否實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)行為的決策留給潛在加害人自己。對此，美國學(xué)者卡拉布雷西稱之為“一般威懾”或“市場方法”[17]。激勵(lì)規(guī)制模式使得企業(yè)有了發(fā)展成本更低的除污技術(shù)的動(dòng)力，因?yàn)榇藭r(shí)通過征收環(huán)境稅費(fèi)的形式，企業(yè)自身污染的成本與其污染排放量直接掛鉤，企業(yè)就有了盡可能減少環(huán)境污染排放的動(dòng)機(jī)，從而保障企業(yè)在追求自身經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時(shí)，履行其相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，這是激勵(lì)規(guī)制優(yōu)于命令控制規(guī)制的一面。

激勵(lì)規(guī)制模式的主要方式為環(huán)境稅和排污許可權(quán)交易制度。前者是運(yùn)用宏觀調(diào)控的手段即“看得見的手”實(shí)現(xiàn)在污染者和公眾之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以此來解決環(huán)境問題，也稱為庇古手段；而后者是運(yùn)用市場調(diào)節(jié)的手段即“看不見的手”產(chǎn)生一個(gè)新的市場，稱為科斯手段，二者均是向環(huán)境污染者提供經(jīng)濟(jì)刺激的非強(qiáng)制性的行為手段[18]。環(huán)境稅是通過政府定價(jià)的方式對直接向環(huán)境排放污染物的行為征收固定的稅額。2018 年1 月1 日正式實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》的征稅污染物范圍包括大氣污染物、固體污染物、水污染物和噪聲污染物等類型，“費(fèi)”改“稅”能夠解決排污費(fèi)剛性不足的問題，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)清潔產(chǎn)業(yè)發(fā)展。排污許可權(quán)交易是在污染物排放總量控制的前提下，以許可證的形式向企業(yè)分配環(huán)境排放容量，許可證允許企業(yè)通過轉(zhuǎn)讓、拍賣等貨幣形式交易剩余排污權(quán)。目前排污權(quán)交易最活躍的是碳排放市場，比較成功的環(huán)境污染治理案如美國的酸雨計(jì)劃、鉛淘汰計(jì)劃、區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場及歐盟（EUETS）碳排放交易[19]。早在1987 年，上海市閔行區(qū)就開展了全國首例水污染排放權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的治污實(shí)踐[20]。2002 年我國正式啟動(dòng)6 個(gè)省市的排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，2007 年試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到了11 個(gè)省市。2014 年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，通過規(guī)范性文件的形式正式明確了建立排污權(quán)有償使用制度。

以市場為基礎(chǔ)的激勵(lì)規(guī)制模式允許當(dāng)事人為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)進(jìn)行成本收益的比較，從而選擇一種最佳方案，使環(huán)境問題的外部成本內(nèi)部化，具有靈活柔性、降低執(zhí)法成本、保護(hù)市場主體的創(chuàng)造活力等優(yōu)勢。與命令控制規(guī)制模式主要依靠行政和法律的權(quán)威性實(shí)施不同，經(jīng)濟(jì)手段中，政府的主要作用是保證市場機(jī)制的正常運(yùn)作，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中的作用。但激勵(lì)規(guī)制模式也存在缺陷：其一，激勵(lì)規(guī)制模式仍然離不開政府的介入和控制，政府仍需負(fù)責(zé)制定稅費(fèi)、界定和保護(hù)排污權(quán)以及組織實(shí)施許可證的分配、信息披露等。但由于環(huán)境問題的復(fù)雜性、區(qū)域性、多樣性，政府界定和保護(hù)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的難度較大，靠稅費(fèi)規(guī)制的管理成本較高。此時(shí)，激勵(lì)規(guī)制手段不能脫離強(qiáng)制手段，否則，其規(guī)制手段將淪為空談。其二，排污許可權(quán)交易的基礎(chǔ)是污染物排放的總量控制，但一個(gè)區(qū)域與另外一個(gè)區(qū)域進(jìn)行交易時(shí)雖然總?cè)萘靠赡懿蛔?，但對于購買排污權(quán)一方來說，該區(qū)域的污染量會(huì)增加，導(dǎo)致排污總量可能超過區(qū)域內(nèi)的環(huán)境容量，這就破壞了環(huán)境平衡的狀態(tài)，違背環(huán)境正義[21]。其三，區(qū)域內(nèi)不同主體功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、功能定位以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力、人口狀況等參差不齊，一刀切、相對粗放式的稅率不能體現(xiàn)不同污染物的破壞和修復(fù)費(fèi)用的不同。如何根據(jù)迥異的空間需求設(shè)定不同稅額，營造公平的稅收環(huán)境，推進(jìn)整體性治理，還是個(gè)較大的難題。

