推進遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興的政策措施研究

單福彬

（渤海大學 管理學院，遼寧 錦州121013）

遼西北地區(qū)在行政區(qū)劃上包括遼寧省的阜新、鐵嶺、朝陽三個市。經過多年的努力，在省委、省政府“突破遼西北戰(zhàn)略”的驅動下，遼西北地區(qū)經濟發(fā)展取得了階段性成果。但是既有的經濟基礎薄弱、內生動力不足，以及體制機制性矛盾仍制約著遼西北地區(qū)經濟、社會的健康發(fā)展。目前，遼西北地區(qū)仍然是省內經濟發(fā)展較為緩慢地區(qū)，遼寧省的貧困縣、貧困村、貧困人口主要都集中在該區(qū)域。因而貧困成為遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的最大“短板”。推進遼西北地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，不僅有助于實現貧困人口的脫貧致富，更事關遼寧省全面建成小康社會的大局。到2020 年完成遼西北鄉(xiāng)村脫貧的任務，實現鄉(xiāng)村的全面振興，亟待構建完善的政策體系和具體措施。

一、遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興的主要任務

遼西北地區(qū)貧困村和貧困人口占全省40%以上，是實施全省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點和難點地區(qū)，其鄉(xiāng)村振興面臨的主要問題表現為鄉(xiāng)村經濟發(fā)展水平相對較低、村鎮(zhèn)優(yōu)勢產業(yè)不突出、農業(yè)整體競爭力不強。由于基礎設施建設欠賬較大，村鎮(zhèn)道路、水利等基礎設施建設難以滿足群眾需求，民生改善任務繁重。同時還存在著簡政放權措施落實不到位，市場主體作用發(fā)揮不充分等問題。為此，該地區(qū)應把脫貧致富與鄉(xiāng)村振興、縣域經濟發(fā)展有機結合起來，以生產發(fā)展與農民增收為主線，重在發(fā)展現代農業(yè)生產體系，改善鄉(xiāng)村生活條件、提高農民素質和技能、完善發(fā)展條件和基礎，從而實現以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、上下聯動和互促共進[1]。在實現全面脫貧的基本目標下，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，充分發(fā)揮資源和后發(fā)優(yōu)勢，推進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

一是轉變農業(yè)發(fā)展方式，大力發(fā)展優(yōu)質、高效現代農業(yè)。提倡“一縣一業(yè)”，加快發(fā)展以農產品加工為主的食品工業(yè)，加快糧食加工和倉儲流通體系建設，逐步培育農業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式、新經營主體，提高遼西北地區(qū)農業(yè)的整體附加值和競爭力。二是加快基礎設施建設。推進交通、能源、水利等基礎設施項目建設，加大對縣以下農村公路建設扶持力度，完善農田水利、林業(yè)生態(tài)、生豬奶牛標準化養(yǎng)殖小區(qū)、農產品批發(fā)市場等基礎設施建設。三是樹立綠水青山就是金山銀山理念，深入開展美麗鄉(xiāng)村建設和農村人居環(huán)境整治。繼續(xù)實施三北防護林國家重點工程，加大沙化土地植被修復和保護；加大秸稈、畜禽糞便等農業(yè)生產廢棄物的利用，有效防控農業(yè)生產污染；加快推進農村“廁所革命”，推進廁所糞污無害化處理和資源化利用；新建、改擴建村級活動場所和健身廣場，豐富村民文化生活，助力農民身體健康；加大農村人居環(huán)境整治力度，改變農村“臟、亂、差”的面貌。四是健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，切實維護村民的基本權益與利益需求。開展“村財鄉(xiāng)代管”辦法，建立收支報賬和財務審批等財務管理制度；建立完善“四議一審兩公開”等制度，加大村干部分配使用集體資金的約束力；積極探索以生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好為方式，以村民自治、法律法治、社會德治為主導的新型鄉(xiāng)村治理模式。

雖然遼西北鄉(xiāng)村振興的任務繁重，但是該地區(qū)也具備明顯的資源優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢。例如其正處于工業(yè)化中期階段，經濟發(fā)展空間較大，農業(yè)資源相對豐富，區(qū)位優(yōu)勢逐步提升，生態(tài)改善空間和前景廣闊、文化底蘊厚重。推進遼西北地區(qū)各地區(qū)的鄉(xiāng)村振興，要牢牢把握歷史機遇，正視區(qū)域存在的各項問題和發(fā)展?jié)摿?，充分落實各項政策措施，努力實現鄉(xiāng)村發(fā)展的新突破。

