財政扶貧關(guān)鍵在于改善就業(yè)狀態(tài)
——基于中國財政學會財政扶貧效果調(diào)查的分析

李成威

內(nèi)容提要：中國財政學會組織的扶貧效果調(diào)查顯示，現(xiàn)行扶貧政策存在的最為突出的問題是：對改善就業(yè)數(shù)量重視不夠，農(nóng)民就業(yè)不充分；技能技術(shù)培訓(xùn)效果不佳，影響農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量；公共服務(wù)支撐就業(yè)環(huán)境改善不足，存在就業(yè)不平等問題?；诖耍仨毦劢垢纳凭蜆I(yè)狀態(tài)提升財政扶貧效果。具體來說：一是圍繞改善就業(yè)狀態(tài)確立財政精準扶貧目標；二是強化農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提升就業(yè)質(zhì)量；三是優(yōu)化公共服務(wù)，提升就業(yè)能力；四是宏觀財政政策應(yīng)定位于促進就業(yè)公平。

近期，中國財政學會組織調(diào)研組開展了扶貧效果調(diào)查，在湖北恩施宣恩縣、咸豐縣、利川市和云南昆明祿勸彝族自治縣開展訪談和發(fā)放問卷。基于問卷數(shù)據(jù)分析可以看出，扶貧對象就業(yè)狀態(tài)不佳是最為突出的問題，也是影響扶貧效果的突出因素。要提升財政扶貧效果，必須圍繞改善農(nóng)民就業(yè)狀態(tài)做文章。

一、財政扶貧效果總體評價較高，但就業(yè)評價較低

調(diào)查制定了一套能夠反映財政扶貧效果實際情況的評價指標體系，其中包含1個一級指標（扶貧效果）、8個二級指標（生活水平、健康水平、教育水平、社會資本、人力資本、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、就業(yè)狀況、基礎(chǔ)建設(shè)）和25個三級指標。同時，運用層次分析法確定各項指標的權(quán)重。以此為基礎(chǔ)，調(diào)研組在4縣開展問卷調(diào)研，并對400份有效問卷進行分析（評價結(jié)果見表1）。

根據(jù)調(diào)查指標評價體系的設(shè)計，衡量財政扶貧效果脫貧標準的評價分值設(shè)置如下：評價分值為5，表示財政扶貧效果非常好；評價分值為1，表示財政扶貧效果評價低。其他分值介于兩者之間，程度有差異。從分析表可以看出，財政扶貧效果最終評價值為4.349，總體處于較高水平，表明農(nóng)戶對當前我國的財政扶貧效果給予了較高評價，對財政扶貧政策滿意度較高。但是值得關(guān)注的是，在總體評價較高的情況下，各項得分差距較大，二級指標“就業(yè)狀況”得分僅有3.743，遠遠低于其他指標得分，影響了對財政扶貧效果的整體評價，表明扶貧對象對當前就業(yè)狀況不甚滿意，也表明財政扶貧政策對就業(yè)狀態(tài)的改善情況不甚理想。

表1 中國財政學會財政扶貧調(diào)研扶貧效果評價表

二、農(nóng)民就業(yè)狀態(tài)不佳，制約扶貧效果的發(fā)揮

在經(jīng)濟學上，最常用的概念是充分就業(yè)，盡管就業(yè)的含義后來擴展到各個生產(chǎn)要素，但最主要的仍是勞動力，這個概念主要是指就業(yè)數(shù)量。就業(yè)數(shù)量只是就業(yè)狀態(tài)的一個方面。實際上就業(yè)狀態(tài)包括三個維度：一是就業(yè)數(shù)量；二是就業(yè)質(zhì)量；三是就業(yè)環(huán)境。就業(yè)狀態(tài)指標綜合反映就業(yè)數(shù)量是否充分、就業(yè)質(zhì)量是否提高以及就業(yè)環(huán)境是否更加平等。調(diào)研數(shù)據(jù)反映扶貧總體效果較好，農(nóng)民對政府精準扶貧、精準脫貧的政策目標持積極樂觀、充滿信心的態(tài)度，對自己脫貧致富的美好生活充滿期待，但這背后也存在一些問題需要引起重視，最為突出的問題是農(nóng)民就業(yè)狀態(tài)不佳，制約扶貧效果的發(fā)揮。

