加強職業(yè)技能培訓 保障高危行業(yè)安全高質量發(fā)展

?文／本刊記者 程程

2019年11月1日，應急管理部召開新聞發(fā)布會。應急管理部安全基礎司司長裴文田、人力資源和社會保障部職業(yè)能力建設司副司長王曉君、教育部職業(yè)教育與成人教育司副司長采守寬、國家煤礦安監(jiān)局行業(yè)安全基礎管理指導司二級巡視員孫洪靈就《應急管理部、人力資源和社會保障部、教育部、財政部和國家煤礦安全監(jiān)察局關于高危行業(yè)領域安全技能提升行動計劃的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）相關情況作了介紹，并回答記者提問。

加大高危行業(yè)員工培訓力度

化工危險化學品、煤礦、非煤礦山、金屬冶煉等傳統(tǒng)高危行業(yè)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎產業(yè)。長期以來，由于高危行業(yè)勞動強度大、安全風險高，對高技能人才吸引力不足，加之我國快速城鎮(zhèn)化過程中，大量安全技能“零基礎”的進城務工人員在高危行業(yè)就業(yè)等，導致高危行業(yè)普通職工安全技能不足的問題比較突出，這既是高危行業(yè)安全生產形勢依然比較嚴峻的重要原因，也是制約這些行業(yè)安全發(fā)展、高質量發(fā)展的重大短板。

根據(jù)習近平總書記關于大規(guī)模開展職業(yè)技能培訓的重要指示精神，2019年《政府工作報告》明確提出要從失業(yè)保險基金結余中拿出1000億元，用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉崗轉業(yè)培訓，實施職業(yè)技能提升行動。李克強總理作出批示，強調要“加大高危行業(yè)從業(yè)人員安全技能培訓力度”。其他多位中央領導也明確要求，要利用職業(yè)技能提升行動契機，加大高危行業(yè)員工培訓力度。5月下旬，國務院辦公廳印發(fā)了《職業(yè)技能提升行動方案（2019-2021年）》，明確提出要實施高危行業(yè)領域安全技能提升行動計劃，普遍對化工、礦山等高危行業(yè)從業(yè)人員和各類特種作業(yè)人員開展安全技能培訓，嚴格執(zhí)行安全技能培訓合格后上崗制度等系列要求。為把有關要求和政策落到實處，應急管理部會同人力資源社會保障部廣泛調研、認真研究、深入論證，起草了《關于高危行業(yè)領域安全技能提升行動計劃的實施意見》，商教育部、財政部、國家煤礦安監(jiān)局，5個部門聯(lián)合下發(fā)該《實施意見》。

實施高危行業(yè)領域安全技能提升行動計劃，目的就是要利用職業(yè)技能提升行動的契機，補齊高危行業(yè)從業(yè)人員安全技能不足的重大短板，做好相關工作關鍵是要抓住三點。一是“培訓誰”的問題?！秾嵤┮庖姟芬?，企業(yè)要嚴把新員工安全技能培訓關，確保所有在崗員工培訓考試合格后上崗；要重點開展高危企業(yè)班組長和各類特種作業(yè)人員的安全技能提升培訓；要將安全生產知識貫穿各類人員職業(yè)培訓全過程。二是“誰來培訓”的問題。《實施意見》鼓勵有能力的企業(yè)自主培訓，要求沒有能力的企業(yè)委托有能力的單位提供培訓定制服務，積極引導職業(yè)院校和技工學校參與安全技能提升行動計劃，注重發(fā)揮網(wǎng)絡學習平臺作用，推動優(yōu)質培訓資源共享，不斷降低培訓成本。三是“怎么落實”的問題?！秾嵤┮庖姟芬髲娀M織領導保障，明確對各類培訓的經(jīng)費補貼支持政策，加大培訓考試檢查執(zhí)法力度，努力推動行動計劃落地生根、取得實效，為全國安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定提供人員素質保障。

在介紹安全培訓在安全生產工作中的地位和作用以及謀劃實施行動計劃的高危行業(yè)從業(yè)人員安全素質的大背景問題時，應急管理部安全基礎司司長裴文田講到，通常所說的企業(yè)本質安全，包括人的本質安全和物的本質安全。綜合國內外研究和經(jīng)驗來看，安全培訓是企業(yè)安全生產工作“三大對策”之一（裝備、管理、培訓），是一些發(fā)達國家普遍公認的政府安全監(jiān)管的“四大支柱”之一（立法、執(zhí)法、培訓、保險），是防止“三違”行為，防范遏制生產安全事故的源頭性、根本性舉措。

