寧夏河湖水域岸線劃界確權與自然資源統(tǒng)一確權登記實踐探索

王 震

（寧夏不動產(chǎn)登記事務中心，750002，銀川）

河湖水域岸線劃界確權是“十三五”期間全面推行河長制的重點任務，對于發(fā)揮河湖及水利工程社會經(jīng)濟效益，建立健全水資源保護和合理利用制度，逐步建成水生態(tài)空間和水資源產(chǎn)權清晰的生態(tài)文明制度體系具有重要意義。2017年12月22日寧夏回族自治區(qū)人民政府批準印發(fā)《寧夏回族自治區(qū)河湖水域岸線劃界確權工作方案》，明確要求在三年內(nèi)完成全區(qū)河湖水域岸線劃界確權工作。寧夏在開展河湖水域岸線劃界確權工作基礎上，按照《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》要求，以河流湖泊為登記單元，劃清“四個邊界”（全民所有和集體所有之間的邊界，全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，不同集體所有者的邊界，不同類型自然資源的邊界），開展權屬調(diào)查、數(shù)據(jù)庫建設和確權登記，為自然資源統(tǒng)一確權登記全面鋪開奠定基礎。

一、工作目標

依法劃定河流湖泊及水利工程岸線邊界、管理范圍、保護范圍，建設河湖水域劃界確權數(shù)據(jù)庫，研發(fā)數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)和自然資源統(tǒng)一確權登記系統(tǒng)，基于河湖水域岸線劃界成果，選擇權屬清晰的河流湖泊為試點開展自然資源確權登記工作，總結經(jīng)驗，為全面啟動自然資源統(tǒng)一確權登記工作奠定基礎。

二、工作內(nèi)容

1.河湖水域岸線劃界確權

寧夏河湖水域岸線劃界確權工作前期開展項目招標，編制工作方案、技術方案、實施方案，召開啟動部署會。根據(jù)項目需要搜集發(fā)改、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然資源等部門相關資料，進行檢查和整理，并利用最新高分辨率遙感影像疊加各類基礎資料制作工作底圖。基于工作底圖，依據(jù)現(xiàn)有規(guī)范標準，預劃岸線邊界、管理范圍、保護范圍以及自然資源調(diào)查登記單元，并對自然資源登記單元進行預編碼，組織相關部門對預劃成果進行初步審查，出具審查意見。確權調(diào)查前，由縣級以上人民政府向社會發(fā)布通告。通告的主要內(nèi)容包括劃界確權調(diào)查內(nèi)容，登記單元的預劃分，登記的期限、類型和范圍，需要相關主體配合的事項等內(nèi)容。根據(jù)預劃的河湖水域岸線的邊界，進行外業(yè)實地核查，需要開展補充測量的應進行野外測量。同時開展登記單元的自然狀況、權屬狀況、土地利用現(xiàn)狀、不動

產(chǎn)權利狀況以及權屬爭議狀況調(diào)查，填寫相關調(diào)查表和屬性信息，另外增加用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護要求等限制內(nèi)容。根據(jù)河湖水域岸線劃界確權數(shù)據(jù)庫標準，建立河湖水域岸線劃界確權數(shù)據(jù)庫。按照“一河一圖”“一湖一圖”的工作要求，對已完成劃界確權的河湖水域和水利工程編制劃界確權成果圖和專題圖，比例尺依據(jù)河湖具體情況結合圖紙尺寸計算確定。對于已經(jīng)征地和有批復文件的水利工程建設用地使用權、建（構）筑物所有權等，按照不動產(chǎn)登記條例和實施細則進行登記，由權利人提供相關材料，依申請由不動產(chǎn)所在地登記機構審核并頒發(fā)不動產(chǎn)權證。

