公安機關(guān)鑒定體制改革研究
——以《公安機關(guān)鑒定規(guī)則》為視角

李 瑩，魏克強

（甘肅政法大學 公安分院，甘肅 蘭州 730070）

以“審判為中心”的刑事訴訟制度對公安機關(guān)的鑒定工作提出了新要求，2016年10月，“兩高三部”發(fā)布的《關(guān)于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》中明確要求要統(tǒng)一司法鑒定標準和程序，提高鑒定人的出庭作證率，完善鑒定人的法庭質(zhì)證規(guī)則。2017年2月16日，為解決一系列冤假錯案所反映出的鑒定問題，進一步規(guī)范公安機關(guān)鑒定工作，公安部發(fā)布了《公安機關(guān)鑒定規(guī)則》（以下簡稱“《規(guī)則》”）。其中增加了“出庭作證”“補充鑒定、重新鑒定”等內(nèi)容，在鑒定人回避的程序上也強調(diào)了“程序規(guī)范”和“權(quán)利救濟”。這既是對2015年全國人大常委會新修訂的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》的落實和回應(yīng)，也是實現(xiàn)公安工作正規(guī)化、推進司法體制改革、實現(xiàn)司法公正必不可少的重要環(huán)節(jié)。《規(guī)則》的實施為完善公安機關(guān)鑒定體制提供了相關(guān)制度依據(jù)和保障。在《規(guī)則》出臺的背景下，針對公安機關(guān)現(xiàn)有的鑒定體制在實際工作中存在的問題，從機構(gòu)設(shè)置、程序規(guī)范、權(quán)利保障和監(jiān)督管理等方面入手，試探討如何完善公安機關(guān)鑒定體制，以保證鑒定工作符合法律和訴訟程序，保障鑒定意見的中立性和獨立性，進而提升其證據(jù)效力。

一、近年來關(guān)于公安機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)的研究綜述

當下，隨著一系列冤假錯案得以糾正，學術(shù)界對偵查階段出現(xiàn)的鑒定問題的相關(guān)研究已經(jīng)取得了不少成果，在理論和實踐兩方面都對公安鑒定機構(gòu)的鑒定工作產(chǎn)生了重要的借鑒價值。筆者通過對此類研究成果進行分析總結(jié)，對具有代表性成果梳理如下：

曹曉寶通過對48起命案卷宗的分析研究，提出在案件偵查階段存在的鑒定問題包括漏鑒少鑒、程序錯誤、缺乏科學性和公安機關(guān)未履行告知義務(wù)［1］。

郭華從公安鑒定機構(gòu)直接作出的鑒定意見在法庭上的運用、鑒定技術(shù)手段的科學性、檢材的來源以及鑒定啟動權(quán)等方面提出公安鑒定機構(gòu)的中立性及客觀性存在問題、公安機關(guān)未履行告知義務(wù)對證據(jù)效力的影響、當事人無鑒定申請權(quán)力導致權(quán)力配置失衡以及司法與偵查鑒定的區(qū)分問題①郭華認為偵查鑒定是指基于偵查工作需要而開展的鑒定工作，這種鑒定是一種偵查技術(shù)和手段，具有不確定性。它與司法鑒定的區(qū)別在于，司法鑒定需要高度確定，鑒定標準更高，是法庭裁判依據(jù)的證據(jù)之一。因此，在偵查實踐中，會出現(xiàn)將偵查鑒定代替司法鑒定，從而導致錯案的發(fā)生。參見郭華：《偵查機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)鑒定問題的透視與分析——13起錯案涉及鑒定問題的展開》，載《證據(jù)科學》2008年第4期。。

陳永生從公安鑒定意見的效力問題、鑒定機構(gòu)的獨立性以及鑒定程序啟動與監(jiān)督入手，提出其機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當保持相對獨立性以及完善鑒定人出庭作證機制［2］。

李偉提出實行“偵勘合一”工作機制是公安機關(guān)鑒定制度改革的重要舉措，能夠有效解決“自勘自鑒”“自偵自鑒”等導致公安鑒定機構(gòu)缺失中立性與權(quán)威性的問題［3］。