當前，一些事故暴露出的高危行業(yè)從業(yè)人員安全技能不足的短板，初步分析有三個方面的原因。首先，這是由我國高危行業(yè)職工隊伍基本狀況決定的。高危行業(yè)大多是作業(yè)強度大，工作環(huán)境差，安全風險高，對高技能人員缺乏吸引力。據(jù)統(tǒng)計，危險化學品、煤礦、非煤礦山、金屬冶煉和煙花爆竹等5個行業(yè)約1800萬名從業(yè)人員中，初中及以下文化程度的比例達到34%，其中只有20%左右的人員接受過正規(guī)職業(yè)技能培訓，比全國平均水平低大約10個百分點。其次，這與當前我國特定發(fā)展階段有關。在快速城鎮(zhèn)化過程中，一大批“零基礎”安全技能的進城務工人員“洗腳進城”，成為產業(yè)工人，在高危行業(yè)從業(yè)人員中占比達到40%左右，特別是小煤礦、小礦山、小化工一線操作人員，基本都是進城務工人員，這些小型企業(yè)事故占有關行業(yè)事故總量的80%以上，這是一個重要原因。三是培訓不到位，特別是一些中小高危企業(yè)自身無培訓能力，又舍不得投入經(jīng)費送出去培訓，不培訓、假培訓、低標準培訓的問題突出。總之，高危行業(yè)職工隊伍總體文化偏低，“零基礎”安全技能的進城務工人員占比高，加上企業(yè)安全培訓責任不落實，造成相當一些從業(yè)人員安全意識淡漠，安全生產知識和能力缺乏，成了很多事故的直接肇事者，同時也是傷亡最多的受害者，令人十分痛心。裴文田表示，傳統(tǒng)高危行業(yè)是基礎性產業(yè)，補齊從業(yè)人員安全技能短板是必須邁過去的坎，這事關保護從業(yè)者生命安全，事關安全生產形勢持續(xù)穩(wěn)定，事關有關行業(yè)安全發(fā)展、高質量發(fā)展。

調動企業(yè)培訓積極性

人力資源和社會保障部職業(yè)能力建設司副司長王曉君介紹到，安全生產非常重要，事關人民群眾生命財產安全、事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局、事關勞動者平平安安就業(yè)。人力資源社會保障部高度重視提升職工安全技能素質，在制訂各個工種職業(yè)標準規(guī)范中，明確提出要把職業(yè)技能考核評價中涉及安全生產的關鍵技能不合格的，則技能考核成績不及格。這次聯(lián)合下發(fā)的《實施意見》，明確了三個方面的資金支持政策：一是提出要將高危行業(yè)領域安全技能提升行動計劃納入職業(yè)技能提升行動，考慮各地的物價水平和失業(yè)保險基金規(guī)模的差距，具體的培訓補貼條件和標準由地方有關部門聯(lián)合制訂；二是要求高危企業(yè)在職工教育培訓經(jīng)費和安全生產費用預算中足額安排安全技能培訓的資金，落實企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除限額提高至工資薪金總額8%的稅收政策；三是要求通過現(xiàn)有渠道安排資金，對安全技能實訓基地建設、培訓教材開發(fā)、師資培訓、數(shù)字資源建設等給予支持。此外，為了提高對企業(yè)和個人的補貼可獲取性，希望地方應急管理部門建立安全技能培訓實名制管理平臺，及時向人力資源社會保障部門推送補貼性培訓人員信息，或者直接應用地方人社部門職業(yè)培訓實名管理系統(tǒng)，減少企業(yè)及個人報送紙質材料，提高補貼資金審核撥付效率，支持企業(yè)更快更便捷地享受有關政策。

