鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制問題初探
——以甘肅省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)為例

?文、圖／甘肅省應(yīng)急管理廳 黃澤元

應(yīng)急管理是關(guān)系人民生命財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家長(zhǎng)治久安的事業(yè)，也是涉及千家萬戶并且需要人民群眾廣泛參與的工作。打通“最后一公里”、做到“基層最實(shí)處”，既是做好應(yīng)急管理的重點(diǎn)問題，也是難點(diǎn)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為最基層的政權(quán)組織，既是打通“最后一公里”的樞紐，也是做到“基層最實(shí)處”的平臺(tái)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體制改革目標(biāo)、構(gòu)建權(quán)威高效的新型應(yīng)急管理體系至關(guān)重要。然而，應(yīng)急管理部門作為機(jī)構(gòu)改革中新組建的部門，雖然職能職責(zé)基本明確，但在管理體制、運(yùn)行機(jī)制、工作流程、響應(yīng)方式等方面仍存在不少困難和問題。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為最末端的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，面臨的困難更大、問題更多。因此，筆者以甘肅省為例，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)進(jìn)行研究探索。

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)勢(shì)在必行

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

甘肅省地處西北腹地，是全國(guó)遭受自然災(zāi)害較為嚴(yán)重的省份之一，全省50%以上的國(guó)土面積位于自然災(zāi)害高易發(fā)區(qū)，曾多次發(fā)生強(qiáng)震、山洪、泥石流、大面積干旱等自然災(zāi)害，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。同時(shí)，甘肅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)落后，礦山、石化等高危行業(yè)占比大、安全生產(chǎn)壓力大。面對(duì)災(zāi)害事故頻發(fā)多發(fā)形勢(shì)，如何適應(yīng)“大應(yīng)急、全災(zāi)種”的新任務(wù)，如何適應(yīng)應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展的新要求，如何扛起基層應(yīng)急救援的新使命，積極探索創(chuàng)新，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制，有效解決“最后一公里”問題，成為各級(jí)應(yīng)急管理部門面臨的重大課題。

甘肅省有14個(gè)市（州）、86個(gè)縣（市區(qū)）、1355個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。2015年1月，全省開始建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理站（以下簡(jiǎn)稱安監(jiān)站），2016年6月底全面建成。自機(jī)構(gòu)改革以來，甘肅省提早謀劃安排，蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)省市縣三級(jí)應(yīng)急管理體制改革。2019年3月，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革正式實(shí)施。截至目前，全省共有10個(gè)市（州）、40個(gè)縣（市區(qū)）的613個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）將安監(jiān)站更名為應(yīng)急管理所，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總數(shù)的45%。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所（含尚未更名的安監(jiān)站）核定編制2535個(gè)、實(shí)際在崗4912人。

推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)的重要作用

通過組建成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制，對(duì)于貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院深化應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展的新要求，認(rèn)真履行基層各項(xiàng)應(yīng)急管理職能，提高基層綜合應(yīng)急能力發(fā)揮了極其重要的作用。

一是在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理體系和提高治理能力方面發(fā)揮了支撐作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)是最基層的政權(quán)組織，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等政府職能中，更偏重于社會(huì)管理和公共服務(wù)，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理體系的特點(diǎn)，也是治理能力提高的重點(diǎn)。應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組建，使安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)以及社會(huì)治安、公共安全等職能的履行有了機(jī)構(gòu)人員保障、責(zé)任主體和工作力量，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）治理體系完善和能力提高發(fā)揮了有力的支撐作用。

二是在應(yīng)急管理各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)方面發(fā)揮了推動(dòng)作用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所對(duì)照上級(jí)“三定”方案，明確了工作職責(zé)，制定了應(yīng)急值班值守、信息報(bào)送、物資保管、檔案管理等制度規(guī)范，把原來懸空在縣區(qū)級(jí)以上層面的應(yīng)急管理工作切實(shí)落地，初步形成了安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援以及社會(huì)管理等領(lǐng)域的應(yīng)急工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級(jí)有人管、政策法規(guī)有人講、事故隱患有人查、整改措施有人抓的局面，在應(yīng)急管理各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)落地方面發(fā)揮了推動(dòng)作用。

