《物權法》視域下，礦業(yè)權流轉的概念辨析與制度設計

郭琳琳，袁 博，王凌云

(1.自然資源部咨詢研究中心，北京 100035；2.中國地質大學(北京)經濟管理學院，北京 100083；3.自然資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100045)

礦產資源是國家的重要戰(zhàn)略資源，礦業(yè)權是礦產資源國家所有權派生的他物權。作為一種用益物權，礦業(yè)權本應自由流轉，但從目前的理論研究和立法情況來看，對于礦業(yè)權流轉概念和范疇如何界定還沒有達成完全共識。概念上的模糊直接導致制度設計和法律適用上的缺陷，大大壓縮了礦業(yè)權流轉空間，難以滿足市場需求。本文擬從定義礦業(yè)權流轉入手，通過梳理我國礦業(yè)權流轉歷史發(fā)展，分析存在的主要問題，從而完善相應的制度設計。

1 現(xiàn)行規(guī)范中“礦業(yè)權流轉”的法律用語考察及概念辨析

1.1 《物權法》視域下，“礦業(yè)權流轉”的概念界定

在我國現(xiàn)行法律規(guī)范中，“礦業(yè)權流轉”一詞未被嚴格限定和明確定義，也基本沒有以一個單獨的法律用語出現(xiàn)在礦產資源立法條文中。在收集到的各種文獻資料里，礦業(yè)權流轉難以被準確界定，直接導致我們無法清晰理性地分析法律問題，使得已有的相關成果在研究方向和研究內容上有時大相徑庭[1]。2007年《物權法》肯定了礦業(yè)權的用益物權屬性，為科學理解礦業(yè)權流轉提供了物權意義上的思路。

根據物權理論，物權是指對特定物的直接支配，以及享受因支配特定物而收益的權利，具有對物的完全排他支配效力和財產收益權。盡管現(xiàn)有法律對物權流轉也沒有做出明確定義，但根據《物權法》用益物權篇第128條“有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”；第133條“土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”[2]。從這兩個條文的表述來看，流轉是包括轉讓、轉包、互換、抵押、入股等在內的多種形態(tài)的集合，宗旨是促進自然資源使用權在各種融資流通過程中財產價值的充分實現(xiàn)。具體到礦業(yè)領域，根據《物權法》規(guī)定，礦業(yè)權作為一種用益物權、財產權，同樣具有不動產物權的法律屬性，即不動產物權的所有特性，礦業(yè)權都應具備。通過流轉，礦業(yè)權作為資源要素進入市場，促進礦產資源勘探開發(fā)資產盤活，開拓全新的生產發(fā)展空間，使資本逐利的特性發(fā)揮好起到資本優(yōu)化配置的效果。

1.2 礦業(yè)權流轉與礦業(yè)權轉讓、出讓的概念辨析

1.2.1 礦業(yè)權流轉與礦業(yè)權轉讓的關系

根據《物權法》中規(guī)定的物權流轉的各種實踐情形，轉讓、轉包、互換、抵押、入股，以及繼承、贈與、出租、合作等都屬于實現(xiàn)物權的具體方式，是市場平等主體之間發(fā)生的交易行為。在這些流轉方式里，有些如轉讓、互換、繼承、贈與等法律行為，其權利主體發(fā)生了變動，有些如抵押、出租、合作等，權利主體沒有發(fā)生變動[3]。由此，礦業(yè)權轉讓是礦業(yè)權流轉眾多實現(xiàn)方式中的一種，礦業(yè)權流轉包含但不限于礦業(yè)權轉讓，其范圍遠大于礦業(yè)權轉讓，即礦業(yè)權流轉包括礦業(yè)權轉讓在內的一切關于礦業(yè)權流通和周轉的方式，不僅包含了礦業(yè)權這種物權權屬變動的轉讓，還包含了礦業(yè)權權屬未發(fā)生變化的各種流通周轉方式。換言之，涉及礦業(yè)權權屬變更的屬于礦業(yè)權轉讓，同時屬于礦業(yè)權流轉，而不涉及礦業(yè)權權屬變更的，則只能歸于礦業(yè)權流轉的范疇?？梢?，礦業(yè)權流轉和礦業(yè)權轉讓是兩個不同的法律概念，具有不同的法律意義。

