全球海洋治理背景下對藍色伙伴關系的思考

朱 璇 賈 宇

（1.自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京100161）

進入21世紀以來，隨著經(jīng)濟全球化、貿易自由化、互聯(lián)互通便利化的日益深入，世界各國之間的交流互動更為頻繁，作為溝通和聯(lián)系各國的橋梁和紐帶，海洋在全球一體化中的地位更為凸顯。海洋所擔負的承載國際貿易、保障航行安全、支持科技創(chuàng)新、支撐可持續(xù)經(jīng)濟增長、提供生態(tài)服務等作用更加突出，海洋在人類社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的道路上發(fā)揮著更為關鍵的作用。

在2017年6月召開的聯(lián)合國支持落實可持續(xù)發(fā)展目標14“保護和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進可持續(xù)發(fā)展”會議（以下簡稱“聯(lián)合國海洋大會”）上，中國政府正式提出“構建藍色伙伴關系”的倡議，提出與各國、各國際組織積極構建開放包容、具體務實、互利共贏的藍色伙伴關系，共同應對全球海洋面臨的挑戰(zhàn)。①中國代表團于2017年6月7日在聯(lián)合國海洋大會全體會議上的發(fā)言。在全球海洋治理進展滯后、動力不足的總體背景下，藍色伙伴關系的構建對提高多元主體治理意愿、調動多渠道治理資源和促進治理行動的協(xié)同增效具有重要意義，是為健全全球海洋治理體系貢獻的“中國方案”。

本文將結合全球海洋治理體系的變革和海洋可持續(xù)發(fā)展進程的演變，對處于全球海洋治理網(wǎng)絡中的藍色伙伴關系的定位、意義和貢獻進行探討，以加深和豐富對這一重要倡議的理解，為未來藍色伙伴關系相關研究提供參考。在研究路徑上，文章首先綜述全球海洋治理的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)，作為提出構建藍色伙伴關系的國際形勢與背景。其次，文章將梳理海洋可持續(xù)發(fā)展進程和已有的海洋治理伙伴關系，分析伙伴關系在海洋治理體系中發(fā)揮的作用。最后，在前述研究的基礎上，文章將結合中國政府提出的構建藍色伙伴關系的倡議和相關行動進展，對藍色伙伴關系的定位與作用提出幾點思考。

一、全球海洋治理形勢

海洋具有開放、流動和不可分割的天然特征，保護海洋需要各國付諸共同努力，海洋的保護和可持續(xù)利用是典型的全球治理問題。幾十年來，在聯(lián)合國的引領和協(xié)調下，在各國的積極參與和主管國際組織的不懈努力下，全球海洋治理的框架體系已經(jīng)初步確立。該體系以包括《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）在內的國際法為法律框架，以聯(lián)合國專門機構和相關組織為管理機構，以各國、各利益攸關方為參與主體，圍繞傾廢管理、污染防治、國際海底區(qū)域（以下簡稱“區(qū)域”）、漁業(yè)資源、航行安全等問題做出了制度性安排。各國政府、國際組織以及國與國、組織與組織之間積極協(xié)作，圍繞海洋及其資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用開展了豐富務實的合作計劃、項目和行動。

然而，當前全球海洋治理體系還遠未完善，原有規(guī)則體系的實施效果欠佳，過度捕撈、營養(yǎng)鹽污染、溢油風險等問題仍未得到徹底解決，魚類種群持續(xù)退化，沿海死區(qū)在東南亞、北美和歐洲普遍存在。①“Global Environmental Outlook 5-Environment for The Future We Want”， UNEP， 2012， p.111， https：／／wedocs.unep.org／bitstream ／handle／20.500.11822 ／8021 ／GEO5_report_full_en.pdf？sequence＝5＆isAllowed＝y(tǒng).同時，海水酸化、微塑料污染等新的環(huán)境問題，深海采礦、生物采探等新興開發(fā)活動都呼吁新的治理規(guī)則和新的治理工具。新老問題的交織成為推動全球海洋治理體系變革和發(fā)展的動力。

1.1 全球海洋治理的新需求：治理問題突出化和交叉化

進入21世紀以來，海洋環(huán)境退化與生物多樣性喪失、氣候變化并列成為主要的全球性環(huán)境問題。海洋污染、富營養(yǎng)化、過度捕撈、海洋空間利用等高強度的開發(fā)活動引發(fā)了一系列海洋環(huán)境退化現(xiàn)象，包括近岸海水水質下降、近海生物多樣性降低、魚類種群衰竭等；而氣候及大氣系統(tǒng)的變化又在全球范圍導致不同程度的海平面上升、海水酸度改變、海水交換減弱和低氧等問題。②“The First Global Integrated Marine Assessment， Part 1 Summary”， United Nations， 2016， p.7， http：／／120.52.51.15／www.un.org／depts／los／global_reporting／WOA_RPROC／Summary.pdf.在人類活動和氣候變化的雙重影響下，全球海洋的健康和生產(chǎn)力受到了持續(xù)、廣泛的威脅。

與進入工業(yè)革命以來的前二百年相比，當前海洋所面臨的問題更為突出和迫切。據(jù)測算，全球每年480萬噸至1 270萬噸塑料垃圾被排放入海。③Jenna R.Jambeck et al.， “Plastic Waste Inputs from Land into the Ocean”， Science， Vol.347， Issue6223， 2016， pp.768-771.全球海洋積累的海漂塑料垃圾多達15萬億至51萬億粒，并在北太平洋和北大西洋形成大面積集中分布帶。④Erik V.Sebille et al.， “A Global Inventory of Small Floating Plastic Debris”， Environmental Research Letter， Vol.10， No.12，2015，pp.1-11.大型塑料垃圾威脅海洋哺乳動物的生存，微塑料可在貝類和魚類體內富集，并可經(jīng)由食物鏈進入人體。自工業(yè)革命以來，海洋大量吸收空氣中的二氧化碳，引發(fā)海水酸化問題，導致表層海水的PH平均值下降了 0.1。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第五次評估報告預測，到2100年，海水PH值將下降約0.3-0.4，對海洋生物和生態(tài)系統(tǒng)造成嚴重、不可逆轉的影響。①Intergovernmental Panel on Climate Change （IPCC），Climate Change 2013： The Physical Science Basis， Cambridge University Press， 2014， pp.294， 528.