三是在打通“最后一公里”方面發(fā)揮了樞紐作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所對(duì)上承接各相關(guān)部門的任務(wù)，獲取各方面的預(yù)警監(jiān)測(cè)信息，對(duì)下聯(lián)系和帶動(dòng)村社干部、安監(jiān)員、信息員、護(hù)林員、治安員等各類最基層的工作力量，實(shí)現(xiàn)了自上而下的貫通。在風(fēng)險(xiǎn)隱患排查上，應(yīng)急管理所工作人員能夠發(fā)揮對(duì)轄區(qū)災(zāi)害類型、企業(yè)狀況等相對(duì)熟悉的優(yōu)勢(shì)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)排查辨識(shí)更加全面準(zhǔn)確，防范措施的針對(duì)性大大增強(qiáng)；在安全監(jiān)管上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）能夠發(fā)揮屬地就近優(yōu)勢(shì)，常態(tài)化開展監(jiān)督檢查，監(jiān)管效果明顯提升；在預(yù)警發(fā)布、災(zāi)情報(bào)送和基層群眾動(dòng)員上，既能通過現(xiàn)代化的信息手段實(shí)施發(fā)布，也能通過喇叭、口哨、鑼鼓等最傳統(tǒng)的手段實(shí)施預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)，在打通“最后一公里”方面發(fā)揮了樞紐作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所建設(shè)運(yùn)行模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)大多在原安監(jiān)站基礎(chǔ)上掛牌組建，機(jī)構(gòu)性質(zhì)、人員編制和運(yùn)行模式不盡相同。目前，運(yùn)行模式主要有三種：

一是綜合型應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。以原鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站為主體更名組建應(yīng)急管理所，整合安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害防救、社會(huì)治安綜合治理、農(nóng)村消防等多項(xiàng)職能，所長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)兼任，專職副所長(zhǎng)由原安監(jiān)站站長(zhǎng)擔(dān)任，并由武裝部長(zhǎng)等其他相關(guān)負(fù)責(zé)人兼任副所長(zhǎng)，配備專職干部2-3人，兼職干部若干人，既全面承擔(dān)縣區(qū)應(yīng)急管理局對(duì)應(yīng)的全部職責(zé)，也承擔(dān)社會(huì)管理及公共環(huán)境等方面的應(yīng)急任務(wù)，在基層形成綜合型“大應(yīng)急”的格局。

二是單一型應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。以原鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站為主體更名組建應(yīng)急管理所，所長(zhǎng)由原安監(jiān)站站長(zhǎng)擔(dān)任，核定編制2-4名，應(yīng)急管理所承擔(dān)縣區(qū)應(yīng)急管理局對(duì)應(yīng)的全部職責(zé)。

三是傳統(tǒng)“安監(jiān)站”模式。保持原鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安監(jiān)站機(jī)構(gòu)、職能、名稱不變，配備1-2名安監(jiān)專干，安監(jiān)站承擔(dān)除災(zāi)情統(tǒng)計(jì)上報(bào)（由原民政專干承擔(dān)）之外的縣區(qū)應(yīng)急管理局對(duì)應(yīng)的其他工作。

盡管三種不同模式的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在完善基層應(yīng)急管理體制機(jī)制過程中都發(fā)揮了積極作用，但從實(shí)際運(yùn)行情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建綜合型應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，對(duì)建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制，推動(dòng)應(yīng)急管理工作更權(quán)威、更全面、更直接、更充分、更有效。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制存在的困難和問題