（一）對改善就業(yè)數(shù)量重視不夠，農(nóng)民就業(yè)不充分

在三級指標的實際得分中，低于4分的有“技能培訓(xùn)”“就業(yè)渠道”“勞動合同簽訂”“福利保障”“創(chuàng)業(yè)資助”5項，這些都是與就業(yè)有關(guān)的，其中“就業(yè)渠道”“勞動合同簽訂”和“創(chuàng)業(yè)資助”反映的是就業(yè)數(shù)量方面存在的問題。在就業(yè)指標中，“就業(yè)渠道”的權(quán)重最高，占50.3%，可見“就業(yè)渠道”對于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)有著很大影響。目前扶貧對象對就業(yè)渠道評價不高，說明財政扶貧政策對改善就業(yè)渠道的作用有待加強。

上述問題反映出，當前一些地方在扶貧方面存在急于求成的心理，也反映出我國的反貧困政策有一個極強的假定，即農(nóng)村貧困問題可以通過政府的強大干預(yù)迅速消除，因此提出的緩解貧困方案中，大多是不斷加大財政投入的輸血方式。其長處是短期扶貧效果明顯，有利于資金的滾動使用與積累，不足之處在于忽視提升就業(yè)狀態(tài)等長期項目的配置。

（二）技能技術(shù)培訓(xùn)效果不佳，影響農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量

調(diào)查顯示，扶貧對象普遍陷入非正規(guī)就業(yè)、非穩(wěn)定性就業(yè)、低收入就業(yè)的狀況。這同時意味著高素質(zhì)勞動力缺乏，不僅制約了全要素生產(chǎn)率的提高，妨礙了經(jīng)濟質(zhì)量和效益的提升，也不利于勞動者收入的增加。

目前我國還存在較大的隱性失業(yè)和就業(yè)不充分問題。這與教育以及技能技術(shù)培訓(xùn)中存在的問題有直接關(guān)系。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，人力資本中“技能培訓(xùn)”這個指標實際得分為3.84，賦權(quán)后的最后得分為1.92。在訪談中，也發(fā)現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)勞動力培訓(xùn)力度不夠，大多數(shù)技能培訓(xùn)都是一些簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)，如關(guān)于種植茶葉的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，培訓(xùn)時間大多是3-5天，每年的培訓(xùn)次數(shù)也較少。從培訓(xùn)效果看，一部分農(nóng)民在參加培訓(xùn)之后，農(nóng)技水平有所提高，但效果并不顯著。農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)方面的培訓(xùn)不足，質(zhì)量不高，通過就業(yè)培訓(xùn)渠道實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的人口并不多。由此可見，農(nóng)民生產(chǎn)技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)比較缺乏，難以滿足農(nóng)民對培訓(xùn)的有效需求。

（三）公共服務(wù)支撐就業(yè)環(huán)境改善不足，存在就業(yè)不平等問題

在我國，就業(yè)不平等問題依然存在，同勞不同酬、同工不同酬等現(xiàn)象仍然相當普遍。身份問題，是妨礙勞動生產(chǎn)率的重大因素，如城鄉(xiāng)身份問題、體制內(nèi)和體制外身份問題、本地人與外地人的身份問題，都導(dǎo)致了就業(yè)的不平等，這種總體環(huán)境影響了扶貧效果的發(fā)揮。

對就業(yè)環(huán)境影響最大的是公共服務(wù)水平和公共服務(wù)均等化程度，包括教育、醫(yī)療和福利保障等情況。調(diào)查數(shù)據(jù)分析顯示，教育水平中“幼兒教育”“義務(wù)教育”“高中教育”和“高等教育”這四個指標最后得分分別為0.595、0.607、1.745和1.046。日益高昂的學費成為多數(shù)農(nóng)民的沉重負擔，再加上與此相關(guān)而又必需的住宿費、書費、生活費等教育消費的飛漲，出現(xiàn)了一個大學生就足以讓一個中等收入的農(nóng)村家庭陷入貧困的現(xiàn)象。這種高昂收費使得許多農(nóng)家子弟無法接受大學教育。子女受教育的差異，使社會不平等產(chǎn)生代際傳遞，破壞“起點公平”的社會公平原則。農(nóng)村沒有形成高效率的人力資本，影響到他們平等參與市場的機會與能力，從而陷入“貧困惡性循環(huán)”當中。

另外，貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生資源相對不足，從業(yè)人員素質(zhì)不高，設(shè)備陳舊落后，加之衛(wèi)生習慣與衛(wèi)生科普工作落后，扶貧對象健康狀況堪憂。其結(jié)果直接導(dǎo)致扶貧對象勞動能力喪失和貧困狀況加劇，甚至摧毀扶貧對象對生活的信心。

三、聚焦改善就業(yè)狀態(tài)提升財政扶貧效果

從理論上說，產(chǎn)生貧困的重要根源是扶貧對象的就業(yè)狀態(tài)存在問題，調(diào)查數(shù)據(jù)分析也印證了這一點。改善扶貧對象就業(yè)機會、就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)環(huán)境，是提升扶貧效果的根本，財政扶貧也要立足于此。