1.2.2 礦業(yè)權流轉與礦業(yè)權出讓的關系

礦業(yè)權流轉與礦業(yè)權出讓是并行的法律關系。首先，從《物權法》第137條的規(guī)定來看“設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式?！闭f明“出讓”是物權變動的一種獨立的、特殊的形態(tài)，是當事人從政府取得權利的一種模式，不屬于市場經濟財產權交易范疇。其次，根據《物權法》“不動產物權得依登記設立、變更、轉讓和消滅?！钡V業(yè)權出讓是國家基于礦產資源所有人的身份通過市場機制設立礦業(yè)權這一用益物權的行為，依據《物權法》，設立與轉讓屬于物權變動的不同形式，應加以區(qū)分。加之，礦產資源并非普通意義上的商品，國家與受讓人之間亦非民法意義上的財貨交換行為，相對于民事法律行為的設立登記或者原始取得，礦業(yè)權出讓屬于法定的行政管理活動，是礦業(yè)權流轉的前提基礎，而非礦業(yè)權流轉本身。因此，礦業(yè)權出讓不屬于礦業(yè)權流轉范疇，亦不在礦業(yè)權流轉制度設計之列。由此，礦業(yè)權流轉僅限定為平等市場主體之間進行的財產權交易行為。

2 我國礦業(yè)權流轉制度的歷史發(fā)展

2.1 新中國成立后至1986年《礦產資源法》頒布前

新中國成立后，我國實行傳統(tǒng)的計劃經濟體制，行政管理高度集中。國家對礦產資源勘查開采實行嚴格的計劃經濟管理制度，礦產資源歸國家所有，中央財政出資組建地勘隊伍從事地質找礦，所需經費全部由財政統(tǒng)籌，勘查成果無償上交國家。通過計劃手段，國家以行政劃撥方式，將礦產資源無償配置給國有礦山企業(yè)開發(fā)。同時，國家統(tǒng)一調撥分配和銷售國有礦山企業(yè)計劃內的礦產品，地勘單位和礦山企業(yè)唯一承擔的義務就是努力完成國家計劃。這種模式排除了資源的商品屬性，談不上礦業(yè)權流轉。

2.2 1986年《礦產資源法》頒布后至新法修訂前

改革開放后，我國逐步確立了公有制為主體和多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，社會主義市場經濟建設加快推進。為了促進礦業(yè)發(fā)展，規(guī)范礦業(yè)秩序，保護和合理利用礦產資源，1986年新中國第一部《礦產資源法》頒布實施。該法律的出臺，明確規(guī)定了礦產資源屬于國家所有，國家對礦產資源實行有償開采。同時建立礦業(yè)權制度，提出探礦權、采礦權的取得必須依法通過國家行政審批登記，但礦業(yè)權“不得買賣、出租、用作抵押”，取得礦業(yè)權的主體也僅限于全民所有制和集體所有制礦山企業(yè)和公民個人?？梢哉f，這一時期國家對礦業(yè)權僅作為行政許可管理，并未承認其用益物權屬性，礦業(yè)權既不可轉讓，更不可流轉，僅作為勘查開采礦產資源的法律憑證。礦業(yè)權人之間沒有任何經濟關系，相關權利也沒有財產化和商品化。

2.3 1996年《礦產資源法》修訂至《物權法》出臺前

這一時期，法律廢除了“礦業(yè)權不得買賣、出租、用作抵押”，確立了礦業(yè)權的有償使用和依法轉讓?！兜V產資源法》第6條明確規(guī)定“探礦權人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經依法批準，可以將探礦權轉讓他人。”“已取得采礦權的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業(yè)資產出售以及有其他變更企業(yè)資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。前款規(guī)定的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定。禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利?！睂⒉傻V權主體變更，作為采礦權轉讓須經依法批準的情形和依據。之后，國務院于1998年分別頒布實施了3個配套法規(guī)：《礦產資源勘查登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》和《探礦權采礦權轉讓管理辦法》(2014年修訂)，確立了礦業(yè)權轉讓的條件、程序與審批等交易制度。2000年11月，原國土資源部頒布了《礦業(yè)權出讓轉讓管理暫行規(guī)定》(以下簡稱“《暫行規(guī)定》”)，明確提出“探礦權、采礦權為財產權，統(tǒng)稱礦業(yè)權，適用于不動產法律法規(guī)的調整原則?！蓖瑫r規(guī)定了礦業(yè)權人可采取出售、作價出資、合作、重組改制、上市等方式依法轉讓礦業(yè)權，并把礦業(yè)權出租和抵押，一并按照礦業(yè)權轉讓的條件及程序加以管理，由原發(fā)證機關審查批準。但不得將采礦權以承包等方式轉給他人開采經營[4]。這對于明顯按照用益物權屬性推動礦業(yè)權改革、加快礦業(yè)權流轉及其市場建設具有重大意義。