伴隨著環(huán)境問題的突出化及其在全球范圍內影響規(guī)模的擴大，海洋、氣候變化、生物多樣性等各門類環(huán)境問題之間存在越來越明顯的交互影響。據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會觀察，氣候變化引起的海水表面溫度升高很有可能導致海洋魚類向極地方向和更深層海水遷移，很有可能造成經(jīng)濟魚類種群的分布變化，將對全球漁業(yè)生產(chǎn)作業(yè)的分布和管理產(chǎn)生巨大影響。全球海洋生物多樣性熱點——珊瑚生態(tài)系統(tǒng)正在經(jīng)歷嚴重的退化。污染、非法采挖、底拖網(wǎng)捕撈、海上工程建設等人類活動改變了珊瑚生存的物理、化學環(huán)境，造成大量珊瑚死亡。而氣候變化導致的海溫上升、海水酸度升高和低氧進一步加劇了珊瑚的退化，也造成熱帶珊瑚的白化②Clive Wilkinson et al.， “Chapter 43.Tropical and Sub-Tropical Coral Reefs”， The First Global Integrated Marine Assessment， United Nations， 2016， p.6.和冷水珊瑚的消亡③Erik Cordes et al.， “Chapter 42.Cold-Water Corals”， The First Global Integrated Marine Assessment， United Nations， 2016， p.7，http：／／120.52.51.16／www.un.org／depts／los／global_reporting／WOA_RPROC／Chapter_42.pdf.。據(jù)全球珊瑚監(jiān)測網(wǎng)絡觀測，自1998年以來，20%的全球珊瑚礁已經(jīng)被嚴重破壞，剩余珊瑚礁的35%也受到人類活動的直接威脅。④Clive Wilkinson and David Souter.， “ Status of Caribbean Coral Reefs after Bleaching and Hurricanes in 2005”， Global Coral Reef Monitoring Network and Reef and Rainforest Research Centre， 2008， p.148， https：／／www.icriforum.org／sites／default／files／Caribbean_Status_Report_2005.pdf.

從治理的角度看，海洋與其他環(huán)境問題的交叉影響意味著海洋環(huán)境退化的減緩和控制更多地依賴于溫室氣體減排、塑料垃圾控制、生物多樣性保護等其他部門的管理行動。海洋治理不僅僅局限于對海上活動的管理和控制，相反，需要采取系統(tǒng)性思維，采用跨部門方案綜合考慮和妥善安排影響海洋環(huán)境的各類因素。

1.2 全球海洋治理體制的供給：現(xiàn)狀和不足

目前學術界對全球／國際海洋治理這一概念并沒有形成統(tǒng)一認識，有關學者從構成要素、基本特征和治理框架等方面探討了全球／國際海洋治理的內涵。就治理要素來看，海洋治理被認為是圍繞海洋利用和保護而發(fā)展形成的一系列規(guī)則、制度和安排。愛德華·邁爾斯（Edward Miles）認為海洋治理是規(guī)范、制度安排和實施政策的集合。⑤Edward L.Miles， “The Concept of Ocean Governance： Evolution toward the 21 Century and the Principle of Sustainable Ocean Use”， Coastal Management， Vol.27， No 1.1999， pp.1-30.歐盟在《國際海洋政策咨詢》背景文件中提到，海洋治理是為了管理對海洋的利用而建立和采取的規(guī)則、制度、進程、協(xié)議、安排和活動。⑥European Commission“Consultation on International Ocean Governance”， https：／／ec.europa.eu／info／sites／info／files／consultationocean-governance-consultation-document_en.pdf.就治理目的而言，歐盟認為海洋治理的目的是規(guī)范和管理對海洋的利用活動，以保護海洋的健康、生產(chǎn)力和彈性。國際海洋學院的阿維尼·貝南（Awni Behnam）認為，海洋治理是人類作為一個聯(lián)合體，管理其與海洋關系的過程，目的是從法律、道德等方面確保海洋、海洋資源及其服務的健康。⑦Awni Behnam，“An Introduction to the Imperatives of Governance and Policy Formulations in Managing Human Relationship with Ocean and Seas.International Ocean Institute” （course given during 2018 IOI Training Programme on Regional Ocean Governance）.就治理主體看，國內學者王琪認為全球海洋治理具有多元主體共同參與的特征，主權國家、國際政府間組織、國際非政府組織、跨國企業(yè)、個人都是參與國際海洋治理的主體。⑧王琪、崔野：“將全球治理引入海洋領域——論全球海洋治理的基本問題與我國的應對策略”，《太平洋學報》，2015年第6期，第20頁。

