淺談水利事業(yè)單位內(nèi)部控制工作

宋美榮

（中國水利報社，100038，北京）

我國內(nèi)部控制建設(shè)走過四個階段：第一階段是制度匯編階段；第二階段是內(nèi)控手冊編制階段;第三階段是從管理視角進行內(nèi)部控制，通過管理優(yōu)化過程，實施信息化落地；第四階段是實現(xiàn)目標管理，用智能管理取得流程管理。目前，我國醫(yī)院和高校系統(tǒng)已經(jīng)有了比較成熟的內(nèi)控建設(shè)范例。對于大量的行政事業(yè)單位特別是水利行政事業(yè)單位內(nèi)控開展情況，筆者認為還處在第三階段。

一、水利行政事業(yè)單位為什么要重視開展內(nèi)部控制建設(shè)

為加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，2012年財政部下發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號），2014年1月1日起行政事業(yè)單位開始施行。2015年，為推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè),財政部再次下發(fā)了《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會〔2015〕24 號）；2016 年又發(fā)布了《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》（財會〔2016〕11號），要求行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。水利部隨后制定了《水利部行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作實施方案》。2017年,財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度 (試行)》（財會〔2017〕1 號），要求各單位對內(nèi)部控制情況按要求進行報告。

行政事業(yè)單位推動施行內(nèi)部控制工作到目前已經(jīng)5年。從水利行政事業(yè)單位的執(zhí)行情況看，通過5年的內(nèi)控建設(shè)，對提高水利行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、加強廉政風險防控和機制建設(shè)、提高工作效率等方面，都發(fā)揮了重要作用。但通過基礎(chǔ)性評價仍可以看到還存在一些問題，評價結(jié)果不盡如人意。這說明水利行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)，還有不少的“短板”要補，是加強水利財務(wù)事業(yè)監(jiān)管的重要抓手。

二、水利行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作中存在的問題

①思想認識上不重視。一是認識不到位，許多單位的領(lǐng)導以為內(nèi)控建設(shè)單純是財務(wù)問題，把內(nèi)控建設(shè)等同于財務(wù)審計、財務(wù)監(jiān)督；二是把內(nèi)控建設(shè)僅看作是制度建設(shè),覺得只要有了“制度”就有了“內(nèi)控”；三是還有不少的單位甚至認為搞內(nèi)控建設(shè)就是為了完成上級指示和要求，走走形式,認為有制度、有審計，內(nèi)控建設(shè)是多余的工作，又不產(chǎn)生效益，所以不重視。

②內(nèi)控建設(shè)不知怎么搞。許多單位認為內(nèi)控只是財務(wù)部門的事，單純交給財務(wù)部門，依靠財務(wù)部門自身力量抓整個單位層面的內(nèi)控，實際變成了財務(wù)部門“自娛自樂”，起不到內(nèi)控建設(shè)的實際作用；還有業(yè)務(wù)部門覺得搞內(nèi)控就要被會計人員限制，存在不配合、不合作的心態(tài)。

③缺乏自我評價后的第三方再評價。自我評價結(jié)果有時不夠客觀，難以找到適應(yīng)各自單位實際的內(nèi)控建設(shè)目標定位。

④沒有將內(nèi)控建設(shè)評價考核結(jié)果與獎懲掛鉤，沒有同預(yù)算分配掛鉤，缺乏實際成效，形同虛設(shè)。

⑤相關(guān)單位缺乏就內(nèi)控建設(shè)工作對相關(guān)人員組織進行相關(guān)培訓，缺乏技術(shù)上的指導和行業(yè)內(nèi)的溝通交流。

三、水利行政事業(yè)單位應(yīng)如何做好內(nèi)部控制工作

1.切實提高對內(nèi)控建設(shè)工作本質(zhì)的認識

內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動風險進行防范和管控的重要手段；是建立和實施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一項規(guī)范性工作要求。內(nèi)控不是為了形成一本管理手冊，不是形成制度條文,也不是經(jīng)營結(jié)果,更不是會計問題；內(nèi)控不是財務(wù)的審核審批制度規(guī)定，而是管理問題，是一個單位管理流程的再造，是過程的自我管理，是架設(shè)在業(yè)務(wù)和財務(wù)之間一套透明的系統(tǒng),應(yīng)在事前和事中

完成。因此，內(nèi)控過程就是事業(yè)發(fā)展的流程管理過程，解決的是流程“崗位化”問題。一句話，做好內(nèi)控建設(shè)的本質(zhì)是要進行科學的流程再造，使其達到辦事有標準、事事有檢查、預(yù)算有控制的目的。內(nèi)控建設(shè)不是影響了工作效率而是提高了工作效率與質(zhì)量，搞好內(nèi)控對提高單位內(nèi)部管理水平、加強廉政風險防控、規(guī)范內(nèi)部經(jīng)營行為具有重要意義。