體制不明確，機(jī)制不順暢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所都由原安監(jiān)站改建而來，無論新組建的應(yīng)急管理所還是原來的安監(jiān)站，在各級(jí)都沒有配套政策文件，其性質(zhì)、地位、職能既有法規(guī)層面的空白，也有政策層面的盲區(qū)，體制尚不明確。更名后的應(yīng)急管理所的建制、編制都無明確規(guī)定，一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所掛靠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)事務(wù)中心，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）道路交通管理站、農(nóng)村公路管理所、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室合署辦公，職能職責(zé)大相徑庭，運(yùn)轉(zhuǎn)方式各不相同，機(jī)制仍然很不順暢。

人員數(shù)量少，專業(yè)水平低

更名而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所，核定編制少，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政領(lǐng)導(dǎo)等兼職人員外，專職人員平均為2人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有專職人員，甘肅全省未配備專職人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有314個(gè)，占到22%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作人員除承擔(dān)原有安監(jiān)工作之外，還要履行防汛、地質(zhì)災(zāi)害防御、消防、值班及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安排的包村、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精準(zhǔn)扶貧、征地拆遷等職責(zé)，各項(xiàng)工作任務(wù)極其繁重，導(dǎo)致現(xiàn)有人員難以承擔(dān)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所人員沒有接受過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，更沒有專業(yè)化的應(yīng)急救援力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)人員數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、專業(yè)化水平不高的問題十分普遍。

經(jīng)費(fèi)投入少，保障不到位

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的投入保障缺乏制度化安排，一些地方為轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年安排1-2萬元的安監(jiān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有安排安監(jiān)經(jīng)費(fèi)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所僅有2-3名專職人員享受220元的原安監(jiān)津貼，整合為應(yīng)急管理所之后，新劃轉(zhuǎn)人員均不能享受，導(dǎo)致同工不同酬。機(jī)構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所的職能擴(kuò)展，任務(wù)量加大，但市縣沒有出臺(tái)加班、應(yīng)急值守、應(yīng)急救援等方面的補(bǔ)助政策，村（社區(qū)）應(yīng)急管理人員承擔(dān)災(zāi)情上報(bào)、預(yù)警傳達(dá)發(fā)布等職責(zé)，沒有基本的通訊、油費(fèi)補(bǔ)助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）應(yīng)急救援隊(duì)伍最靠近事故災(zāi)害發(fā)生地，處在防災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援第一線，個(gè)人人身安全風(fēng)險(xiǎn)大，但這些人員都沒有投保人身意外保險(xiǎn)。

裝備條件差，應(yīng)急能力弱

甘肅省地域遼闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)面積都比較大，但全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有配備執(zhí)法車輛和應(yīng)急車輛，私車公用現(xiàn)象十分普遍，存在管理漏洞和安全隱患。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）干部大多數(shù)為事業(yè)編制，既沒有車補(bǔ)，也不報(bào)油費(fèi)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的通訊、防護(hù)、醫(yī)療等預(yù)警救援裝備設(shè)備儲(chǔ)備數(shù)量少、種類不齊全、陳舊損壞多，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）僅配備少量常用裝備。村組基本沒有預(yù)警救援裝備，難以適應(yīng)應(yīng)急管理工作需要。

權(quán)責(zé)不對(duì)等，執(zhí)法不規(guī)范

目前國(guó)家尚無統(tǒng)一的關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急（安監(jiān)）部門執(zhí)法權(quán)的法律法規(guī)，應(yīng)急管理所執(zhí)法以委托執(zhí)法為主，執(zhí)法主體資格不明確，執(zhí)法能力弱，責(zé)大于權(quán)問題突出。還有一些縣區(qū)應(yīng)急管理局沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所委托執(zhí)法權(quán)限，推動(dòng)開展安全生產(chǎn)、防災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理工作“有責(zé)無權(quán)”、難度很大。一些受委托執(zhí)法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所受聘、整合人員因未納入編制不能考取執(zhí)法資格證，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所（安監(jiān)站）處于“無權(quán)、無證、無制服、無車輛”的“四無”執(zhí)法狀態(tài)，執(zhí)法規(guī)范性和權(quán)威性不足問題比較突出。