2.河湖水域自然資源確權登記

2017年9月，寧夏按照原國土資源部《自然資源統(tǒng)一確權登記試點方案》要求，編制《寧夏回族自治區(qū)自然資源統(tǒng)一確權登記 （濕地產(chǎn)權確權）試點實施方案》，在鹽池縣哈巴湖國家級自然保護區(qū)開展統(tǒng)一登記試點工作，并于2018年4月通過驗收。在此次河湖水域岸線劃界確權工作中，寧夏在試點工作基礎上，編制了調(diào)查技術細則和數(shù)據(jù)庫標準，研發(fā)了寧夏河湖水域岸線劃界確權信息管理系統(tǒng)和寧夏河湖（自然資源）登記系統(tǒng)。其中，信息管理系統(tǒng)可以實現(xiàn)劃界確權成果的輸入編輯、質量檢查、查詢檢索和統(tǒng)計分析，調(diào)查成果推送登記系統(tǒng)，以及對調(diào)查成果的更新和維護，數(shù)據(jù)庫的備份及還原等功能。登記系統(tǒng)主要實現(xiàn)自然資源登記業(yè)務全流程定制和應用以及檔案管理等功能。同時開發(fā)系統(tǒng)共享接口，實現(xiàn)與不動產(chǎn)登記系統(tǒng)以及河長制綜合信息平臺的互通共享?；趧澖绱_權調(diào)查成果，天然形成的河流、湖泊依據(jù)自然資源統(tǒng)一登記辦法開展統(tǒng)一登記，主要包括登記單元的預劃分和編碼，登記單元屬性完善，登記附圖的制作以及登記流程的啟動。

三、主要問題處理

1.缺少相關標準規(guī)范

由于河湖水域岸線劃界確權是一項全新工作，技術難點多，借鑒經(jīng)驗少。為高質量完成該項工作，寧夏邀請自然資源部以及外省專家，會同水利部門，編制印發(fā)了《寧夏河湖水域岸線劃界確權調(diào)查技術細則 （試行）》以及《寧夏自然資源（河湖水域岸線）劃界確權數(shù)據(jù)庫標準（試行）》，明確了劃界確權工作技術要求和數(shù)據(jù)庫建庫標準，有效推進了工作開展。

2.界線劃定困難

在河湖劃界確權工作中，對于無堤防的河流湖泊岸線邊界劃定困難，另外部分河道整治及兩側堤防工程未開展勘測定界，無勘測定界報告，邊界劃定非常困難。對于無堤防的河流湖泊岸線邊界，原則上依照高水位線劃定，但水利部門往往缺少高水位資料。為此，我們多次與水利部門溝通協(xié)調(diào)，根據(jù)河道沖刷實際情況確定岸線邊界，對于無勘測定界資料的河道堤防工程，由水利及河道管理部門配合進行指界和測量，劃定范圍。

3.登記單元劃定方法不明確

自然資源登記單元是自然資源確權登記的基本單位，是維系生態(tài)系統(tǒng)結構、過程、功能完整和保護自然資源資產(chǎn)所需的自然生態(tài)空間?！蹲匀毁Y源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》雖然規(guī)定了國家公園、自然保護區(qū)、水流等可以作為獨立劃定登記單元，但在具體劃定中確定劃定的登記單元能夠保證生態(tài)系統(tǒng)功能的完整性具有一定難度。在此次河湖水域岸線劃界確權中，以水流作為獨立自然登記單元開展自然資源確權登記。對于有堤防的河流和湖泊，以堤防外坡腳為界劃定登記單元；對于無堤防的河流和湖泊，以最高洪水位為界劃定登記單元。另外，在對黃河、典農(nóng)河、清水河等跨行政區(qū)的河流劃定登記單元時，按照不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等原則進行整體劃定，登記單元不因行政界線而分割。