賀小軍通過對2015年A 省28 起命案卷宗中的鑒定問題進行統(tǒng)計分析，得出“偵查階段的鑒定機制可以從鑒定程序、鑒定意見內(nèi)容效力和鑒定主體方面進一步進行改革，此外他提出根據(jù)鑒定主體不同，區(qū)分不同情況下我國鑒定意見具有何種程度的證據(jù)能力”②賀小軍認為鑒定意見的證據(jù)能力應(yīng)分為以下三種情況：一是由公安鑒定機構(gòu)作出的鑒定意見原則上只能作為線索，無證據(jù)能力，只有當鑒定人出庭作證時，線索才能轉(zhuǎn)為證據(jù)。二是偵查機關(guān)委托本級機關(guān)以外的鑒定機構(gòu)鑒定時，作出的鑒定意見原則上具有證據(jù)能力。三是在檢查機關(guān)提前介入，引導偵查機關(guān)調(diào)查取證的案件中，司法鑒定應(yīng)當由檢察機關(guān)審批、指定，此時作出的鑒定意見原則上有證據(jù)能力。參見賀小軍：《偵查階段命案鑒定若干問題觀察與反思——以A 省28 起命案卷宗為樣本》，載《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2017年第6期。。

上述學者的研究主要涉及我國公安機關(guān)鑒定體制存在的如下幾方面問題：

一是公安機關(guān)鑒定機構(gòu)的獨立性。域外對警察委托本機構(gòu)進行鑒定的情況進行了嚴格的限制，并且為保證結(jié)果的中立性，將鑒定機構(gòu)與訴訟有關(guān)的各方主體保持相對獨立。例如英國的司法鑒定機構(gòu)歸內(nèi)政部統(tǒng)一管理，不再受地方警察機關(guān)的支配，保證所有的鑒定機構(gòu)都受到司法管理局的統(tǒng)一管理，包括注冊審核、考核評估以及監(jiān)督工作。而我國公安機關(guān)鑒定機構(gòu)僅明確了內(nèi)部公安機關(guān)自行登記管理，且我國公安機關(guān)鑒定機構(gòu)通常設(shè)置在偵查部門之下，其鑒定過程往往容易受到偵查人員的影響，導致鑒定結(jié)果的客觀公正性容易受到質(zhì)疑。

二是司法鑒定程序的啟動權(quán)。在整個刑事訴訟中，只有公安機關(guān)、檢察院和法院能夠啟動鑒定程序，程序嫌疑人不享有鑒定程序的啟動權(quán)。雖然我國《刑事訴訟法》第146條及《公安機關(guān)鑒定規(guī)則》第40 條都規(guī)定了偵查機關(guān)采用鑒定意見作為證據(jù)時應(yīng)當履行的告知義務(wù)以及相關(guān)當事人存有異議時可以申請補充或者申請重新鑒定的申請權(quán)，但綜合上述研究成果的數(shù)據(jù)分析，在我國偵查實踐中，偵查機關(guān)往往未履行告知義務(wù)，利害相關(guān)人在不知道相關(guān)鑒定意見的情況下，申請補充鑒定和重新鑒定的權(quán)利更加無法實現(xiàn)。

三是當事人的權(quán)利保障與救濟。一方面，根據(jù)上述論述，由于偵查人員未履行告知義務(wù)，導致法律規(guī)定的當事人的權(quán)利救濟難以實現(xiàn)；另一方面公安機關(guān)鑒定體制缺乏爭議解決機制，當事人無法監(jiān)督鑒定程序。這就容易導致一旦鑒定開始前當事人懷疑鑒定意見的公正性，在后續(xù)刑事訴訟階段，當事人會不斷申請重新鑒定，造成司法資源浪費。

四是公安機關(guān)鑒定機構(gòu)鑒定意見被采用為證據(jù)時的證據(jù)效力。因為公安機關(guān)鑒定機構(gòu)天然的依附性，導致利害相關(guān)人對公安機關(guān)鑒定機構(gòu)出具的鑒定意見證據(jù)能力存在質(zhì)疑。在庭審階段，若確實存在錯誤鑒定，則可能影響法官的裁判，導致冤假錯案的發(fā)生。