2.4 《物權法》頒布至今

2007年《物權法》頒布實施，在用益物權編中明確規(guī)定“依法取得的探礦權、采礦權……的權利受法律保護?！笨隙说V業(yè)權的用益物權屬性。事實上，我國用益物權的流轉直到2007年《物權法》公布后，才正式寫入了法律條文。自此，以《物權法》為基礎，礦業(yè)權的各種流轉方式已經名正言順。建立健全符合物權理論的礦業(yè)權流轉制度，也成為了《礦產資源法》不斷修改完善的動力與方向?！兜V產資源法》于2009年再次修改，但對于礦業(yè)權流轉依然沒有做出實質性的改動。而這段時間以來，我國的經濟體制卻發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行《礦產資源法》及相關法規(guī)規(guī)范在解決日益繁雜的礦業(yè)權流轉糾紛時，已明顯滯后于市場交易實踐，對礦業(yè)權流轉存在較多限制。為了解決這些問題，2017年最高人民法院發(fā)布《關于審理礦業(yè)權糾紛司法解釋》，從司法裁判的角度確認了礦業(yè)權財產權的可轉讓性，促進了對礦業(yè)權的流轉保護。

3 礦業(yè)權流轉存在的主要問題

3.1 礦業(yè)權流轉與轉讓表述不清

現(xiàn)行法律法規(guī)對礦業(yè)權流轉與轉讓沒有明確劃分，導致法律用語模糊和適用混亂。根據《礦產資源法》規(guī)定，礦業(yè)權轉讓須經審批登記。盡管《暫行規(guī)定》對礦業(yè)權轉讓方式做出了列舉規(guī)定，但把不屬于礦業(yè)權物權變動類型的非法人型合作、出租和抵押權未實現(xiàn)前的抵押行為都納入到礦業(yè)權轉讓的法律規(guī)制中，難免有概念表達錯亂之嫌。在法條所列各種流轉方式中，必須發(fā)生主體變更的是買賣、互換、繼承、贈與，必須依法變更登記，否則無效。作價入股是將用益物權作價變現(xiàn)為貨幣價值折算為股權，與此同時用益物權應該變更為作價入股的法人所有，因此實際變更了用益物權主體，應該按照轉讓依法變更。抵押因其后果有兩種，一種是正常履約不實現(xiàn)抵押，抵押物順利返回，因此不發(fā)生主體變更，也不發(fā)生轉讓；另一種是不能按期償還債務，抵押權人實現(xiàn)抵押權并依法拍賣抵押物時，用益物權主體發(fā)生變化，實際是用益物權的買賣，因此必須依法辦理變更登記。至于出租只是用益物權的一種使用發(fā)生，不發(fā)生主體變更，因此簽訂租賃合同即可。合作不需要另立企業(yè)法人的，亦不必辦理主體變更手續(xù)，合同約定即可。由此，《暫行規(guī)定》的表述難免存在一定的邏輯混亂，表面上是用詞問題，實質上是對法律原則和內涵的理解有所偏差，造成法律適用中，對如何理解礦業(yè)權流轉、如何界定礦業(yè)權轉讓、應否按照礦業(yè)權轉讓進行行政管理存在分歧，甚至無所適從，直接導致難以準確把握立法精神并依法行政。

3.2 礦業(yè)權流轉缺乏相應法律依據

我國現(xiàn)行法律規(guī)范缺乏對礦業(yè)權流轉方式與程序的具體明確規(guī)定，而且有關礦業(yè)權流轉規(guī)定多見于部門規(guī)章和規(guī)范性文件，法律效力層級較低，從而使礦業(yè)權流轉一定程度上欠缺法律依據。例如，《暫行規(guī)定》雖然擴大了礦業(yè)權流轉方式，允許礦業(yè)權依法出租、出售和抵押，但在《礦產資源法》對礦業(yè)權流轉及其流轉方式沒有做出全面規(guī)定的前提下，《暫行規(guī)定》作為部門規(guī)章，本質上突破了上位法的制度框架，存在一定的不合理。再如，《暫行規(guī)定》明確指出“已出租的采礦權不得設定抵押”，與《物權法》第190條規(guī)定的“訂立抵押合同前抵押財產已出租的，原租賃關系不得對抗已登記的抵押權”的規(guī)定不符。而且，現(xiàn)行規(guī)范對礦業(yè)權流轉方式規(guī)定明顯不夠，相關內容還需補充，側重于“礦業(yè)權出售、作價出資、合作、重組改制”以及“出租、抵押”類型，對于其他多種物權流轉方式都沒有做出明確具體規(guī)定。隨著我國礦業(yè)資本市場發(fā)展的不斷深化，礦業(yè)權更多地被投入到金融資本市場，作為資源性資本的貨幣價值載體，以上市融資、收購并購等多種形式參與資本運營[5]。作為用益物權，可流通性是礦業(yè)權的根本特征，礦業(yè)權流轉方式已逐步多樣化，甚至愈發(fā)復雜化，現(xiàn)行規(guī)范局限于傳統(tǒng)流轉類型顯然已不能滿足實踐需要。