就治理框架看，《聯(lián)合國海洋法公約》及其做出的權利、義務和制度安排被認為是國際海洋治理的主體框架。愛德華·邁爾斯認為《公約》及其基礎概念，包括沿海國管轄權、過境通行、專屬經(jīng)濟區(qū)、船旗國管轄、科學研究、污染控制、爭議解決和人類共同繼承遺產(chǎn)等，構成了國際海洋治理的核心要素。⑨同⑤。歐盟委員會以及歐盟外交和安全政策高級代表共同發(fā)表的《國際海洋治理：我們海洋的未來議程》通訊中提出：“《公約》管理著海洋及其資源的利用。為了規(guī)范部門活動而建立的區(qū)域和國際制度、論壇進一步支持（以公約為主體的）框架?！雹貳uropean Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy， “International Ocean Governance： an Agenda for the Future of Our Oceans” （10.11.2016 Join（2016） 49 final）， EUROPA， 2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／sites／maritimeaffairs／files／join-2016-49_en.pdf.

面對海洋環(huán)境的持續(xù)退化，全球海洋治理研究的一個中心問題是剖析現(xiàn)有體制的不足。相關研究認為，盡管《公約》提供了在全球范圍內規(guī)范和管理海上活動的框架，通過規(guī)定沿海國、船旗國、內陸國的權利和義務，在一定程度上實現(xiàn)了保護和利用海洋資源之間的平衡，但以《公約》為主體的全球海洋治理體系仍然存在明顯缺陷②European Commission and High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy， “International Ocean Governance：an Agenda for the Future of Our Oceans” （10.11.2016 Join（2016） 49 final）， EUROPA， 2016， https：／／ec.europa.eu／maritimeaffairs／sites／maritimeaffairs／files／join-2016-49_en.pdf； Martin Visbeck et al.， “A Sustainable Development Goal for the Ocean and Coasts：Global Ocean Challenges Benefit from Regional Initiatives Supporting Globally Coordinated Solutions”， Marine Policy， Vol.49，2014，pp.87-89；龐中英：“在全球層次治理海洋問題——關于全球海洋治理的理論與實踐”，《社會科學》，2018年第9期，第3-11頁。。一是體系不完整，在一些具有全球重要性的問題上存在治理缺位。舉例來說，盡管關于國家管轄外海域生物多樣性保護和可持續(xù)利用問題（BBNJ）的國際協(xié)定正處在緊密磋商和積極準備階段，但截止目前，談判各方對該協(xié)定的實質要素仍然存在明顯意見分歧，未就基本管理框架和機制達成一致。二是已有國際規(guī)則得不到有效實施，重要承諾和目標得不到落實。例如，2002年約翰內斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會提出的“保護和恢復魚類種群以在2015年實現(xiàn)最大可持續(xù)漁獲量”的目標，③“可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會議的報告”（A／CONF.199／20*.），聯(lián)合國網(wǎng)站，2002 年，https：／／documents-dds-ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N02／636／92／pdf／N0263692.pdf？ OpenElement。至今仍未實現(xiàn)。過度捕撈仍然普遍存在，2015年全球33%的魚類種群處于過度捕撈狀態(tài)。④參見《世界漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖狀況2018》，聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織，2018年版。三是以國際組織為主體開展的部門管理之間缺乏協(xié)調。舉例來講，同是以控制海洋污染為目標的國際法工具，《公約》關于“海洋環(huán)境保護和保全”的第七部分、1972年倫敦公約⑤參見《防止傾倒廢棄物及其他物質污染海洋的公約》（又稱1972倫敦公約），1972年簽訂，1975年生效。以及《國際防止船舶造成污染公約》⑥參見《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL 73／78公約），1973年簽訂，1983年生效。在相關規(guī)定和措施上缺乏協(xié)調。而跨領域管理——如漁業(yè)管理、生物多樣性保護和野生動植物貿易管理之間的協(xié)調則更為困難。四是規(guī)范領域存在局限性，不能滿足對海上風能、深海采礦等新興產(chǎn)業(yè)的管理需求。

1.3 全球海洋治理的變革：進展和困難

面對不斷顯現(xiàn)的問題和挑戰(zhàn)，在有關主管國際組織和相關國家的推動下，全球海洋治理規(guī)則體系也處在積極調整和完善之中。作為國際海洋法領域最重要的立法進程，在經(jīng)歷了11年特設工作組會議和2年預備委員會的前期準備后，國家管轄外海域生物多樣性保護和可持續(xù)利用問題政府間談判于2018年正式啟動，各國就制定“具有法律約束力的國際文書”的實質性問題開展磋商。國際海底管理進一步規(guī)范。在國際海底管理局的主管下，“區(qū)域”內礦產(chǎn)資源開采規(guī)章的單一文本草案于2017年8月首次發(fā)布，將促進“區(qū)域”礦產(chǎn)資源承包者從勘探向開采轉變。極地治理體制處在變革之中，以200海里外大陸架劃界案為代表的國家實踐正在突破南極條約體系。北極理事會已公布了多個有拘束力的協(xié)定，北極治理存在“軟法”硬化趨勢。海洋保護區(qū)問題備受關注，自2010年始，《生物多樣性公約》秘書處組織在全球主要海域劃定“具有重要生態(tài)和生物意義的海洋區(qū)域”，或將對國家管轄外海域生物多樣性保護和可持續(xù)利用問題談判要素之一——公海保護區(qū)管理體制產(chǎn)生影響。⑦劉巖等著：《世界海洋生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢研究》，海洋出版社，2017年版，第89頁。