二、公安機關(guān)鑒定體制的改革推進

鑒定意見體現(xiàn)著人類對客觀事物的科學認知，其作為科學技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，已經(jīng)成為公安機關(guān)偵破案件、法官審理裁判的重要依據(jù)。公安機關(guān)鑒定機構(gòu)因其隸屬上的特殊性，如何兼顧效率與公正、保障偵查活動的秘密性與當事人的救濟性權(quán)利，始終是公安機關(guān)鑒定體制改革的重要內(nèi)容。本次《規(guī)則》的發(fā)布，完善了程序規(guī)范和救濟性內(nèi)容，對維護鑒定意見的公正性有積極作用。

（一）細化基礎(chǔ)性要求，保障鑒定過程中立性

《規(guī)則》第八條關(guān)于鑒定人的權(quán)利增加了拒絕權(quán)和申請撤銷權(quán)，通過賦予權(quán)利，從鑒定機構(gòu)內(nèi)部，避免錯誤發(fā)生?！兑?guī)則》第十條對鑒定人的回避情形也在原有基礎(chǔ)上增加了兩項：“是重新鑒定事項的原鑒定人的”和“擔任過本案專家證人，提供過咨詢意見的”，此舉能夠有效避免鑒定人先入為主，保障鑒定過程的客觀公正性。除此之外，《規(guī)則》還要求“送檢人不得暗示或者強迫鑒定人作出某種鑒定意見”。綜上三個新增的規(guī)定通過保護鑒定人、明確鑒定人的權(quán)利和回避情形，對具體鑒定工作的開展作出前提性要求，為鑒定工作的獨立性、鑒定意見的公正性起到支撐作用。

（二）建立參與機制，增強鑒定意見準確性

《規(guī)則》提出了必要時鑒定機構(gòu)可以聘請本機構(gòu)以外的具有專門知識的人參與鑒定。本文認為這里的“必要時”可以從兩方面理解：一方面是基于鑒定人的需要。在鑒定人需要專門知識予以輔助時，可以聘請具有專門知識的人。另一方面是基于當事人的需要。在當事人質(zhì)疑公安機關(guān)鑒定機構(gòu)時可以申請鑒定機構(gòu)聘請具有專門知識的人參與鑒定。前者是基于《規(guī)則》要求作出的當然解釋，而后者的可行性則有待進一步研究論證。另外《規(guī)則》還提出“若對鑒定意見存在疑義，可以將鑒定意見送請具有專門知識的人員提出意見”。這種參與機制，既是對鑒定過程和結(jié)果的保障，也是彌補當事人參與鑒定過程空缺的重要手段。

（三）提出詢問鑒定人機制，確保鑒定意見證據(jù)效力

《規(guī)則》第四十一條提出有關(guān)人員，無論是犯罪嫌疑人、被害人，還是辦案人員對鑒定意見存在異議時，如確有必要，可以詢問鑒定人并制作筆錄附卷。通過詢問鑒定人，準確理解和把握鑒定文書內(nèi)容，這不僅有利于偵查人員合理利用鑒定意見，正確開展后續(xù)偵查工作，還有利于保障鑒定意見的真實性，避免鑒定人故意制作錯誤鑒定的可能性。公安機關(guān)鑒定機構(gòu)的鑒定意見證據(jù)能力問題的提出，是因為公安機關(guān)鑒定機構(gòu)的依附性，一旦鑒定出現(xiàn)錯誤，將會嚴重損害司法公正。因此，明確鑒定人的出庭作證機制，建立詢問鑒定人規(guī)則，能夠保障鑒定意見的證據(jù)效力。