3 應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的反身規(guī)制之法理

3.1 反身規(guī)制的范式基礎(chǔ)

反身法理論是德國法律社會(huì)學(xué)家貢塔· 托依布納提出的。在托依布納看來，法律系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)組成要素之間通過法律自身特有的語言，即對外界來說不可理解的“法律代碼”實(shí)現(xiàn)自我擴(kuò)展、自我完善，整個(gè)系統(tǒng)具有自滿自足的運(yùn)行邏輯，這樣的法律為自創(chuàng)生系統(tǒng)[22]。盧曼認(rèn)為系統(tǒng)必須具有運(yùn)行上的自我封閉性，否則將無法獨(dú)立于環(huán)境的影響而存在[23]。托依布納則認(rèn)為，整個(gè)社會(huì)就是由一系列封閉的子系統(tǒng)構(gòu)成的，這種封閉性造成了法律調(diào)整功能的局限性，而系統(tǒng)在認(rèn)知上又是開放的，通過結(jié)構(gòu)耦合實(shí)現(xiàn)認(rèn)知的開放。在任何社會(huì)子系統(tǒng)中，反身法既不規(guī)制其他社會(huì)子系統(tǒng)的輸入輸出過程，也不運(yùn)用權(quán)威手段干預(yù)其他子系統(tǒng)的自身運(yùn)作，而是通過施加內(nèi)在限制對民主的自我規(guī)制機(jī)制進(jìn)行定位、矯正和重新闡釋，從而使這個(gè)子系統(tǒng)可以作為其他子系統(tǒng)之環(huán)境組成部分[24]。托依布納的反身法理論建立在盧曼反身結(jié)構(gòu)理論的基礎(chǔ)上，又向前推進(jìn)了一步，融合了哈貝馬斯的商談民主理論，其認(rèn)為只有在子系統(tǒng)內(nèi)建構(gòu)起商談民主的程序，才能形成社會(huì)認(rèn)同的內(nèi)在反身結(jié)構(gòu)。

托依布納的反身法理論認(rèn)為法律通過規(guī)制自己來規(guī)制社會(huì)，法律就是一個(gè)自我規(guī)制的自創(chuàng)生系統(tǒng)，運(yùn)用其內(nèi)部傳感器解決功能與運(yùn)作的沖突，通過規(guī)范、程序進(jìn)行加工，用自己的術(shù)語再進(jìn)行重構(gòu)。作為一種新型的自我規(guī)制，法律不對其他社會(huì)子系統(tǒng)進(jìn)行直接干涉，而是通過系統(tǒng)間的結(jié)構(gòu)耦合、信息交互以及商談溝通進(jìn)行間接干涉，法律不負(fù)責(zé)規(guī)制后果，而是促使其他社會(huì)子系統(tǒng)建立起一套交涉民主的自我規(guī)制系統(tǒng)[25]。托依布納認(rèn)為，法律演化可以分為形式法、實(shí)質(zhì)法與反身法三種類型。在功能高度分化的后現(xiàn)代社會(huì)，由于風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和人們認(rèn)知的局限性，每個(gè)子系統(tǒng)不具備足夠的控制其他系統(tǒng)的能力，因此追求實(shí)質(zhì)正義難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)整合的目的[26]。反身法規(guī)制能夠彌補(bǔ)權(quán)力與信息的失衡，旨在構(gòu)建一個(gè)內(nèi)外部協(xié)同發(fā)展的結(jié)構(gòu)模型，它不是設(shè)定實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)去直接控制行為，而是通過影響程序規(guī)范，創(chuàng)造各系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合，建立制度化的行為規(guī)范和溝通對話的程序機(jī)制解決現(xiàn)代社會(huì)的合法性問題。