盡管保護海洋的意識持續(xù)加強，國際社會推進海洋治理的行動仍然面臨很多困難，尤其是受到不利國際政治環(huán)境的影響。以美國為代表的個別國家質疑全球治理規(guī)則，引發(fā)“逆全球化”危機。美國退出多個國際組織、逃避國際責任，退出《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》、《巴黎氣候協(xié)定》、伊朗核協(xié)議、聯(lián)合國教科文組織和聯(lián)合國人權理事會等，拒絕履行溫室氣體減排等環(huán)境責任，沖擊著全球氣候治理體系的穩(wěn)定和有效。①任琳：“誰制造了‘全球治理之殤’”，《世界知識》，2018年第21期，第50-51頁。其次，自聯(lián)合國1970年確定0.7%的官方發(fā)展援助目標（發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供國民生產(chǎn)總值的0.7%用于發(fā)展援助）以來，實際援助額從未達到過這一標準，用于提供公共物品的國際融資存在困難。②黃超：“2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革”，《國際展望》，2016年第2期，第78-93頁。

全球海洋治理面臨的另一個困境是如何實現(xiàn)分散化治理主體之間的有效溝通和合作。全球海洋治理的問題涉及環(huán)境、經(jīng)濟、安全等多個維度，治理規(guī)則的制定和實施涉及國家政府、地方管理者、行業(yè)活動主體和其他利益相關者。實際上，全球海洋治理主體組成了一個松散的超大組織。全球海洋治理主體的多元化和治理系統(tǒng)的復雜性導致全球海洋治理存在多重復合博弈。③袁莎、郭翠芳：“全球海洋治理：主體合作的進化”，《社會科學文摘》，2018年第8期，第14-16頁。.由于缺乏信息、治理意愿和信任，治理主體呈現(xiàn)不合作和低水平無效合作狀態(tài)，嚴重影響治理的供給水平和供給效率。

總體而言，全球海洋治理處在一個變革和發(fā)展的時代，各國政府、主管國際組織和利益相關者圍繞全球海洋治理的熱點問題和新興治理需求，借助已有的和新建立的國際進程，探討、擬定和冀圖推動形成新的治理規(guī)則。然而，由于現(xiàn)有治理模式的信息分散、缺乏共識和合作意愿低下等問題極大地限制了提升全球海洋治理供給水平的國際行動，對治理的改進和發(fā)展造成消極影響。

二、海洋治理中的伙伴關系

早在20世紀90年代，公私伙伴關系已經(jīng)在學術界和管理層得到較為普遍的研究和踐行，但主要集中在公共服務領域，并未上升到國際政治層面?！袄锛s＋20”峰會以來，多利益攸關方伙伴關系成為國際社會高度重視的發(fā)展途徑。以聯(lián)合國為主的國際組織發(fā)起了締結各類伙伴關系的倡議和行動，為多元治理主體尤其是非政府行為體提供了參與全球治理的途徑和機會。

在海洋領域，以海洋垃圾、藍色經(jīng)濟、綜合管理為主題的伙伴關系發(fā)展迅速，通過促進主體間廣泛的溝通和協(xié)作，形成一種非正式治理模式，對政府間治理起到支持、補充和促進落實的作用。例如，聯(lián)合國環(huán)境署發(fā)起的海洋垃圾伙伴關系（Global Partnership on Marine Litter）、第三屆聯(lián)合國小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展會議發(fā)起的小島嶼發(fā)展中國家（以下簡稱“小島國”）全球伙伴關系、東亞海環(huán)境管理伙伴關系計劃（PEMSEA）等都為相關領域治理問題提供了卓有成效的解決方案，促進了全球治理理念的推廣和行動的發(fā)展。

2.1 海洋治理與可持續(xù)發(fā)展

海洋治理與可持續(xù)發(fā)展是一對緊密聯(lián)系的概念，這種聯(lián)系反映在以《公約》為代表的海洋治理規(guī)則與可持續(xù)發(fā)展進程之間的交織影響。雖然《公約》并沒有直接提及“海洋可持續(xù)發(fā)展”概念，但《公約》做出的海洋環(huán)境保護和保全規(guī)定以及整體性思維反映了可持續(xù)發(fā)展的核心精神。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議（又稱“里約會議”）正式確立了可持續(xù)發(fā)展作為全球環(huán)境與發(fā)展的基本原則，可持續(xù)發(fā)展成為引領包括海洋在內的各領域發(fā)展和合作的指導原則。里約會議所通過的《21世紀議程》及關于海洋和沿海地帶的第17章是《公約》與可持續(xù)發(fā)展進程聯(lián)系的開端?！?1世紀議程》第17章首次肯定了海洋對可持續(xù)發(fā)展的作用——海洋是“地球生命支持系統(tǒng)的關鍵組分，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富”，從而將海洋納入全球經(jīng)濟／環(huán)境系統(tǒng)的一部分。此外，第17章其關于海洋治理的規(guī)定促進了《公約》相關原則——人類共同繼承遺產(chǎn)原則和整體性原則的普遍化。④［加］E.M.鮑基斯著，孫清等譯：《海洋管理與聯(lián)合國》，海洋出版社，1996年版，第57-60頁。