4.登記單元編碼尚未統(tǒng)一

由于自然資源部尚未出臺自然資源登記單元編碼規(guī)定，根據(jù)劃界確權和登記工作需要，對登記單元進行預編碼，待自然資源部出臺自然資源登記單元編碼規(guī)定后，通過代碼關聯(lián)，形成正式編碼。預編碼采用三層14位結構，其中第一層前6位為縣級行政區(qū)劃代碼，第二層為自然資源特征代碼，碼長4位。其中，宗地特征碼，碼長1位，用 G、J、Z 表示，“G”表示國家所有，“J”表示集體所有，“Z”表示所有權未確定或有爭議；主要資源類型代碼碼長2位，碼值為“01—99”；所有權代表行使主體代碼，碼長 1 位，碼值為“1—9”。第三層次為自然資源登記單元順序號，碼長 4 位，碼值為“0001—9999”，表示自然資源在行政區(qū)劃內(nèi)的編號。

對于跨縣但在同一市級轄區(qū)的，采用市級代碼（例如640300），對于跨縣且不屬于同一市級范圍或跨市的登記單元，采用自治區(qū)代碼（如清水河640000）；對于跨自治區(qū)級的登記單元，行政區(qū)劃代碼可采用“860000”表示（如黃河）。

5.登記單元調(diào)查內(nèi)容不明確

雖然自然資源部印發(fā)了《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》，但尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的調(diào)查技術規(guī)程和數(shù)據(jù)庫標準體系，而且過去各部門調(diào)查統(tǒng)計的方法、資源分類方法存在數(shù)據(jù)標準不統(tǒng)一、權屬不清晰、空間交叉重疊甚至相互沖突的問題，對自然資源統(tǒng)一確權調(diào)查和數(shù)據(jù)整合造成影響。在此次河湖水域岸線劃界確權工作中，劃定河流、湖泊登記單元后，對登記單元范圍內(nèi)各類自然資源進行調(diào)查統(tǒng)計，主要調(diào)查水資源的自然狀況、權屬狀況和相關管控要求。自然狀況主要包括水資源的坐落、范圍、面積、水量、水質等。 權屬狀況主要包括所有權主體及代表行使的權利內(nèi)容、劃清“四個邊界”。同時收集整理登記單元的各類自然資源相關管控要求，包括用途管制、生態(tài)保護紅線、公共管制及特殊保護要求等限制情況。河流、湖泊登記單元范圍存在林地、草地、承包經(jīng)營權以及其他不動產(chǎn)權利等，依據(jù)國土調(diào)查成果和不動產(chǎn)登記成果，查清以上資源基本情況。同時，在本次河湖水域岸線劃界確權工作中，充分結合第三次國土調(diào)查工作，應用寧夏衛(wèi)星導航連續(xù)運行基準站網(wǎng)，積極推廣無人機航測，創(chuàng)新調(diào)查方式，提高工作效率。

6.部門信息共享機制不健全

寧夏雖然按照不動產(chǎn) “四統(tǒng)一”要求實現(xiàn)了登記機構、登記依據(jù)、登記簿冊、登記平臺的統(tǒng)一，解決了分散登記存在的弊端，提高了登記效率，降低了登記風險。但是按照持續(xù)深化推進“放管服”和自然資源統(tǒng)一確權登記要求，還存在信息共享機制不健全的問題，例如自然資源部門內(nèi)部國土、規(guī)劃、林草相關信息系統(tǒng)不互通、信息不共享，自然資源部門同水利、住建、稅務等部門信息系統(tǒng)未實現(xiàn)互通共享，會給自然資源統(tǒng)一確權登記帶來一定困難。此次研發(fā)的寧夏河湖水域岸線劃界確權信息管理系統(tǒng)和寧夏河湖（自然資源）登記系統(tǒng)，將基于自治區(qū)自然資源“一張圖”以及不動產(chǎn)登記的互聯(lián)互通，實現(xiàn)河湖劃界成果和自然資源登記成果與自然資源內(nèi)部各部門數(shù)據(jù)庫、水利部門河長制綜合信息平臺的互通共享。

四、結 語

寧夏河湖水域岸線劃界確權是一項全新工作，雖然有許多技術難題，但此項工作的開展有利于河湖及水利工程管理保護和安全運行，有利于增強水資源支撐保障能力?；诤雍澖玳_展自然資源確權登記對于探索自然資源統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，保護系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系具有重要意義。