3.2 反身規(guī)制的范式革新

3.2.1 規(guī)范結(jié)構(gòu)的調(diào)整

任何法律都是通過規(guī)范行為實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)，故而法律規(guī)范的內(nèi)容是其范式核心[27]。傳統(tǒng)規(guī)制模式是一種條件式模式，以構(gòu)成要件與法律效果為其結(jié)構(gòu)要素，只要滿足一定構(gòu)成要件，就能達(dá)到特定的法律效果，符合法的安定性和可預(yù)測性要求。無論是基于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制還是基于效能標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制，行政法均設(shè)定了具體的標(biāo)準(zhǔn)要求，行政機(jī)關(guān)通過管制手段監(jiān)控企業(yè)行為和結(jié)果，企業(yè)的自主空間很小，只能被動(dòng)地服從這些要求或標(biāo)準(zhǔn)，是一種封閉的權(quán)力結(jié)構(gòu)，具有鮮明的實(shí)質(zhì)理性特點(diǎn)。反身法的特點(diǎn)就是對自我規(guī)制的規(guī)制，其主要功能在于用內(nèi)部控制替代外部干預(yù)，經(jīng)由對其他子系統(tǒng)內(nèi)部的管理、矯正，將外部的干預(yù)內(nèi)化為內(nèi)部子系統(tǒng)的管理和決策。法律制度越是自治，就越能指涉和調(diào)查社會(huì)事實(shí)、政治要求、社會(huì)科學(xué)研究和人類需要，為其他社會(huì)系統(tǒng)的自我規(guī)制起規(guī)范作用。反身規(guī)制僅從程序、信息、權(quán)限、商談等方面設(shè)定寬泛的原則或規(guī)則，透過間接規(guī)制的方式，指導(dǎo)規(guī)制對象進(jìn)行自我決策，以行業(yè)的內(nèi)控機(jī)制替代外在干涉。在當(dāng)前復(fù)雜的環(huán)境規(guī)制中，法律應(yīng)從通過實(shí)體性規(guī)定控制行政活動(dòng)本身向通過程序性方法組織決策程序轉(zhuǎn)變[28]。反身法要求的規(guī)制不再是直接對社會(huì)、個(gè)人行為進(jìn)行規(guī)制，而是對規(guī)制程序進(jìn)行規(guī)制。

3.2.2 規(guī)制手段的改變

標(biāo)準(zhǔn)的制定通常由行政官員在一套由政治家或立法者決定的規(guī)則體系內(nèi)完成。傳統(tǒng)命令控制規(guī)制模式奉行的是政府直接干預(yù)的規(guī)制手段，過多使用懲罰會(huì)增加管制者和被管制者雙方的對立情緒，合作和協(xié)商將很難實(shí)現(xiàn)。如果一個(gè)管制者經(jīng)常性地使用懲罰手段，就會(huì)降低其“無敵”的形象，而一旦對一個(gè)小企業(yè)的懲罰措施沒有能夠執(zhí)行，將嚴(yán)重?fù)p害管制者的權(quán)威性，實(shí)力更強(qiáng)的大企業(yè)就更不會(huì)把管制者放在眼里。激勵(lì)規(guī)制模式雖然引入市場機(jī)制，但所采取的是征收環(huán)境稅或?qū)嵭信盼墼S可權(quán)交易手段，被規(guī)制企業(yè)仍然是按照政府設(shè)定的特定稅率和排放額度嚴(yán)格執(zhí)行，仍未擺脫直接干預(yù)主義的窠臼。有學(xué)者將這種以市場為基礎(chǔ)的激勵(lì)規(guī)制喻為“模擬市場”[29]。反身法通過影響其他社會(huì)制度的自我指涉能力來變革社會(huì)實(shí)踐。反身規(guī)制迥異于威權(quán)管制，它鼓勵(lì)企業(yè)建立內(nèi)部環(huán)境管理制度進(jìn)行自我約束，政府通過對企業(yè)自訂規(guī)則進(jìn)行指導(dǎo)、審查、批準(zhǔn)及監(jiān)督進(jìn)行管理，在自我規(guī)制失靈時(shí)，政府進(jìn)行兜底性的直接干預(yù)。規(guī)制的目的并非強(qiáng)迫人們?nèi)プ銎洳磺樵傅氖虑?，而是通過強(qiáng)制使人們自愿去做事情[30]。