2012年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展會議（又稱“里約＋20會議”）對海洋給予了更高程度的重視，不僅把海洋作為七個主題領域之一，并且將海洋作為成果文件《我們希望的未來》的重點行動領域。會議強調海洋及其資源的養(yǎng)護和可持續(xù)利用有利于“消除貧窮、實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟增長、保證糧食安全、創(chuàng)造可持續(xù)生計及體面工作，同時也保護生物多樣性和海洋環(huán)境，應對氣候變化的影響”。①《我們期望的未來》 （A／RES／66／288*），聯(lián)合國網(wǎng)站，2012 年， https：／／documents-dds-ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N11 ／476 ／09 ／pdf／N1147609.pdf.2015年聯(lián)合國通過的《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（簡稱《2030年議程》），把海洋列為17個全球可持續(xù)發(fā)展目標之一，進一步反映出海洋議題在可持續(xù)發(fā)展進程中的主流化和固定化。2017年6月，為了推進關于海洋的可持續(xù)發(fā)展目標14的實施，聯(lián)合國海洋大會召開，這是聯(lián)合國首次針對可持續(xù)發(fā)展目標單目標的實施召開高層級政府間會議，代表著海洋治理與可持續(xù)發(fā)展的高度融合，標志著海洋可持續(xù)發(fā)展理念的進一步鞏固和發(fā)展。

自1992年以來，可持續(xù)發(fā)展與海洋治理的聯(lián)系逐步密切，國際社會對海洋的認知重點從其自然屬性擴展到社會經(jīng)濟屬性，海洋不再被單純認為是自然環(huán)境的一部分，而是人類社會獲取可持續(xù)經(jīng)濟增長和社會公平進步的保障。作為可持續(xù)發(fā)展的單領域，海洋治理越來越多地與減貧、增長和就業(yè)等國際治理核心議題相聯(lián)系，逐步向可持續(xù)發(fā)展的核心議題靠攏。

2.2 可持續(xù)發(fā)展伙伴關系的發(fā)展歷程

可持續(xù)發(fā)展伙伴關系（Partnerships for Sustainable Development）是指由政府、政府間組織、主要群體和其他利益攸關者，為實施政府間協(xié)商形成的發(fā)展目標和承諾，而自愿采取的多利益攸關方倡議。②“Multi-stakeholder Partnerships and Voluntary Commitments”， Sustainable Development Goals Knowledge Platform， https：／／sustainabledevelopment.un.org／sdinaction.可持續(xù)發(fā)展伙伴關系，一經(jīng)提出，就與落實政府間承諾的目的緊密聯(lián)系在一起。《21世紀議程》、《約翰內斯堡執(zhí)行計劃》、《我們希望的未來》、《2030年議程》等國際可持續(xù)發(fā)展文件既是可持續(xù)發(fā)展伙伴關系的淵源和出處，也構成了締結伙伴關系的目的和行動框架。

1992年里約會議首次使用了“可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關系（Global Partnerships for Sustainable Development）”的表述，主要強調應加強非政府組織對可持續(xù)發(fā)展事務的參與，例如在政策制定中增加非政府組織咨詢機制。

隨著科學界、社區(qū)、主要群體等各類主體參與治理程度的加深，2012年“里約＋20”峰會提出“重振全球伙伴關系”的倡議，并且擴展了參與伙伴關系的主體范疇，呼吁“加強公民社會和其他利益相關者對國際論壇的有效參與和貢獻，以提高管理透明性，促進更廣泛的公共參與和伙伴關系”。③同①。此外，里約＋20會議創(chuàng)新性地建立了“多重利益攸關方伙伴關系／自愿承諾”（Multi-stakeholder Partnerships and Voluntary Commitments）登記制度，截止2018年10月聯(lián)合國經(jīng)社理事會在線平臺共接受了3 937個伙伴關系／自愿承諾的登記。④“Multi-stakeholder Partnerships and Voluntary Commitments”， Sustainable Development Goals Knowledge Platform， https：／／sustainabledevelopment.un.org／sdinaction.

2015年伙伴關系被正式確立為可持續(xù)發(fā)展的實施途徑之一?；锇殛P系是《2030年議程》的核心精神和重要組成要素，是該議程提出5P要素——人類（People）、地球（Planet）、繁榮（Prosperity）、和平（Peace）以及伙伴關系（Partnership）之一?！?030年議程》將“重振可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關系”作為第17個可持續(xù)發(fā)展目標，強調“恢復全球伙伴關系的活力有助于讓國際社會深度參與，把各國政府、民間社會、私營部門、聯(lián)合國系統(tǒng)和其他參與者召集在一起，調動現(xiàn)有的一切資源，執(zhí)行各項目標和具體指標”。⑤《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（A／RES／70／1），聯(lián)合國網(wǎng)站，2015 年， https：／／documents-dds-ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N15／291／88／pdf／N1529188.pdf.

經(jīng)歷了20余年的發(fā)展，伙伴關系成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具，其含義也從“公私伙伴關系”“政府—非政府組織伙伴關系”等相對狹義的概念發(fā)展成為包含各類利益相關者，促進國際、國家、地方和社區(qū)各層面多主體合作的網(wǎng)絡結構。實際上，可持續(xù)發(fā)展伙伴關系的提出和演變與全球治理的發(fā)展趨勢高度切合，反映出國際和區(qū)域治理的理論和實踐越來越注重廣泛、堅實的社會參與，以及跨部門和跨領域的密切合作。

2.3 伙伴關系對全球海洋治理的積極作用

伙伴關系是構建國際、區(qū)域、國家、地方多層級聯(lián)動的，政府、非政府主體積極互動的一體化海洋治理的關鍵途徑。作為靈活、包容、形式多樣的合作模式，伙伴關系可以提供寬泛的協(xié)作框架，以論壇、工作組、示范區(qū)等方式吸納地方政府和社會組織參與治理事務，并與國際組織進行互動，推進建立多元化治理模式。