推動產教融合、校企合作

就高危行業(yè)領域安全技能提升計劃中，強化產教融合、校企深度合作方面，教育部職業(yè)教育與成人教育司副司長采守寬介紹說，產教融合、校企合作是職業(yè)教育辦學的基本模式，是培養(yǎng)高素質勞動者和技術技能人才的內在要求。近年來，教育部積極推動產教融合、校企合作，取得了明顯成效。一是會同國家發(fā)改委等五部門印發(fā)了《職業(yè)學校校企合作促進辦法》，建立健全了校企合作的基本制度框架，形成了深化產教融合、校企合作的政策“組合拳”。二是會同國家發(fā)改委印發(fā)了《國家產教融合建設試點實施方案》，推進了產教融合型企業(yè)的認證。同時，研究制定了教育費附加減免具體操作辦法。三是全國職業(yè)院校共開設近千個專業(yè)和10萬個專業(yè)點，基本覆蓋國民經(jīng)濟各行業(yè)門類，在現(xiàn)代制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等領域，一線新增從業(yè)人員70%以上來自職業(yè)院校畢業(yè)生。四是提升行業(yè)指導能力。建立了56個行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會，匯聚各方面專家3000多人，聯(lián)合召開行業(yè)職業(yè)教育工作會議或分類制訂專項政策。五是推動校企聯(lián)合實施教育教學改革，初步基本形成產教協(xié)同發(fā)展和校企共同育人格局。推進集團化辦學，全國組建了約1400個職教集團，吸引約3萬家企業(yè)參與，覆蓋了近70%的職業(yè)院校。六是每年舉辦全國職業(yè)院校技能大賽，所有賽項全部由行業(yè)組織牽頭設計，企業(yè)全面參與。

教育部下一步將重點做好以下工作：一是推進校企雙元育人。健全德技并修、工學結合的育人機制。健全專業(yè)設置定期評估機制。發(fā)布新版中職專業(yè)目錄。印發(fā)《教育部關于職業(yè)院校專業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實施工作的指導意見》，推動校企共同研究制訂人才培養(yǎng)方案。印發(fā)《職業(yè)院校教材管理辦法》，啟動新一輪國家規(guī)劃教材建設。二是強化行業(yè)指導。將組建新一屆全國行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會，更好地發(fā)揮行業(yè)指導作用。三是建立產教融合型企業(yè)認證制度。對進入目錄的產教融合型企業(yè)給予“金融+財政+土地+信用”的組合式激勵，并按規(guī)定落實相關稅收政策。四是校企共建高水平實訓基地。加大政策引導力度，帶動各級政府、企業(yè)和職業(yè)院校建設一批資源共享，集實踐教學、社會培訓、企業(yè)真實生產和社會技術服務為一體的高水平職業(yè)教育實訓基地。

培訓定位面向不同群體

據(jù)裴文田介紹，一是這次國家職業(yè)技能提升行動不是要培養(yǎng)高精尖人才，而是針對無技能或技能不足的群體。所以，安全技能提升行動計劃的對象是高危行業(yè)一線操作人員，必須減少生產安全事故對他們的傷害，保護他們平平安安工作。二是《實施意見》對高危企業(yè)從業(yè)人員安全培訓的要求是強制性的，政府有責任讓他們掌握基本的安全常識，掌握崗位安全操作要求，掌握現(xiàn)場風險隱患排查要點，掌握事故初始應急措施。這既是勞動者不傷害自己、不傷害他人、不被他人傷害的需要，也是通過安全技能提升帶動職業(yè)技能提升、促進高質量就業(yè)的有效手段，更是降低違章或操作失誤導致事故發(fā)生的有效途徑。三是高危企業(yè)安全培訓考試必須人人過關?！秾嵤┮庖姟芬笏懈呶Ｆ髽I(yè)分崗位對在崗員工考核一遍，考核不合格的，按照新上崗人員要求離崗培訓，考核合格后再上崗；高危企業(yè)新上崗人員安全培訓不得少于72學時，考核合格后方可上崗，并嚴格落實師傅帶徒弟制度，出徒后方可獨立上崗。人力資源社會保障部、教育部也明確提出，要把安全生產內容編入各類人員職業(yè)技能標準和培訓教材，明確培訓課時要求，考核評價中涉及安全生產的關鍵技能不合格的，則技能考核成績不及格；要在職業(yè)院校相關專業(yè)教學標準中增加安全生產知識，作為必修內容，這將大大推動安全知識普及。