二、完善遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興政策措施的基本導向

制定推進遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興的政策措施，應堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展、農業(yè)農村優(yōu)先保障的基本原則，以保障農民根本利益、以保障農民共享發(fā)展成果為出發(fā)點和落腳點，以激發(fā)農業(yè)農村領域各類主體的發(fā)展活力、全面增強農業(yè)農村發(fā)展動力為核心，以農民為發(fā)展主體，并充分發(fā)揮市場主體、社會組織的作用，從而有效實現農民收入與鄉(xiāng)村經濟穩(wěn)定增長、鄉(xiāng)村和諧健康發(fā)展的目標[2]。

針對遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興的目標和農民及各類主體的需求，推進鄉(xiāng)村振興的政策體系，主要體現在鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、土地利用、農村農業(yè)人才體系、多元主體參與和宜居鄉(xiāng)村建設等[3]。其中，最重要的政策措施包括：在完善農村承包地“三權分置”制度的基礎上，深化農村承包土地流轉、集體建設用地的經營性利用、宅基地利用制度等；盤活村集體各類資源，明晰農村集體經濟組織成員身份，建立農村集體資產股權登記制度等；堅持統(tǒng)分結合，科學界定縣鄉(xiāng)事權范圍及支出責任，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權；加強農村基礎設施建設，改變農村“臟、亂、差”面貌；開展農村人才培訓；培育縣域優(yōu)勢農業(yè)。

三、推進遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村振興的主要政策措施

（一）加快鄉(xiāng)村經濟發(fā)展

1.加快現代農業(yè)體系建設

大力推進“一縣一業(yè)”戰(zhàn)略，重點支持阜蒙花生、開原苗木花卉、鐵嶺榛子、昌圖生豬、西豐鹿業(yè)、凌源花卉、北票日光溫室番茄、朝陽大棗、建平中草藥、喀左蔬菜等，培育壯大各縣域的特色、優(yōu)勢產業(yè)。夯實農業(yè)發(fā)展基礎、改善農業(yè)生產條件，加快培育農業(yè)產業(yè)化重點龍頭企業(yè)和示范基地，建設優(yōu)質特色高效農產品生產基地。支持基層現代農業(yè)技術服務體系建設，加大新技術、新品種的推廣，提高農民的科學素質和專業(yè)技能[4]。實施優(yōu)質糧食工程，加快糧食加工和倉儲流通體系建設，進一步提升遼西北地區(qū)在遼寧省及國家糧食安全中的地位和作用。

2.壯大村級集體經濟

鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索整合各類政策、項目和資金，建立村集體股本，通過資源變股權、資金變股金、農民變股民等市場化的辦法和手段發(fā)展村集體經濟，實現集體資源的最大化利用。積極鼓勵村級組織領辦創(chuàng)辦農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，增加集體收入。鼓勵利用鄉(xiāng)村自然資源，大力發(fā)展農業(yè)休閑與鄉(xiāng)村旅游項目。探索采用BOT 模式，由村集體與企業(yè)簽訂合同，授予一定期限的特許專營權，允許其帶資建設和經營公共事業(yè)項目，特許權期滿后，將項目無償移交給村集體，從而增加集體資產。

3.激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經濟的動力

支持各縣、區(qū)創(chuàng)新招商引資的措施，在投資、稅收、信貸等方面創(chuàng)新政策，以充分吸引企業(yè)到遼西北地區(qū)村鎮(zhèn)投資設廠、參股入股、收購兼并、技術轉讓等方式參與鄉(xiāng)村發(fā)展，提高招商引資質量。創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財政體制和稅收管理制度，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自主權，推廣實施異地招商項目稅收分享、困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶持、重點民生支出的財力性轉移支付、招商獎懲等機制，調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資發(fā)展經濟的積極性。

4.優(yōu)化經營主體的服務環(huán)境

對涉及農業(yè)農村發(fā)展的各類經營主體，行政審批實行“一條龍”服務、“一站式辦公”，實行“一卡收費”，優(yōu)先保證涉農企業(yè)、農業(yè)合作組織、農業(yè)生產基地、家庭農場等主體的生產和新建項目用電、用水、原料及產品運輸等。依法保護企業(yè)和各類經營主體的權益，嚴肅查處亂收費、亂罰款、亂攤派行為。