3.3 礦業(yè)權財產權與主體經營資質捆綁

現(xiàn)行礦業(yè)權轉讓審批，把賦予礦業(yè)權財產權與是否許可礦業(yè)企業(yè)設立經營捆綁在一起，嚴重阻礙了礦業(yè)權的自由流轉。按照物權具有的排他性支配效力，無需行政許可授予，權利主體對礦業(yè)權的自由處分與其具有的企業(yè)經營許可不屬于同一層面法律問題[6]。礦業(yè)權財產性流轉屬于物權法范疇，而礦業(yè)權主體的資質條件是對其可否進入市場進行礦產資源勘查開發(fā)的能力證明，屬于行政法領域內容。依法持有礦業(yè)權的主體，并非必須具備勘查開發(fā)礦產資源的資質能力。吊銷礦業(yè)企業(yè)經營許可證、責令企業(yè)停產停業(yè)，不應導致礦業(yè)權這種財產權的滅失。即使不能進行勘查開發(fā)礦產資源的活動，行為人依法持有的礦業(yè)權也不會就此消滅，并可通過礦業(yè)權流轉實現(xiàn)其財產權益。

3.4 礦業(yè)權流轉行政色彩濃厚

現(xiàn)行礦法及其配套法規(guī)總體還是計劃經濟的產物，對礦業(yè)權流轉干預過多，保護不足。其一，礦業(yè)權流轉作為私法范疇，行政審批屬于公權力行使。根據規(guī)定，我國礦業(yè)權轉讓需經審批登記，且審批的法律效力及于礦業(yè)權轉讓合同，將原本是私權利主體自由處分財產權的行為，由公權力直接介入民事主體之間的利益分配，這樣不僅容易產生權力尋租，而且還不利于充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。其二，物權登記以保護私權為根本宗旨，主要針對不動產財產權進行界定，“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發(fā)生效力；未經登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外?！睋段餀喾ā逢P于不動產物權登記生效規(guī)定，礦業(yè)權作為不動產物權，登記卻并非礦業(yè)權權屬轉移的依據和標志，僅是物權變動的其中環(huán)節(jié)，礦產資源主管部門對礦業(yè)權轉讓行為進行的行政審批所頒發(fā)的勘查或開采許可證，才是礦業(yè)權變動法律效力產生的時間起點[7]。這明顯混淆了私法與公法的關系，和物權登記的宗旨及內容不符，更類似于計劃經濟時期政府的行政管控，體現(xiàn)了礦產資源主管部門對礦業(yè)權財產屬性濃厚的行政配置色彩，不利于礦業(yè)權自由流轉和市場資源配置，對礦業(yè)權人私權保護不足。

4 《物權法》視域下，完善我國礦業(yè)權流轉法律制度的對策建議

4.1 明確表述礦業(yè)權流轉與轉讓的關系

礦產資源立法修改應首先對接《物權法》，以《物權法》的規(guī)定為立足點和根本遵循，在物權的意義上理解并規(guī)范礦業(yè)權流轉。明確將礦業(yè)權流轉限定在物權流轉的范圍內，界定為包括礦業(yè)權轉讓在內的與不動產物權流轉方式相關活動的集合，理順礦業(yè)權流轉與轉讓的相互關系。其次，進一步明確礦業(yè)權流轉及轉讓的標準和條件，嚴格礦業(yè)權流轉程序、完善礦業(yè)權流轉法律要件，確保礦業(yè)權流轉有法可依，行為規(guī)范。建議涉及礦業(yè)權權屬變更的，以《物權法》的相關規(guī)定加以規(guī)范，不涉及礦業(yè)權權屬變更的，依據《合同法》或者其他法律規(guī)范調整，從而避免概念混用和法律適用錯誤。最后，梳理完善部門規(guī)章及規(guī)范性文件有關礦業(yè)權流轉與法律規(guī)定不相符合的內容，對于法律沒有規(guī)定的，低位階的制度規(guī)范不能擅自規(guī)定，對于法律有規(guī)定的，可進一步細化。