（一）圍繞改善就業(yè)狀態(tài)確立財政精準扶貧目標

扶貧開發(fā)工作的最終目的是要帶領(lǐng)廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康，使人民群眾共享社會經(jīng)濟發(fā)展的紅利。在精準扶貧工作中，應(yīng)堅持短期目標與長期目標相結(jié)合。毋庸諱言，精準扶貧最緊要的任務(wù)是解決扶貧對象眼前的困難，保證其基本的生活權(quán)益。但在考慮短期目標的基礎(chǔ)上，要更加注重通過改善扶貧對象就業(yè)狀態(tài)，從機制上消除長期貧困現(xiàn)象。一方面，大多數(shù)農(nóng)民的收入來自農(nóng)業(yè)，所以要重點關(guān)注農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的就業(yè)質(zhì)量，提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。另一方面，要大力促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)，破除轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中的各種不公平現(xiàn)象。“授人以魚，不如授人以漁”，授人以漁的最好方式是改善農(nóng)民的就業(yè)狀態(tài)。不管是農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)就業(yè)，都要著眼長遠，提高農(nóng)民持續(xù)提升收入的能力，能夠自力更生、自我發(fā)展、長效脫貧。

（二）強化農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)，提升就業(yè)質(zhì)量

農(nóng)民就業(yè)分為三類：一是在農(nóng)業(yè)部門就業(yè)，包括農(nóng)林牧漁等；二是在農(nóng)村的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，包括工業(yè)、商業(yè)批發(fā)和零售、儲運、建筑等第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)；三是異地就業(yè)的農(nóng)民工，主要是在城市的各非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)要緩解上述三類農(nóng)民就業(yè)的不平等狀況，同時加強對現(xiàn)有勞動力的就業(yè)技能培訓(xùn)，這在當前十分迫切。應(yīng)根據(jù)農(nóng)民就業(yè)的具體需要來設(shè)計多樣化的培訓(xùn)課程，盡量避免主觀臆斷，不切實際。同時，還必須以和農(nóng)民收入息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)為突破口和著力點，通過培訓(xùn)推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)；通過培訓(xùn)推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化，切實提升培訓(xùn)實效。

（三）優(yōu)化公共服務(wù)，提升就業(yè)能力

在我國的農(nóng)村勞動力中，初中以下文化程度的占比較高，文化素質(zhì)和技能偏低。這主要是長期以來教育資源、醫(yī)療資源的不平等分配造成的。全面提升農(nóng)民的就業(yè)能力，教育資源和醫(yī)療資源的分配要進一步向農(nóng)村和農(nóng)民傾斜。除了加大政府財政投入之外，還要通過相應(yīng)的改革和政策措施來引導(dǎo)社會經(jīng)濟資源向這方面流動。各級政府對農(nóng)民提供的公共服務(wù)，都應(yīng)當指向提升農(nóng)民的就業(yè)能力，避免把公共服務(wù)當成目標本身。

（四）宏觀財政政策應(yīng)定位于促進就業(yè)公平

過去實施積極財政政策，基本上是圍繞宏觀經(jīng)濟做文章，不是“拉”增速，就是“穩(wěn)”增速。在經(jīng)濟、社會關(guān)聯(lián)日益緊密的新形勢下，僅僅著眼于經(jīng)濟也難以解決好經(jīng)濟問題。習近平同志指出“抓民生也是抓發(fā)展”，這是對民生與發(fā)展關(guān)系的精辟論述，也為實施財政政策指明了方向。財政政策只有把視野拓展到經(jīng)濟之外，著眼于改善就業(yè)狀態(tài)并綜合施策，才能更好地促進好經(jīng)濟和社會一體化發(fā)展。應(yīng)強調(diào)主動發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用，增強財政政策的預(yù)見性和預(yù)防性，而不是被動應(yīng)付、見招拆招。作為國家治理工具的財政，要更加積極主動地應(yīng)對改善就業(yè)狀態(tài)中的各種不確定性，化解其中風險，防患于未然。

具體來說，財政應(yīng)繼續(xù)做好結(jié)構(gòu)性文章。瞄準經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要給予定向支持；通過民生保障和提供公共服務(wù)，促進勞動者素質(zhì)提高；通過基本公共服務(wù)的提供，促進人力資本的積累，并為落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略夯實基礎(chǔ)；當前小微企業(yè)在我國比在任何時候都變得更加重要了，加大力度扶持小微企業(yè)的發(fā)展，也是吸收農(nóng)民就業(yè)的重要途徑，所以對小微企業(yè)應(yīng)給予更多的政策扶持。