3.3 以反身規(guī)制應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

按照自創(chuàng)生理論，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的形成根源于自創(chuàng)生功能系統(tǒng)之間的封閉性，一種系統(tǒng)的運(yùn)作無法對另外一種系統(tǒng)施加影響，系統(tǒng)之間缺乏共振。因此，法律系統(tǒng)調(diào)控社會(huì)的手段就不能試圖以統(tǒng)一的指標(biāo)，只能尊重各子系統(tǒng)的規(guī)律并將其進(jìn)行整合，防止各系統(tǒng)自有邏輯間的齟齬[31]。有效的法律規(guī)制模式必須實(shí)現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的內(nèi)外兼容，既要維持不同子系統(tǒng)的獨(dú)立性，還要?jiǎng)?chuàng)造各系統(tǒng)之間的結(jié)構(gòu)耦合，以使整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的自創(chuàng)生成為可能[32]。反身法要求的規(guī)制不再是直接對社會(huì)、個(gè)人行為進(jìn)行規(guī)制，而是對規(guī)制程序進(jìn)行規(guī)制。

相對于傳統(tǒng)的命令控制規(guī)制模式和激勵(lì)規(guī)制模式，反身規(guī)制弱化了規(guī)制者的命令，矯正了市場機(jī)制的失靈，尊重社會(huì)子系統(tǒng)的自主性和主動(dòng)性，契合保障國家的行政法理念?；谶@一理念，政府應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)扮演的不是直接的消防員角色，而是協(xié)調(diào)員角色，不再奉行國家強(qiáng)力干預(yù)主義，而是奉行干預(yù)的有限收縮，環(huán)境公共利益的責(zé)任由政府與社會(huì)共同完成。在反身規(guī)制模式下，政府不再以家長的姿態(tài)為企業(yè)事無巨細(xì)地制定各種行為準(zhǔn)則和剛性的效能指標(biāo)，而是設(shè)定原則性的框架立法，通過為企業(yè)設(shè)定組織規(guī)范、激勵(lì)規(guī)范和程序規(guī)范等，使企業(yè)能充分發(fā)揮自我規(guī)制的作用。這種程序主義的規(guī)制模式賦予了企業(yè)較大的自主空間，能夠充分發(fā)揮企業(yè)自身的環(huán)境主體責(zé)任，激勵(lì)其革新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)成本效益的最大化。法律系統(tǒng)規(guī)制功能具有自身難以克服的局限性，因此，其必須通過自我調(diào)整培養(yǎng)其他子系統(tǒng)的反身性，通過去中心化的自我規(guī)制抑制政府的過度規(guī)制。保障行政法旨在實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與社會(huì)自我規(guī)制的關(guān)聯(lián)與互補(bǔ)，不同于倚靠政府單方旨意的秩序行政和給付行政，政府規(guī)制的目的是防止市場失靈，保護(hù)公共利益，社會(huì)自我規(guī)制的目的是強(qiáng)調(diào)意思自治。規(guī)制并非總是通過公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行，也并非總是運(yùn)用指令性的、集中化的方式，在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的環(huán)境領(lǐng)域，要更多地發(fā)揮自我規(guī)制的功能。

4 應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的反身規(guī)制制度構(gòu)建

通過反身法的調(diào)整離不開信息與干涉這兩大規(guī)制工具。如前所述，反身規(guī)制借由規(guī)范結(jié)構(gòu)、規(guī)制手段完成了其范式革新，與傳統(tǒng)規(guī)制模式中政府對企業(yè)的直接規(guī)制不同，反身規(guī)制是一種后設(shè)規(guī)制，是對自我規(guī)制的規(guī)制，旨在構(gòu)建一個(gè)包含信息、干涉、程序、商談規(guī)范等維度在內(nèi)的反身法框架，實(shí)現(xiàn)民主的自我組織和自我規(guī)制。

4.1 建立系統(tǒng)的環(huán)境信息披露機(jī)制

信息與干涉是兩個(gè)保證運(yùn)行閉合的社會(huì)系統(tǒng)保持認(rèn)知開放的機(jī)制。信息是反身規(guī)制中的必備要素，社會(huì)子系統(tǒng)中的企業(yè)、社會(huì)組織以及利益相關(guān)者只有在充分了解信息的基礎(chǔ)上才能就陌生復(fù)雜的選擇作出深思熟慮的決策。信息披露作為一種監(jiān)管手段，要求信息披露人給予披露對象相關(guān)的信息，從而使披露對象能夠更明智地作出選擇，也使披露人不能夠?yàn)E用其優(yōu)勢地位。相對于傳統(tǒng)規(guī)制手段，信息規(guī)制并不能直接影響企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，企業(yè)通過披露環(huán)境表現(xiàn)信息來展現(xiàn)其社會(huì)形象，以此影響消費(fèi)者和投資者等其他社會(huì)子系統(tǒng)的評價(jià)和判斷，促成企業(yè)自我調(diào)整和反思。在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)意識日益深入人心的境況下，企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任的好壞已成為其社會(huì)聲譽(yù)與評價(jià)的重要考量指標(biāo)，直接對其經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生影響，比如企業(yè)污染環(huán)境結(jié)果的信息披露、污染物排放情況的信息披露等直接影響消費(fèi)者的選擇權(quán)及信任度，這種信息規(guī)制的威懾效果比直接政府命令控制式的行政處罰影響深遠(yuǎn)。新一輪的環(huán)境政策，必須建立綜合性的、反身性的規(guī)范，從威權(quán)管制轉(zhuǎn)向多元共同治理，創(chuàng)建“道德上體面的信任”。