加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)的對(duì)策建議

作為應(yīng)急管理的“神經(jīng)末梢”和“前沿陣地”，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)非常必要，也十分重要。從健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體系的要求與解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作難題出發(fā)，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)和完善。

按照“大應(yīng)急”的方向，完善頂層設(shè)計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具有“上面千條線、下面一根針”的體制特點(diǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立綜合型應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，整合安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、公共環(huán)境、社會(huì)管理等方面的應(yīng)急職能和人員，既可以解決應(yīng)急方面機(jī)構(gòu)多、牌子多、人員分散、條塊分割、各自為戰(zhàn)、平時(shí)無事養(yǎng)閑人、有事人少難勝任的困局，也可以建立起由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類應(yīng)急機(jī)構(gòu)職能人員整合打通、既有工作分工更能協(xié)調(diào)配合的“大應(yīng)急”格局。筆者建議由應(yīng)急管理部牽頭，編制、財(cái)政、人社等相關(guān)部委參加，修訂完善法規(guī)條例，研究制定出臺(tái)政策，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所的法律地位、職能定位、機(jī)構(gòu)編制、人員配備等問題，指導(dǎo)省市縣根據(jù)實(shí)際建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所并規(guī)范運(yùn)行，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制。

按照“最前沿”的地位，強(qiáng)化投入保障。無論是隱患排查還是預(yù)警預(yù)測(cè)，無論是自然災(zāi)害防范還是應(yīng)急救援，無論是突發(fā)性事件還是群體性事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都處在“最前沿”。為此，筆者建議按照這一特殊地位，出臺(tái)政策強(qiáng)化保障。人員配備上，在不新增大量編制的前提下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員的整合，配齊配強(qiáng)工作力量，盡可能提高專業(yè)化水平；財(cái)力保障上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所需經(jīng)費(fèi)納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)給予必要轉(zhuǎn)移支付，以滿足災(zāi)害防范監(jiān)測(cè)救援需要；人員待遇上，明確專兼職應(yīng)急管理人員及救援人員人身保險(xiǎn)、專項(xiàng)補(bǔ)助等方面的政策，使處于“最前沿”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急隊(duì)伍得到有力保障。

按照“實(shí)戰(zhàn)化”的標(biāo)準(zhǔn)，配備設(shè)施裝備。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨實(shí)戰(zhàn)，但裝備十分簡(jiǎn)陋，有些地方甚至是空白，直接影響隱患風(fēng)險(xiǎn)排查、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置的效果。為此，筆者建議根據(jù)不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)等方面的實(shí)際需要，研究實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所和專兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍能力建設(shè)計(jì)劃，把實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急能力建設(shè)工程作為完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急體制機(jī)制的重要任務(wù)來抓，分區(qū)域、分類型配備應(yīng)急設(shè)施裝備，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理所和救援人員在重大突發(fā)事件發(fā)生后，能夠第一時(shí)間獲取信息、第一時(shí)間發(fā)出預(yù)警、第一時(shí)間趕赴一線開展搶險(xiǎn)救援工作，盡最大可能減少人員傷亡和事故災(zāi)害損失。

按照“點(diǎn)帶面”的方式，開展改革試點(diǎn)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）地域特點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)育、人口密度、經(jīng)濟(jì)體量千差萬別的實(shí)際狀況出發(fā)，選擇部分省、市、縣開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)改革試點(diǎn)，賦予試點(diǎn)地區(qū)黨委政府在涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理體制機(jī)制、政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)編制等方面一定限度的自主權(quán)，鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，因地制宜，大膽探索、積累經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制推廣的模式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和應(yīng)急體制的完善闖關(guān)開路，為基層應(yīng)急體系和應(yīng)急能力建設(shè)提供可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)和成熟模式。（作者系甘肅省應(yīng)急管理廳黨組書記、廳長(zhǎng)）