（四）完善“重新鑒定”規(guī)則，有效規(guī)避“自偵自鑒”現(xiàn)象

《規(guī)則》新增“重新鑒定”內(nèi)容，其中申請重新鑒定的理由之一是“違反回避規(guī)則”，即如果出現(xiàn)一個人是本案的偵查人員，同時又擔任鑒定人的，當事人有權(quán)申請重新鑒定，經(jīng)審查批準的，應(yīng)當進行重新鑒定。偵查人員在進行案件的偵查工作時，對案情的分析預判難免會影響到鑒定結(jié)果，因此，《規(guī)定》作出要求并明確違反后果能夠有效避免“自偵自鑒”帶來的風險。

三、反思與出路

對比近年來關(guān)于公安機關(guān)鑒定機構(gòu)的研究熱點，一方面，《規(guī)則》建立的參與機制雖能在一定程度上提高其鑒定的中立性，但參與機制過于籠統(tǒng)，其本質(zhì)是提供專家意見，彌補鑒定人可能存在的知識盲點。但當事人是否有權(quán)申請具有專門知識的人參與鑒定，以此保證鑒定過程的公正性，《規(guī)則》并未說明。因此，雖建立了參與機制，但當事人對鑒定機構(gòu)、過程等存在爭議時，仍然缺失相關(guān)權(quán)利保障。另一方面，《規(guī)則》增加的“重新鑒定”內(nèi)容，當事人享有的是申請重新鑒定，經(jīng)過審查確有六種情形之一的，才能予以批準，這與鑒定的啟動權(quán)相差甚遠。由此可見，公安機關(guān)鑒定體制還需進一步完善。

（一）理論反思

無論是研究公安機關(guān)鑒定機構(gòu)獨立性、鑒定啟動權(quán)，還是強調(diào)當事人的權(quán)利保障和救濟以及證據(jù)效力問題，其根本目的在于通過建立科學、客觀、中立的公安機關(guān)鑒定體制，從而保證鑒定意見的公正性和獨立性。公安機關(guān)鑒定機構(gòu)相較于其他鑒定機構(gòu)而言，更容易受到當事人乃至社會的質(zhì)疑，其缺乏可信度的原因在于：

其一，公安機關(guān)鑒定體制游離于統(tǒng)一的司法鑒定管理體系之外。從2017年司法部的司法鑒定管理局發(fā)布的“全國司法鑒定情況統(tǒng)計分析”來看，公安機關(guān)的鑒定機構(gòu)不在其列，這就可能出現(xiàn)因為鑒定管理體制的不同，導致公安鑒定工作與其他鑒定機構(gòu)在程序規(guī)定、技術(shù)要求等方面存在合作障礙。

其二，公安機關(guān)鑒定機構(gòu)的設(shè)置導致鑒定可信度降低。公安機關(guān)鑒定機構(gòu)設(shè)在偵查部門之下，雖然保證了效率，但是可能導致偵查人員過多干涉鑒定過程，從而影響鑒定主體的獨立判斷和結(jié)果的客觀性與可信度。

其三，重視內(nèi)部監(jiān)督，忽略外部監(jiān)督。不透明、不公開的公安機關(guān)鑒定體制由于外部監(jiān)督管理的缺位，沒有形成有效的監(jiān)督制約機制，進而導致其出具的鑒定意見的真實性和可信度遭到社會質(zhì)疑。同時，當事人沒有對鑒定過程的監(jiān)督權(quán)，也不利于司法公正的實現(xiàn)。中立、公正的鑒定過程應(yīng)當經(jīng)得住來自各方的監(jiān)督，這才有利于保證鑒定意見的權(quán)威性與可信度。

（二）現(xiàn)實出路

基于上述研究梳理、理論反思和追問，公安機關(guān)鑒定體制在機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督管理和當事人權(quán)利保障方面存在諸多問題，亟待改革與完善。

1.機構(gòu)設(shè)置：與偵查部門剝離，保證其中立性

公安機關(guān)鑒定機構(gòu)本身具有很強的依附性，其機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當保持相對的獨立性。而在我國公安機關(guān)鑒定部門一般都設(shè)置在偵查部門之下，導致鑒定機構(gòu)容易受到來自偵查部門的干涉。因此，為保證鑒定過程的中立性，公安機關(guān)鑒定機構(gòu)應(yīng)當脫離偵查部門的管理，與偵查部門平級設(shè)立，這種相對獨立的部門關(guān)系有助于鑒定工作的開展，也能有效避免“自偵自鑒”，減少鑒定人“先入為主”的可能性，有效保證鑒定意見的中立性。