（二）深化農村土地改革

1.引導土地合理流轉利用

引導和規(guī)范農村土地經營權的合理流轉，實行適度規(guī)模經營。在現行農村土地政策下，深化農村土地“三權分置”改革，以適應現代化農業(yè)的生產需求，提高土地集約化水平，增加土地的年收益[5]。鼓勵農民根據生產需求，在村集體內采取互換并地的方式對土地進行調整，把土地化零為整，便于機械化生產和規(guī)模化種植。鼓勵通過土地流轉，開展規(guī)模化、集約化、現代化生產，助力農業(yè)生產合作社、家庭農場和農業(yè)龍頭企業(yè)的培育、發(fā)展。探索以村集體土地確權形式增加村集體的土地存量。在土地流轉中，各級政府要因地制宜、循序漸進，避免強迫命令、行政瞎指揮，以保證土地流的轉規(guī)范有序進行[6]。

2.對農產品加工項目給予土地政策傾斜

各縣區(qū)每年設置相應的土地指標滿足農產品加工園區(qū)建設和農產品加工企業(yè)拓展空間的需要。對新建農產品加工企業(yè)給予土地指標。對農產品加工企業(yè)通過廠房加層、老廠改造、內部整理等途徑提高利用率的，不再增收土地價款。鼓勵利用集體建設用地興辦農產品加工企業(yè)，建設農業(yè)龍頭企業(yè)的貯存設施和加工場所等。

3.統(tǒng)籌休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游用地

積極盤活存量集體建設用地，鼓勵利用存量集體建設用地發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)。鼓勵利用農村公共配套服務設施用地，建設鄉(xiāng)村休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的公共配套服務設施[7]。嚴格耕地保護，控制休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游設施建設占用耕地；嚴禁借農用地流轉、設施農用地的名義改變土地用途。在嚴格耕地保護和土地用途管制前提下，探索農用地的復合利用，以滿足游客峰值時期的休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游配套服務設施使用的需求。

（三）強化農村人才體系建設

1.扶持新型職業(yè)農民和創(chuàng)業(yè)農民

實施農民工職業(yè)技能培訓年度計劃和農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓行動計劃，將農村轉移就業(yè)勞動者納入享受政府職業(yè)培訓補貼的人員范圍，重點圍繞農產品加工、中小企業(yè)以及傳統(tǒng)手工藝開展培訓。加強農村實用人才隊伍建設，定期組織各類技術、經營管理類專家到農村，通過專題講座、現場指導、咨詢等形式，提升農村實用人才技能[8]。完善對農民工創(chuàng)業(yè)激勵政策，將返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)納入本地區(qū)創(chuàng)業(yè)補貼的政策范圍，對農民工創(chuàng)辦的新型農業(yè)經營主體給予額外的政策支持。

2.鼓勵優(yōu)秀人才參與鄉(xiāng)村發(fā)展

支持遼西北地區(qū)各縣區(qū)在優(yōu)勢特色農業(yè)、農產品加工行業(yè)引進和培養(yǎng)高端技術人才、經營管理人才。加強對遼西北地區(qū)中高等級技術人員、經營管理人員的培訓。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門、企業(yè)內就業(yè)或創(chuàng)業(yè)的研究生給予相應的人才安家補助資金。鼓勵省內外專業(yè)技術人才通過多種形式創(chuàng)辦企業(yè)及各類農業(yè)生產組織，或者到遼西北地區(qū)兼職。

3.鼓勵優(yōu)秀人員到基層任職

針對遼西北鄉(xiāng)村的產業(yè)狀況和鄉(xiāng)村治理現狀，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和縣級農業(yè)農村部門的基層干部選拔上，要選擇素質好、懂農業(yè)、有經驗、責任強的干部，并為其提供發(fā)展空間。鼓勵優(yōu)秀的返鄉(xiāng)農民、大學畢業(yè)生、大學生村官等到鄉(xiāng)村任職，帶動群眾脫貧致富。將村干部待遇與村經濟發(fā)展、治理情況掛鉤，建立績效與薪酬相符的激勵機制，增強村級干部的積極性和活力。積極開展培訓、觀摩、考察等方式，不斷提高村干部適應市場和發(fā)展鄉(xiāng)村經濟的能力。