4.2 規(guī)范并擴大礦業(yè)權流轉方式及內容

世界范圍內，企業(yè)進行大規(guī)模融資的渠道很多，礦業(yè)權流轉是最為常見的途徑之一。我們也應當參考借鑒國際通行做法，允許礦業(yè)權的充分自由流轉，從頂層設計上明確賦予礦業(yè)權流轉的權利，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，使有限的礦產資源發(fā)揮最大的效能。建議刪除《礦產資源法》“禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利”等與礦業(yè)權自由流轉相矛盾的表述。此外，根據物權流轉的實踐情形，凡是有利于礦業(yè)權價值最大化和礦業(yè)權市場有效運轉的流轉方式，都應加以利用，由價值規(guī)律和市場供求來調節(jié)和平衡礦業(yè)權交易，進一步突破流轉方式的傳統(tǒng)局限，放寬對礦業(yè)權流轉方式的限制[8]。對于礦業(yè)權在現(xiàn)實流轉過程中存在的除礦業(yè)權轉讓以外的互換、贈與、繼承等主要方式，建議做出明確具體的內容及程序性規(guī)定，進一步適應我國社會主義市場經濟發(fā)展的實踐需要，推動礦業(yè)權流轉回歸財產權本質。

4.3 明確區(qū)分礦業(yè)權財產性流轉和經營資格準入

作為用益物權，礦業(yè)權應單純以財產權進入市場交易。針對礦業(yè)權審批，礦業(yè)權人和經營許可證受領者不要求為同一主體，立法本身應對礦業(yè)權財產權和企業(yè)經營資質市場準入許可松綁，加快與《行政許可法》對礦業(yè)主體資格準入的要求相脫鉤[9]。一方面，準許礦業(yè)權主體進入市場勘查開發(fā)礦產資源，是政府管制的重點。對礦業(yè)主體勘查開發(fā)礦產資源的行為，建議設置行政審批許可，由礦產資源主管部門對申請主體的經營資質和市場準入條件進行審查，合格后頒發(fā)行政許可證。另一方面，促進礦產資源立法與《物權法》的有效銜接，以《物權法》有關物權流轉的規(guī)定為立足點，為礦業(yè)權流轉市場化運作奠定物權基礎。

4.4 建立礦業(yè)權物權登記制度

針對礦業(yè)權的財產權流轉，應當按照《物權法》的相關規(guī)定，重點從登記機關、登記內容、登記程序和登記效力等多方面構建不動產物權意義的登記制度。以不動產確權登記機構建立為契機，明確登記機構的權限；完善礦業(yè)權財產權登記內容，確保礦業(yè)權受讓主體與礦產資源國家所有者的界限清晰分明；設置獨立的礦業(yè)權登記程序，剝離行政審批，將資質許可剔除礦業(yè)權登記法律要件；依據“物債分離”的法律框架，將礦業(yè)權權屬變動時間規(guī)定為記載于登記簿之時[10]。此外，建議根據《物權法》規(guī)定將礦業(yè)權流轉登記效力分為三類。一是登記生效類。轉讓、抵押、出租等應當辦理相應的物權登記手續(xù)，否則不發(fā)生物權法意義上的礦業(yè)權流轉變動?；Q本質是以權易權，理論上只要辦理了變更登記，礦業(yè)權權屬也就發(fā)生了轉變。二是登記對抗類。繼承、贈與是民事法律關系中的重要內容，前者是死因行為，以被繼承人死亡時繼承關系發(fā)生；后者是實踐合同，以標的物交付時合同成立，這兩種物權流轉方式均沒有硬性登記要求，但是不登記不能對抗第三人。三是登記備案類。合作和入股等并不需要進行物權登記，僅到相關工商部門進行備案登記，便可實現(xiàn)礦業(yè)權財產權流轉的法律效力。

5 結 語

礦業(yè)權流轉是包括礦業(yè)權轉讓在內的一切關于礦業(yè)權流通和周轉的方式，不僅包含了物權權屬變動的轉讓，還包含了物權權屬未發(fā)生變化的各種流通周轉方式。作為用益物權，礦業(yè)權流轉有其作為獨立范疇存在的邏輯基礎。隨著市場經濟的發(fā)展，礦業(yè)權流轉的具體方式會隨著礦業(yè)資本市場的不斷發(fā)展而逐步增多或變得愈加復雜，所以在立法及法律適用時，要堅持以《物權法》為基礎，建立起符合物權理論的礦業(yè)權流轉制度，成為應有之義。