伙伴關系是提高地方政府和地方社區(qū)能力建設，促進其落實國際承諾和國家政策的重要工具。海洋治理失效的根源之一是治理問題的分散化和主體間合作機制的缺乏。盡管當前海洋治理體制中存在關于各類問題的政府間磋商和合作機制，制定了相關國際協(xié)定并將其轉換為國內政策，但海洋治理的有效實施還依賴于行業(yè)主體、地方社區(qū)和其他利益相關者的積極配合和全面履行責任。事實上，在海洋環(huán)境治理領域有很多成功的伙伴關系案例。發(fā)起于1993年的東亞海環(huán)境管理伙伴關系計劃，在過去25年中與12個東亞和東南亞國家政府締結伙伴關系，在各國地方層面設立了近60個平行示范區(qū)，在平行示范區(qū)內推行“跨部門、跨領域”的海岸帶綜合管理模式。通過這種方式，東亞海環(huán)境管理伙伴關系計劃將“海岸帶綜合管理”這一先進管理理念和國際政治承諾，轉化成為可以落地實施的政策，轉換成為地方利益相關者的責任和權利，有力促進了地方對國際理念的響應和落實。①Chua Thia-Eng， Chou Loke Ming ed.， Local Contributions to Global Agenda： Cases Studies in Integrated Coastal Management，PEMSEA，2017.

伙伴關系有力地促進了科學界和非政府組織等非政府治理主體對治理進程的參與?？茖W界在新興環(huán)境問題的形成過程中發(fā)揮了關鍵作用。微塑料、酸化、生物多樣性退化等海洋環(huán)境問題的識別、界定和干預都是以科學為依據(jù)的，科學研究的重要發(fā)現(xiàn)直接推動了相關議題的形成和擴散。菲利普·薩得（Philippe Sands）認為，自19世紀下半葉以來，科學界就發(fā)揮了啟迪和動員公眾意愿、促進國際環(huán)境法發(fā)展的作用。②Philippe Sands， Jacqueline Peel， Adriana Fabra and Ruth MacKenzie， Principles of International Environmental Law， Cambridge University Press， 2012， p.86.

非政府組織活躍在與海洋環(huán)境保護相關的各個領域，包括海洋生物和物理信息的采集和分析、瀕危物種和各類型的海洋棲息地的保護、海洋政策研究和咨詢、生物采探、可持續(xù)漁業(yè)、海洋污染、公眾環(huán)境教育等。③劉巖等著：《世界海洋生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢研究》，海洋出版社，2017年版，第111頁。.盡管非政府組織并不具有在政府間國際談判中的表決權，但在很多進程中被賦予發(fā)言權，通過提供咨詢意見的形式影響相關議題的發(fā)展?！?030年議程》中提出的17個可持續(xù)發(fā)展目標和169個子目標就是在同世界各地的市民社會和其他利益相關者進行了長達兩年的密集公開磋商和意見交流后制定的。④《我們希望的未來》 （A／RES／66／288*），聯(lián)合國網(wǎng)站，2012 年， https：／／documents-dds-ny.un.org／doc／UNDOC／GEN／N11 ／476 ／09 ／pdf／N1147609.pdf.

伙伴關系是動員財政資源的有力手段。2017年6月，聯(lián)合國海洋大會期間，各國政府、國際組織和利益相關者在會議平臺登記了超過1 300個伙伴關系／自愿承諾⑤截止2017年6月9日會議結束，聯(lián)合國海洋大會共登記1 379個自愿承諾。會后自愿承諾登記繼續(xù)開放，截止撰稿日期2018年10月，會議共登記自愿承諾1 459個。。上述伙伴關系涵蓋海洋污染防治、海洋生態(tài)保護與修復、海洋保護區(qū)、藍色經(jīng)濟、海洋與氣候變化等廣泛領域，調動的財政資源達到254億美元⑥根據(jù)聯(lián)合國大會第70／226號決議和第70／303號決議，為推進關于海洋和海岸帶的可持續(xù)發(fā)展目標14的落實、配合世界海洋日活動，聯(lián)合國海洋大會于2017年6月5日至9日在美國紐約聯(lián)合國總部舉行。會議由斐濟和瑞典政府共同主辦，來自178個國家及歐盟、相關政府間組織、非政府組織、企業(yè)界、民間組織和主要團體的代表參加了大會和會間各類活動。會議召開了全體會議、伙伴關系對話會和各種主題的邊會；舉辦了6.8海洋日特別慶典；經(jīng)成員國協(xié)商一致通過了會議成果文件《我們的海洋，我們的未來：行動呼吁》；伙伴關系對話會聯(lián)合主席發(fā)布了對話會概念文件和對話總結，并且以各國政府、政府間組織、非政府組織、學術機構、民間團體的名義登記了1 379項自愿承諾。。其中，投入最大的是歐洲投資銀行為小島國提供的80億美元貸款項目，用于應對氣候變化與發(fā)展海洋經(jīng)濟。通過創(chuàng)建伙伴關系官方平臺的形式，聯(lián)合國海洋大會充分調動了來自民間和國際金融機構資本的積極性，提供了社會資本注入全球治理的渠道。