4.2 構(gòu)建規(guī)范的程序主義運(yùn)行體系

狄驥早就指出：“公法的基礎(chǔ)不再是命令，而是組織。公法已經(jīng)逐漸變成客觀的……因而政府也相應(yīng)地具有某種必須實(shí)現(xiàn)的社會(huì)功能?！盵33]歷史上弱市場與強(qiáng)政府格局造就了政府管制的傳統(tǒng)，政府管制成為應(yīng)對市場失靈的常規(guī)路徑。因?yàn)?，任何一?xiàng)良好的政策也必須通過精細(xì)規(guī)范的規(guī)則和程序來實(shí)施，否則，即使是制定良好的規(guī)制政策，也未必能取得顯著的治理成效。程序結(jié)構(gòu)的目的是要允許有目的的行為，同樣也要有目的地阻撓[34]。程序規(guī)制旨在鼓勵(lì)或要求企業(yè)通過自我規(guī)制的形式建立內(nèi)部環(huán)境管理制度，這些自我規(guī)制策略可以是自愿型、強(qiáng)制型，也可能是激勵(lì)型，用這些有效的內(nèi)部控制策略取代政府的外部干預(yù)，在企業(yè)內(nèi)部形成系統(tǒng)的反身結(jié)構(gòu)。管制金字塔的邏輯是基于“害怕”的心理狀態(tài)，在反身規(guī)制中，政府的目標(biāo)不再是強(qiáng)制命令、直接干預(yù)，而是基于“希望”的心理制定符合社會(huì)公共利益的環(huán)境政策，通過制度設(shè)計(jì)將這些目標(biāo)輸入其他社會(huì)子系統(tǒng)，對企業(yè)自我評估的再評估，監(jiān)督并不斷修正規(guī)制目標(biāo)。

規(guī)制行政的特點(diǎn)意味著行政屬性的變化，從消極的行政損害防范到積極的行政程序預(yù)防，規(guī)制規(guī)則也從事后的責(zé)任規(guī)則范式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑暗某绦虮Ｕ戏妒絒35]。環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域中最成功的反身程序規(guī)制就是歐盟生態(tài)管理與審核計(jì)劃（EMAS），EMAS 以企業(yè)自愿加入為基本原則，要求參與企業(yè)必須建立一套內(nèi)部認(rèn)證環(huán)境管理體系，通過內(nèi)部管理系統(tǒng)的運(yùn)行披露企業(yè)環(huán)境污染信息，評估企業(yè)的環(huán)境績效，并通過與環(huán)境利益相關(guān)者以及社會(huì)公眾進(jìn)行對話溝通，促進(jìn)企業(yè)不斷提升環(huán)境表現(xiàn)。EMAS 不是制定實(shí)體性的環(huán)境治理規(guī)則，而是一種程序?qū)虻闹卫聿呗?，通過加入組織對企業(yè)內(nèi)部決策過程的矯正，形成企業(yè)自我反思、自我改進(jìn)的環(huán)境保護(hù)文化和實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益最大化，旨在形成具有環(huán)境責(zé)任感的企業(yè)管理體系。當(dāng)前我國環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品的認(rèn)證程序也在積極推進(jìn)管理認(rèn)證和產(chǎn)品認(rèn)證的結(jié)合，雖然該程序目前尚側(cè)重于保證產(chǎn)品質(zhì)量，而非針對企業(yè)的環(huán)境影響進(jìn)行設(shè)計(jì)，缺乏多元的監(jiān)督體系，但也是邁向反身環(huán)境規(guī)制的 進(jìn)步。