提升煤礦從業(yè)人員素質

國家煤礦安監(jiān)局行業(yè)安全基礎管理指導司二級巡視員孫洪靈指出，國家煤礦安全監(jiān)察局始終高度重視煤礦從業(yè)人員素質提升工作，提出堅持管理、裝備、素質、系統(tǒng)“四并重”的安全基礎建設工作理念和工作要求。近幾年，雖然在人員素質提升上取得了不少成效，但總體看，人員素質仍是“四要素”中的最大短板。此次安全技能提升行動計劃的實施，為煤礦行業(yè)補齊這一短板提供了重要契機。國家煤礦安監(jiān)局將按照整體部署，以新上崗員工、班組長、特種作業(yè)人員等為重點對象，力爭在三年內做好以下方面的工作：第一，改善文化層次結構，貫徹落實五部委《實施意見》提出的逐步提高從業(yè)人員高中階段及以上文化程度的招收比例要求，煤礦從業(yè)人員大專及以上學歷要達到30%以上，初中及以下文化程度人員比例要降到40%以下，新申請煤礦安全作業(yè)的特種作業(yè)人員必須具備高中以上的文化程度；第二，進一步規(guī)范勞動用工，在按《實施意見》要求，將被派遣勞動外包施工隊伍人員納入統(tǒng)一管理和培訓的基礎上，煤礦企業(yè)要逐步實現(xiàn)徹底取消井下勞務派遣工，把超比例使用的勞務派遣工轉為正式合同工，依法規(guī)范勞動用工，提高待遇穩(wěn)定產業(yè)隊伍；第三，基本實現(xiàn)變招工為招生，以加大從職業(yè)院校招收新學員力度，通過文化素質、職業(yè)技能等多種方式，面向班組長招收的精神為指導，推動加強煤礦企業(yè)與對口學校的校企聯(lián)合，大力推進訂單式培養(yǎng)、委托培養(yǎng)、聯(lián)合辦學、定向專業(yè)培養(yǎng)等，持續(xù)提高變招工為招生的比例，到2021年底，力爭煤礦企業(yè)要基本實現(xiàn)變招工為招生；第四，嚴格脫產培訓，按照有關法規(guī)和意見的要求，新上崗人員安全培訓不得少于72學時，以此為底線，煤礦管理人員三年內脫產培訓時間累計不低于30天，專業(yè)技術人員不低于21天，其他職工不低于12天。孫洪靈指出，特別需要強調的是，新上崗人員的培訓和每年的再培訓應該是脫產培訓，而不是以班前會等形式，或擠占從業(yè)人員正常休息時間進行培訓。繼續(xù)通過加強監(jiān)督檢查和嚴格執(zhí)法，堅決糾正一些單位安全培訓圖形式、走過場、不落實等現(xiàn)象。

要扎實推動培育一批具有煤礦行業(yè)特點的安全技能培訓示范基地和示范企業(yè)，推進培訓方式創(chuàng)新，提高安全培訓質量和效益。總之，國家煤礦安監(jiān)局將通過安全技能提升行動計劃的實施，對煤礦從業(yè)人員素質來一次全面提升，進一步增強煤礦安全生產保障能力。

推動企業(yè)落實主體責任

裴文田介紹到，首先，企業(yè)是用人的主體，最清楚需要什么人才、培訓什么技能。這些年一些地方的重要教訓之一，就是安全監(jiān)管部門包辦企業(yè)一線從業(yè)人員安全技能培訓，有些授課內容脫離了崗位操作環(huán)境、脫離了現(xiàn)場風險和隱患，使培訓成為了好聽不中用的“花架子”，講的都對但都不管用。其次，企業(yè)是生產經(jīng)營活動的受益主體，《安全生產法》明確規(guī)定，企業(yè)是安全生產的責任主體，即使委托專業(yè)機構提供安全生產技術和管理服務，保證安全生產的責任仍由本單位承擔。也就是說，企業(yè)安全培訓工作可以委托，但培訓到位的責任無法推脫，從而倒逼企業(yè)選擇高質量的培訓機構提供服務。第三，《安全生產法》第二章企業(yè)安全生產保障部分共27條，其中直接涉及安全培訓的就有9條，明確規(guī)定企業(yè)主要負責人組織制定并實施本單位安全培訓計劃，從業(yè)人員未經(jīng)安全培訓考試合格不得上崗作業(yè)，要建立記錄安全培訓考試等情況的檔案，要對勞務派遣人員進行統(tǒng)一管理和培訓，要專門安排用于安全培訓的經(jīng)費。這些法律制度，《實施意見》都提出了可操作的具體要求。第四，要推動企業(yè)落實主體責任，加大檢查執(zhí)法力度，對于不落實有關規(guī)定的企業(yè)依法進行處罰直至停產整頓；同時，發(fā)揮典型引路的作用，在全國范圍內培養(yǎng)一批安全技能培訓示范企業(yè)、示范職業(yè)院校和示范基地，以點帶面、推動工作。