（四）鼓勵多元主體協(xié)同合作

1.引導優(yōu)勢企業(yè)參與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展

鼓勵和引導國家級、省級重點農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)，與本地特色農業(yè)相結合，加快發(fā)展雜糧、花卉、蔬菜、食用菌的精深加工，推動遼西北地區(qū)農副產品加工業(yè)的提檔升級。鼓勵引導各類電子、物流、商貿、服務企業(yè)投資農村服務業(yè)，面向鄉(xiāng)村開展業(yè)務。拓寬遼西北特色農副產品銷售渠道，加大綠色、有機、無公害食品在京津冀地區(qū)市場的占有份額。

2.鼓勵金融機構參與鄉(xiāng)村建設

積極引導金融機構結合各類經營主體的特點和需求，調整、優(yōu)化涉農信貸結構、合理安排授信，創(chuàng)新金融產品服務，加大對農業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)、新型農業(yè)經營主體等各類經營主體扶持力度[9]。發(fā)揮政府的服務作用，做好精準投融資對接工作，搭建政、銀、企對接服務平臺，采取互保、聯保等方式，解決鄉(xiāng)村產業(yè)經營主體的資金短缺困難，大力推動特色產業(yè)。充分利用扶貧再貸款政策，引導更多信貸資金投向貧困地區(qū)，有效解決脫貧攻堅資金不足問題。

3.推進區(qū)域間的深度合作

加強沈陽與阜新、大連與朝陽、鞍山與鐵嶺之間市級對口幫扶工作；推動錦州、營口、盤錦等沿海港口城市與遼西北腹地之間協(xié)同發(fā)展；推動撫順、本溪、遼陽等沈陽經濟區(qū)城市與遼西北地區(qū)加強產業(yè)協(xié)作。阜新、鐵嶺繼續(xù)享受沈陽經濟區(qū)政策，朝陽享受沿海經濟帶政策。依托遼寧省與江蘇省的戰(zhàn)略合作，推進阜新與鹽城、鐵嶺與淮安、朝陽與鎮(zhèn)江的對口合作。發(fā)揮遼西北空間區(qū)位優(yōu)勢，對接京津冀，推進遼西北地區(qū)與京津冀區(qū)域進行企業(yè)對接和產業(yè)協(xié)作。

（五）加快宜居鄉(xiāng)村建設

1.鄉(xiāng)村基礎設施建設

采用“一事一議”的財政獎補政策，開展行政村內通屯連戶道路（行政村內自然屯與自然屯之間、自然屯內巷道）建設，優(yōu)先安排省級貧困縣符合規(guī)劃的農村公路和村內道路，逐步解決鄉(xiāng)道、村屯斷頭路和“最后一公里”問題。發(fā)揮財政資金的杠桿作用，撬動金融和社會資本投入農業(yè)農村基礎設施建設，推進鄉(xiāng)村尤其是貧困鄉(xiāng)村水、電、路等基礎性公共性設施的快速建設。推動廣播電視由村村通向戶戶通升級。加強農村社區(qū)的公共文化設施和公共體育設施建設。

2.鄉(xiāng)村生態(tài)與居住環(huán)境建設

實施造林綠化、草原沙化治理、水土流失綜合治理、重點流域環(huán)境治理等工程，建設美麗遼西北和穩(wěn)固的全省生態(tài)安全屏障。以建設美麗宜居村莊為導向，整合各種資源、調動各方力量，以垃圾處理、污水治理、戶廁改造、村容村貌提升為主攻方向，加快補齊農村人居環(huán)境的短板。

3.構建鄉(xiāng)村治理新體系

針對遼西北地區(qū)鄉(xiāng)村經濟欠發(fā)達、少數民族較多、傳統(tǒng)文化深厚、民風淳樸的特點，制定科學的鄉(xiāng)村治理模式。加強農村基層黨組織建設，抓鄉(xiāng)促村；加強農村群眾性自治組織建設，健全鄉(xiāng)村治理體系；深化村民自治實踐，推進以協(xié)商議事為核心的民主決策和民主管理；落實“一事一議”“四議兩公開”等基層民主議事制度。

4.切實做好民生保障工作

建立健全覆蓋縣、鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務體系，完善落實就業(yè)扶持政策。支持遼西北區(qū)域內的職業(yè)教育和面向農民的各類職業(yè)技能培訓，加大實用技能培訓力度。優(yōu)化財政支出結構。全力解決好鄉(xiāng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、食品安全等問題，讓村民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。