2.內(nèi)控建設(shè)要有一定的組織保證

一是單位領(lǐng)導要高度重視。內(nèi)控涉及業(yè)務(wù)和財務(wù)層面,應(yīng)該是一把手工程，要有主要領(lǐng)導親自掛帥。內(nèi)控建設(shè)要成立工作小組，除單位主要負責人外，還要把最具影響力和實力的領(lǐng)導納入其中。二是工作小組可交由財務(wù)部門牽頭、其他部門設(shè)立聯(lián)絡(luò)員，為保證很好配合及貫徹工作部署，對聯(lián)絡(luò)員要設(shè)定一定選擇條件和標準。三是內(nèi)控建設(shè)還要設(shè)立咨詢小組，聘用第三方管理咨詢機構(gòu)，進行法務(wù)等方面咨詢工作。

3.要建立單位內(nèi)控體系

單位內(nèi)控是一個系統(tǒng)工程，以梳理業(yè)務(wù)流程為切入點，確認風險點制定管控措施?？偟慕ㄔO(shè)思路是：應(yīng)從這些單位的相關(guān)部門崗位職責、權(quán)限、制度抓起，在這個過程中，要更加注重崗位職責和權(quán)限的制定，做到內(nèi)部職責明晰，在設(shè)計時注意注重分層次授權(quán)管控，不相融職務(wù)相互分離，即決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離。建立健全各種管理制度，最終將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)，使其管理制度化、制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化。

內(nèi)控體系涉及單位層面和業(yè)務(wù)層面，單位層面內(nèi)部控制是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。單位層面主要指內(nèi)部控制環(huán)境、財務(wù)體系、內(nèi)部審計體系和信息溝通四個方面，即決策執(zhí)行、監(jiān)督層面。在單位層面內(nèi)部控制上，一要建立健全集體研究、專家論證、和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事制度；二要建立權(quán)力運行制衡機制，做到分事行權(quán)，對經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督明確分工，相互分離；三要建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責任制，明確崗位職責分工，實施關(guān)鍵崗位人員輪崗制度，對重點領(lǐng)域的關(guān)鍵崗位建立干部交流和定期輪崗制度，歸口管控。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制 （對外投資）、建設(shè)項目控制和合同控制六方面，這些業(yè)務(wù)構(gòu)成了行政事業(yè)單位主要的經(jīng)濟活動內(nèi)容。

下面以資產(chǎn)控制中對外投資控制建設(shè)為例，探討行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)及控制措施。

我國法律法規(guī)對行政單位和事業(yè)單位的對外投資規(guī)定比較嚴格，行政單位不能開展對外投資業(yè)務(wù)。事業(yè)單位應(yīng)當嚴格控制對外投資，確實需要對外投資的，應(yīng)嚴格按照規(guī)定進行報批。財政部2008年頒布的《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》第20條規(guī)定，中央級事業(yè)單位申報國有資產(chǎn)對外投資、出租、出借等事項，應(yīng)當附可行性論證報告和擬簽訂的協(xié)議（合同）等相關(guān)材料，按以下方式履行審批手續(xù)：單項價值在800萬元以下的，由財政部授權(quán)主管部門進行審批，主管部門應(yīng)當于批復之日起15個工作日內(nèi)將審批文件 （一式三份）報財政部備案；800萬元以上（含800萬元）的，經(jīng)主管部門審核后報財政部審批。對外投資控制的主要目標有三點：一是確保對外投資活動的合法合規(guī)；二是確保投資行為的科學性、合理性，提高投資的經(jīng)濟效益；三是確保對外投資資產(chǎn)的安全完整。