《實施意見》還對中小微企業(yè)做了針對性制度安排。一是明確提出“鼓勵有能力的企業(yè)設立職工培訓中心、編制課程體系、建立考核標準和題庫，自主組織安全技能培訓考核；其他不具備能力的企業(yè)要委托有能力的企業(yè)或機構，提供長期、量身定制的培訓考核服務”。有能力的企業(yè)設定標準為：能夠設立職工培訓中心、能夠編制課程體系、能夠建立考核標準和題庫。對于不具備能力的企業(yè)委托培訓考核服務，有“長期”和“量身定制”兩個限定詞，這就要求受委托的機構必須走入企業(yè)，根據(jù)現(xiàn)場實際，有針對性地設計培訓考試內容，不能“一個通用課程打天下”。二是要積極推動產業(yè)和教育融合。目前我國共有高職院校1418所、中職學校1.02萬所、技工學校2379所，要通過政策激勵，引導他們?yōu)楦呶Ｐ袠I(yè)安全技能培訓服務。為此，《實施意見》要求應急管理部門要會同有關部門經(jīng)常舉辦高危行業(yè)產教融合對接洽談活動，推動一批化工園區(qū)與職業(yè)院校建立產教聯(lián)盟，推動一批職業(yè)院校在高危企業(yè)設立分校區(qū)，推動一批高危企業(yè)依托職業(yè)院校設置職工培訓機構、實訓基地。三是要為企業(yè)培訓提供網(wǎng)絡平臺、教師培訓、教材編寫等方面的支撐。重點是要發(fā)揮網(wǎng)絡培訓優(yōu)質資源共享和成本低廉的優(yōu)勢，建設企業(yè)安全生產網(wǎng)絡學院和高危行業(yè)分院；鼓勵企業(yè)建立健全內部培訓師選拔培養(yǎng)機制，逐步實現(xiàn)企業(yè)在崗培訓以內訓師為主承擔；要按照看得懂、記得住、用得上的原則，開發(fā)分層次、分專業(yè)、分崗位的教材體系；要建設安全生產數(shù)字資源庫，推動安全培訓課件、事故案例、電子教材等資源共建共享。

增加職工職業(yè)培訓補貼

王曉君講到，既要給予高危行業(yè)安全技能提升一些特殊政策，也要讓大量在高危行業(yè)苦、臟、累、險崗位從業(yè)的人員享受到職業(yè)技能提升行動大的政策激勵。剛才介紹了一些特殊政策，宏觀方面的資金補貼政策主要包括：一是對于貧困勞動力、貧困家庭子女、農民工、失業(yè)人員、退役軍人、殘疾人這些群體，都可以享受到免費的職業(yè)培訓。二是在職工培訓方面，基本上做到了政策上的普惠性和全覆蓋。符合條件的企業(yè)職工參加崗前培訓、參加企業(yè)新型學徒制培訓都可以獲得相應的職業(yè)培訓補貼，在崗職工參加初級工、中級工、高級工的培訓以及參加技師、高級技師的培訓能夠相應獲得政策支持。要把符合條件的各類勞動者全部納入培訓補貼的范圍。需要強調的是，這些補貼政策高危行業(yè)企業(yè)及其職工都可以享受，希望企業(yè)和職工用好政策，積極主動參與到培訓中來。

立足實際、著眼長遠計劃

從近期來講，為把2021年前的工作落實到位，應急管理部將要求2019年年底前各地研究制訂本地區(qū)高危行業(yè)領域安全技能提升行動計劃實施方案，提出培訓補貼條件和具體標準；將建立嚴格的工作抽查評估和通報機制，將安全技能提升行動計劃納入對下級政府安全生產和消防綜合考核內容。從長遠來講，主要是要根據(jù)高危行業(yè)產業(yè)轉型升級和安全發(fā)展、高質量發(fā)展的需要，建設知識型、技能型、創(chuàng)新型的高素質產業(yè)工人隊伍。為此，應急管理部也提出了一些針對性制度設計。一是構建產業(yè)工人隊伍培養(yǎng)機制。在風險偏高的技能操作型崗位新招錄員工中推行企業(yè)新型學徒制，從根本上改變高危行業(yè)關鍵崗位招工機制；推動職業(yè)院校設置安全管理相關專業(yè)，通過“文化素質+職業(yè)技能”等多種方式面向高危企業(yè)班組長招生。二是強化產教融合，強化長期培訓供給能力建設。提出要支持在高危企業(yè)集中的地區(qū)新建或提升改造一批具有輻射引領作用的高水平安全生產和技能實訓基地；要推動應急管理部門、煤礦安全培訓主管部門與有關部門共建一批安全生產特色職業(yè)院校；要探索為每位高危企業(yè)從業(yè)人員建立安全技能培訓學習個人終身賬號和檔案。三是夯實安全技能培訓工作基礎。強化專兼職教師培養(yǎng)培訓和培訓考試標準、教材等基礎建設。