近年來，伙伴關系的一個突出特點是強調對弱勢群體的關注和照顧，注重發(fā)展的公平性?！?030年議程》的核心精神之一就是“不讓任何一個人掉隊（Leaving No One Behind）”①《2030年議程》在序言中宣稱，“我們決心動用必要的手段來執(zhí)行這一決議，本著加強全球團結的精神，在所有國家、所有利益攸關方和全體人民參與的情況下，恢復全球可持續(xù)發(fā)展伙伴關系的活力，尤其注重滿足最貧困最弱勢群體的需求”；宣言第4段提出，“在踏上這一共同征途時，我們保證，絕不讓任何一個人掉隊……我們將首先盡力幫助落在最后面的人”。，強調發(fā)展必須滿足最弱勢最貧困群體（如手工漁民、土著居民、難民和流離失所者）的需求，并且呼吁加強對有特殊發(fā)展困難的國家群體的幫助，如最不發(fā)達國家、內陸國、小島嶼發(fā)展中國家等?？沙掷m(xù)發(fā)展目標14的具體指標也體現(xiàn)了照顧弱勢群體的精神，如增加小島國和最不發(fā)達國家從海洋中獲取經(jīng)濟收益的能力（子目標14.7）；通過培養(yǎng)研究能力和轉讓海洋技術增加海洋生物多樣性對小島國和最不發(fā)達國家發(fā)展的貢獻（子目標14.a）；確保小規(guī)模個體漁民獲取海洋資源和市場準入的機會（子目標14.b）。

三、藍色伙伴關系及其對全球海洋治理的貢獻

在全球海洋治理動力不足的情況下，作為負責任的發(fā)展中大國，中國積極承擔國際責任，提出構建藍色伙伴關系的倡議。2017年以來，中國與葡萄牙、歐盟、塞舌爾就建立藍色伙伴關系簽署了政府間文件，并與相關小島嶼國家就建立藍色伙伴關系達成共識。②2017年9月21日，“中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議”在福建平潭舉行，中國與來自12個小島嶼國家的政府代表簽署了《平潭宣言》，就共建藍色伙伴關系、提升海洋合作水平達成共識。2017年11月3日，原國家海洋局與葡萄牙海洋部簽署《中華人民共和國國家海洋局與葡萄牙共和國海洋部關于建立“藍色伙伴關系”概念文件及海洋合作聯(lián)合行動計劃框架》。2018年7月16日，中國與歐盟簽署《中華人民共和國和歐洲聯(lián)盟關于為促進海洋治理、漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和海洋經(jīng)濟繁榮在海洋領域建立藍色伙伴關系的宣言》。2018年9月1日，中國自然資源部與塞舌爾環(huán)境、能源與氣候變化部簽署《中華人民共和國自然資源部與塞舌爾共和國環(huán)境、能源和氣候變化部關于面向藍色伙伴關系的海洋領域合作諒解備忘錄》。過去五年來，中國與世界主要海洋國家合作進一步深化，共簽訂23份政府間海洋合作文件，建立了8個海內外合作平臺，承建了13個國際組織在華中心。③“全球海洋治理體系的塑造力明顯提升”，《中國海洋報》，2018年1月22日。通過構建藍色伙伴關系，中國將在藍色經(jīng)濟、海洋環(huán)境保護、防災減災、海洋科技合作等領域與合作伙伴加強協(xié)作和協(xié)調，共同促進全球海洋治理體系的完善。

3.1 構建藍色伙伴關系是中國響應2030年議程“重振全球伙伴關系”倡導的重要舉措

中國高度重視2030年可持續(xù)發(fā)展議程，中國政府提出的創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念順應了可持續(xù)發(fā)展的時代潮流，與2030年可持續(xù)發(fā)展議程提出的人類、地球、繁榮、和平、伙伴的五大理念相融相通。中國政府在《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中倡議建立全方位的伙伴關系，支持各國政府、私營部門、民間社會和國際組織廣泛參與全球發(fā)展合作，實現(xiàn)協(xié)同增效。

中國政府提出的藍色伙伴倡議是在海洋這一全球治理的具體領域踐行構建全方位伙伴關系總體思路的有力舉措，也是促進在海洋領域落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的重要途徑。藍色伙伴關系具有開放包容、具體務實和互利共贏的特點，與聯(lián)合國所倡導的可持續(xù)發(fā)展伙伴關系在內涵和理念上高度契合。2017年6月，中國代表團在聯(lián)合國海洋大會期間舉辦題為“構建藍色伙伴關系，促進全球海洋治理”的主題邊會，提出“我們主張國家不論強弱，國際組織不論大小，有關各方都能夠在推動全球海洋治理的進程中平等地表達關切”，“我們會特別傾聽發(fā)展中國家特別是小島嶼國家的聲音，使得藍色伙伴關系的建立，切實適應并服務于全球海洋治理要素和主題的多元化”。④參見中國代表團于2017年6月7日在聯(lián)合國海洋大會全體會議上的發(fā)言。中國所倡導的藍色伙伴關系緊密切合《2030年議程》所提倡的“不讓任何一人掉隊”和“盡力幫助落在最后面的人”的精神和理念，切實服務于建立更加公正、合理和均衡的全球海洋治理體系。

在2017年9月召開的“中國—小島嶼國家海洋部長圓桌會議”上，各國就共同構建基于海洋合作的“藍色伙伴關系”達成共識。中國—小島嶼國家藍色伙伴關系旨在發(fā)展藍色經(jīng)濟、保護生態(tài)環(huán)境、加強海洋防災減災、提升海洋技術發(fā)展水平等領域開展務實合作，共同推動解決各方在發(fā)展中面臨的困難和問題。小島國是全球海洋治理的重要參與者和倡導者，①朱璇、裘婉飛、鄭苗壯：“小島國參與國際海洋治理的身份、目的與策略初探”，《中國海洋大學學報》（社會科學版），2018年第5期，第68-76頁。中國—小島嶼國家藍色伙伴關系的構建，將為中國與小島國就海洋事務建立穩(wěn)定合作機制提供良好契機，為雙方在全球海洋治理中加強溝通和協(xié)作提供有利條件。相關合作領域聚焦于小島國所關心的應對氣候災害和增強國內發(fā)展等問題，既體現(xiàn)了藍色伙伴關系注重與各國經(jīng)濟社會發(fā)展目標契合，切實服務于各國海洋發(fā)展現(xiàn)實需求的特點，又展現(xiàn)了藍色伙伴關系積極推動全球持續(xù)均衡發(fā)展的作用。