4.3 搭建商談溝通對話機(jī)制

秩序是通過協(xié)商而不是服從得來的。如前所述，反身法調(diào)整主要依靠信息與干涉兩大工具，這樣難免會(huì)在運(yùn)行過程中產(chǎn)生法律系統(tǒng)與其他社會(huì)子系統(tǒng)之間的沖突，而協(xié)調(diào)不同子系統(tǒng)之間的沖突需要理性對話和溝通商談。社會(huì)的基本要素是溝通，而非單個(gè)主體的行動(dòng)。傳統(tǒng)規(guī)制模式下的系統(tǒng)際沖突是規(guī)制者、被規(guī)制者和利益相關(guān)者之間的溝通失靈，反身規(guī)制中法律的角色已從直接對企業(yè)的具體環(huán)境行為予以規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建一個(gè)規(guī)制者與被規(guī)制者之間的溝通系統(tǒng)，意在連接政府規(guī)制與企業(yè)自我規(guī)制，通過商談構(gòu)建不同子系統(tǒng)之間的對話程序，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)。哈貝馬斯的商談理論意在尋求不同社會(huì)子系統(tǒng)之間的溝通對話、商談民主來解決合法化危機(jī)。在哈貝馬斯看來，交往行為的核心在于保證不同主體的平等參與，主體間的理解過程需要以形成一致意見為目標(biāo)，目標(biāo)的達(dá)成并非是一方將自己的意見強(qiáng)加于另一方，通過外在干預(yù)命令使對方遵循己方意見，而是雙方基于共同的信念，構(gòu)建一個(gè)交往溝通、民主協(xié)商的合理機(jī)制[36]。

基于民主平等基礎(chǔ)的溝通商談，不同社會(huì)子系統(tǒng)間的沖突才能在承認(rèn)主體間規(guī)則的背景下達(dá)成共識。當(dāng)前環(huán)境領(lǐng)域的環(huán)境協(xié)議、環(huán)保約談作為一種新型的環(huán)境規(guī)制手段，都是通過政府與企業(yè)的協(xié)商合意，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，提高環(huán)境規(guī)制的遵守度和可接受性，淡化高權(quán)手段的規(guī)制失靈，是現(xiàn)代社會(huì)解決環(huán)境領(lǐng)域命令控制規(guī)制模式的可行路徑。環(huán)境影響評價(jià)是通過企業(yè)、公眾與利益相關(guān)者之間的商談形成合意，若企業(yè)無視利益相關(guān)者的環(huán)境訴求，則可能因?yàn)槔嫦嚓P(guān)者的抵制而使環(huán)境項(xiàng)目流產(chǎn)，如當(dāng)前頻發(fā)的環(huán)境“鄰避事件”就是由于缺少溝通商談的渠道和意愿，各子系統(tǒng)彼此封閉而無法實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)耦合所致。反身法的核心不僅僅是追求實(shí)質(zhì)合法性，而是通過建立支持公民參與的道德共同體來探尋指引規(guī)則的普遍性目的，并維護(hù)其權(quán)威性。反身規(guī)制承認(rèn)法律自身的局限，激發(fā)其他各種社會(huì)組織的能力和資源來參與公共政策的制定，解決制度的缺陷，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。

5 結(jié)語

當(dāng)前在環(huán)境治理過程中仍然以政府規(guī)制為主，命令控制規(guī)制模式過于強(qiáng)調(diào)政府規(guī)制，社會(huì)力量發(fā)展不足，行業(yè)組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制不完善，導(dǎo)致環(huán)境治理效果不盡如人意。反身規(guī)制是一種去中心化的自我規(guī)制，能夠避免剛性直接干預(yù)的抵牾，旨在通過自組織的方式提升企業(yè)環(huán)境表現(xiàn)的反身結(jié)構(gòu)。本文并非用反身規(guī)制模式完全取代命令控制規(guī)制模式及激勵(lì)規(guī)制模式，而是優(yōu)化環(huán)境規(guī)制的路徑，進(jìn)一步提升環(huán)境治理的績效。當(dāng)前我國環(huán)境治理中反身規(guī)制的實(shí)踐已在嘗試運(yùn)行，如認(rèn)可認(rèn)證、第三方監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會(huì)自律等，都是在尋求社會(huì)自治來彌補(bǔ)政府規(guī)制不力，調(diào)動(dòng)多元社會(huì)主體的協(xié)同治理。本文運(yùn)用反身法理論所構(gòu)想的反身規(guī)制為應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)提供了一個(gè)路徑，但尚需國家保障責(zé)任的不斷完善，創(chuàng)設(shè)更多的反身規(guī)制誘因，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治和國家責(zé)任的平衡。