投資活動可以分為股權(quán)投資和債權(quán)投資，這里主要探討股權(quán)投資。股權(quán)投資業(yè)務(wù)流程包括提出投資意向、可行性研究、單位領(lǐng)導集體決策、報送相關(guān)部門審批、制定和執(zhí)行投資計劃、投資活動評價環(huán)節(jié)。對外投資各環(huán)節(jié)中易產(chǎn)生的問題包括決策失誤、決策程序不當、貪污舞弊、投資管理不善，因此需要對對外投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以控制。主要控制的措施：一是在投資立項環(huán)節(jié)，要保障對外投資預(yù)算符合國家產(chǎn)業(yè)政策、單位發(fā)展戰(zhàn)略要求和社會需要，對項目要組織專家或相關(guān)中介機構(gòu)進行嚴格周密論證，對擬對外投資項目進行分析、論證、評估，對投資方案提出建議，財務(wù)部門還要對投資項目所需資金預(yù)算、現(xiàn)金流、投資收益以及投資安全性等進行測算和分析；二是在投資決策環(huán)節(jié)，單位要明確對外投資的決策程序，實行集體決策，詳細記錄決策過程中的各種意見并妥善保管，以便明確決策責任；三是在投資實施環(huán)節(jié)，要編制投資計劃，嚴格按照計劃確定的項目進度、時間、金額和方式投出資產(chǎn)，若有變更應(yīng)當按規(guī)定程序?qū)徟?，股?quán)投資中需要簽訂合同，應(yīng)先進行談判，并經(jīng)審查批準后簽訂投資合同，相關(guān)談判需由兩人以上參加；四是在日常管理環(huán)節(jié)，要指定專門部門或人員對投資項目進行跟蹤管理，掌握被投資單位的財務(wù)狀況和經(jīng)營情況，對被投資企業(yè)的一些重大投資經(jīng)營事項和問題要及時向領(lǐng)導和主要負責人匯報；五是在投資處置環(huán)節(jié)，對于提前或延期收回的對外投資，應(yīng)經(jīng)集體審議批準，正確進行資產(chǎn)處置的相關(guān)會計處理，加強對審批文件、投資合同或協(xié)議、投資計劃書、對外投資處置等文件資料的管理；六是在監(jiān)督和評價環(huán)節(jié)，應(yīng)定期由專門機構(gòu)或者指定人員檢查對外投資業(yè)務(wù)相關(guān)崗位及人員配備情況和對外投資資產(chǎn)的管理情況。對相關(guān)部門和崗位在對外投資內(nèi)部控制上存在缺陷的應(yīng)提出改進建議，對造成重大投資失誤進行責任追究，對外投資處置完成后還應(yīng)進行總體評價，給出評價報告。

每個管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)都要細化管理，列出業(yè)務(wù)流程，提出容易發(fā)生問題的風險點與控制措施。在加強業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制上要建立健全各種管理制度。一是建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度；二是建立健全收入、支出、票據(jù)、債務(wù)等收入業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度；三是建立健全政府采購預(yù)算計劃管理，政府采購活動管理，驗收管理等政府采購內(nèi)部控制制度；四是建立健全實物資產(chǎn)、貨幣資金、銀行賬戶、對外投資等資產(chǎn)管理制度；五是建立健全建設(shè)項目議事決策、審核、招標投標、竣工決算等建設(shè)項目內(nèi)部管理制度；六是建立健全合同歸口管理，合同履行好監(jiān)督審查、合同登記、合同糾紛等合同內(nèi)部管理制度。

在內(nèi)控建設(shè)中還要充分利用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)部控制，對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，減少或消除人為操縱因素，對信息系統(tǒng)覆蓋、系統(tǒng)基于制度更新進行改造升級、互聯(lián)互通以及內(nèi)部控制大數(shù)據(jù)平臺進行建設(shè)，通過信息系統(tǒng)做到流程管理，讓內(nèi)控工作真正落地。

4.以行政事業(yè)單位績效管理倒逼內(nèi)部控制建設(shè)

各級主管單位應(yīng)結(jié)合績效管理考核加強對從事內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)人員進行培訓，結(jié)合政策要求，聘請內(nèi)控建設(shè)方面專家給予具體指導，掌握內(nèi)控設(shè)計技術(shù)方面要求；同時組織內(nèi)控建設(shè)單位經(jīng)驗交流，學習好的做法，帶動各單位內(nèi)控建設(shè)工作的開展。

5.開展內(nèi)控考核后評價工作

結(jié)合考核評價的成果運用，開展內(nèi)控建設(shè)單位自我評價后第三方評價，將評價結(jié)果與預(yù)算分配和領(lǐng)導評先評優(yōu)真正掛鉤，不斷推動內(nèi)控建設(shè)工作開展。

四、結(jié) 語

未來內(nèi)控建設(shè)涉及財務(wù)轉(zhuǎn)型問題。隨著智能化、云計算到來，財務(wù)部門將變成大數(shù)據(jù)智能中心，財務(wù)工作的重心也會從財務(wù)會計轉(zhuǎn)變到管理會計角色，財務(wù)人員更多的時間要從事財務(wù)分析工作。盡快建立起有效的單位內(nèi)控系統(tǒng)是適應(yīng)這一變化的內(nèi)在需要。