3.2 構建藍色伙伴關系是強化海洋治理制度，應對全球性海洋挑戰(zhàn)的重要途徑

正如前文所述，全球海洋治理面臨的一個主要障礙是治理主體缺乏合作動力，難以就治理規(guī)則的發(fā)展達成共識。而藍色伙伴關系的構建有利于搭建國家政府、國際組織和其他主體之間的合作平臺，就海洋治理面臨的重要問題開展溝通交流，促進各方在主要治理議題和進程中實現(xiàn)協(xié)調。

目前，中國建議藍色伙伴關系的重點領域包括“海洋經(jīng)濟發(fā)展、海洋科技創(chuàng)新、海洋能源開發(fā)利用、海洋生態(tài)保護、海洋垃圾和海洋酸化治理、海洋防災減災、海島保護和管理、海水淡化、南北極合作以及與之相關的國際重大議程談判”。②參見中國代表團于2017年6月5日在聯(lián)合國海洋大會主題邊會上的主旨發(fā)言——《構建藍色伙伴關系促進全球海洋治理》。藍色伙伴關系的合作領域覆蓋了海洋環(huán)保、防治減災和極地事務等全球海洋治理的重要問題，伙伴關系的構建將切實增進伙伴方對于全球海洋治理問題的理解和共識，并為開展聯(lián)合治理行動提供支撐。

2018年7月簽署的《中華人民共和國和歐洲聯(lián)盟關于為促進海洋治理、漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展和海洋經(jīng)濟繁榮在海洋領域建立藍色伙伴關系的宣言》就是一個很好的示例。一直以來，中歐雙方都高度關注海洋環(huán)境保護、藍色經(jīng)濟合作等議題，積極推動國家管轄外海域生物多樣性養(yǎng)護和可持續(xù)利用進程取得進展，具有良好的合作基礎。此次簽署的中歐藍色伙伴關系覆蓋藍色經(jīng)濟、漁業(yè)管理以及包括氣候變化、海洋垃圾、南北極事務在內的海洋治理問題，將有力促進雙方在相關領域的協(xié)調與協(xié)作，加強雙方為維護和加強海洋治理機制和架構的共同行動。中歐藍色伙伴關系的簽訂將推動雙邊海洋合作上升到新的高度，同時喻示著中國和歐盟這兩個全球海洋治理的重要貢獻方將在相關進程中開展更多合作。

3.3 構建藍色伙伴關系是加強海洋科學研究，促進科學與政策交流的有力支撐

充分的科學研究是海洋治理，尤其是海洋環(huán)境治理的基礎。環(huán)境政策的制定，往往依賴于最佳科學證據(jù)以及對科學證據(jù)中不確定性的評估。③Kevin A.Hughesa， Andrew Constableb， et al.， “Antarctic Environmental Protection：Strengthening the Links between Science and Governance， Environmental Science and Policy”， Environmental Science and Policy， Vol.83， 2018， pp.86-95.全球海洋治理相關政策的制定和實施對海洋科學研究的條件和水平提出了更高要求，公海保護區(qū)、漁業(yè)管理、環(huán)境影響評價等管理手段都需要科學證據(jù)的支撐和指導。持續(xù)加強海洋科學研究，提高科學研究的政策相關性是提高全球海洋治理水平的重要任務。

科研機構是構建藍色伙伴關系的重要主體。一方面，藍色伙伴關系的構建將有利于鼓勵伙伴國家間的聯(lián)合科學研究活動，促進科研成果的交流共享，為海洋治理尤其是海洋環(huán)境治理，提供科學信息。另一方面，通過構建科研機構與政府、非政府組織之間的常態(tài)化合作平臺，藍色伙伴關系將促進科學家與政策制定者之間的有效交流，形成科學—政策良性互動的氛圍，既有利于產(chǎn)生基于充分科學依據(jù)的政策建議，又鼓勵科研機構圍繞政策優(yōu)先領域制定前瞻性科學課題。

四、結 語

伙伴關系是一種新型的治理模式，是動員多元主體參與，調動多渠道資源以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑。近十年來，隨著全球治理問題交叉化和治理主體分散化特點逐步得到認識，強調跨部門和跨領域參與的多利益攸關方全球伙伴關系得到國際社會的積極倡導。在海洋治理領域，伙伴關系得到了多種形式的實踐。

藍色伙伴關系倡議是中國政府在全球海洋治理供給不足的背景下提出的，聯(lián)合相關國家和國際組織共同應對和解決全球海洋治理問題的積極舉措。通過與伙伴方增進理解、增強協(xié)調、促進協(xié)作，藍色伙伴關系的構建將有效調動和整合相關方面的知識、技術和資金資源，為全球海洋問題的解決注入動力。當前，中國已經(jīng)與葡萄牙、歐盟、塞舌爾等有關國家和組織就構建藍色伙伴關系達成共識。在藍色伙伴關系合作協(xié)議的指引下，中國與相關國家、組織的海洋領域合作將得到進一步整合和加強，共同服務于全球海洋的保護和可持續(xù)利用。