2.監(jiān)督管理：強化外部監(jiān)督，提升鑒定過程透明度

綜合我國公安機關(guān)鑒定體制的特點，建立和完善監(jiān)督機制。公安機關(guān)鑒定機構(gòu)的監(jiān)督主體多來自內(nèi)部，而少有外部主體的監(jiān)督機制。雖然來自內(nèi)部的監(jiān)督是最直接、最及時的監(jiān)督手段，但外部監(jiān)督機制同樣不可或缺，只有將公安機關(guān)鑒定機構(gòu)的鑒定工作置于全面監(jiān)督之下，才有利于排除不必要的干涉，推動公安機關(guān)鑒定體制良性運轉(zhuǎn)。一方面公安機關(guān)鑒定機構(gòu)應(yīng)當并入統(tǒng)一的司法鑒定管理體系，確?，F(xiàn)實政策、監(jiān)督、程序要求、技術(shù)標準一致。另一方面，完善機構(gòu)以外專業(yè)人員參與鑒定的機制，在刑事訴訟過程中保障當事人的申請權(quán)。

3.權(quán)利保障：建立糾紛解決機制，實現(xiàn)司法公正

一方面，完善當事人現(xiàn)有權(quán)利的保障。偵查人員對用作證據(jù)使用的鑒定意見對當事人有告知義務(wù)，然而實踐中履行告知義務(wù)的情況并不樂觀。我國當事人可以主張申請補充鑒定和重新鑒定，但由于偵查部門與利害相關(guān)人之間信息的嚴重不對稱等，導致當事人無法有效地行使自己的救濟性權(quán)利。因此，應(yīng)當明確偵查人員未履行告知義務(wù)的法律后果，確保其及時將結(jié)果告知當事人，保障當事人的現(xiàn)有權(quán)利。另一方面，應(yīng)當提供糾紛解決渠道。解決當事人對公安機關(guān)鑒定存在糾紛和爭議的辦法在于“疏”而非“堵”。由于懷疑鑒定意見而導致的群體性事件和大量上訪現(xiàn)象時有發(fā)生，其根本原因在于公安機關(guān)鑒定體制沒有為當事人提供解決爭議糾紛的途徑，才會導致事件升級，造成惡劣影響。近年來，各地都在積極嘗試如何解決此類問題。例如，一些檢察院建立了“陽光鑒定程序”，檢察機關(guān)邀請當事人、律師及其聘請的專家對死亡原因的鑒定過程和損失程度的鑒定過程進行見證，從而使鑒定意見能夠被當事人所接納［4］。此外《規(guī)則》第三十八條規(guī)定了鑒定專家委員會制度，對有爭議和疑難鑒定事項提供專家意見。在下一步改革中，應(yīng)當進一步明確和細化鑒定專家委員會的職權(quán)，完善專家委員會的啟動機制和程序，保證其中立性與權(quán)威性，使其成為能夠有效解決鑒定爭議和質(zhì)疑等相關(guān)問題的爭議解決機制。

落實公安機關(guān)鑒定體制改革的各項措施，是公安機關(guān)鑒定工作規(guī)范化、制度化建設(shè)不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它既是開展公安司法工作的保障，也是強化公安法治建設(shè)的基礎(chǔ)。目前，公安機關(guān)鑒定工作尚有很多方面亟須改進，全國各地、各級公安機關(guān)要深刻認識到規(guī)范鑒定工作的內(nèi)涵和深刻的意義，將這一規(guī)范化制度作為公安改革的關(guān)鍵舉措加以實施。堅決落實《公安機關(guān)鑒定規(guī)則》的具體要求，努力探求實踐中存在的問題和漏洞，及時改進完善這一制度，有助于實現(xiàn)公安工作能力水平的全面提升。