生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管存在問題及建議

趙俊俠，任婧宇，楊亞娟，惠 波

[1.黃河上中游管理局，陜西 西安 710021；2.黃河水土保持綏德治理監(jiān)督局(綏德水土保持科學(xué)試驗站)，陜西 綏德718000]

“十三五”是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是深入推進(jìn)社會主義生態(tài)文明新時代的重要機遇期。黨的十九大明確提出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。2019年全國水利工作會議明確提出，“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管” 是當(dāng)前和今后一個時期水利改革發(fā)展的總基調(diào)。隨著我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，生產(chǎn)建設(shè)項目點多面廣、監(jiān)管任務(wù)繁重和難度大等問題越來越突出，現(xiàn)有的監(jiān)管方式和手段已難以完全適應(yīng)保護(hù)優(yōu)先和加強事中事后監(jiān)管的要求，成為改革發(fā)展的重要短板和面臨的現(xiàn)實問題。落實國家大數(shù)據(jù)、信息化發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，建設(shè)生態(tài)文明、推動形成綠色發(fā)展，深化“放管服”改革，實現(xiàn)水土保持現(xiàn)代化，推進(jìn)新時代水利改革發(fā)展，都對水土保持監(jiān)管工作提出了新的更高的要求。水土保持監(jiān)管工作必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，充分運用“3S”、移動通信、智能終端、無人機等先進(jìn)技術(shù)手段，加快實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化” 監(jiān)管，構(gòu)建天地一體、上下協(xié)同、信息共享的聯(lián)動機制，全面提升生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管的科學(xué)性、針對性和時效性，推動國家水土保持重點工程的信息化監(jiān)管應(yīng)用，提高水土保持監(jiān)管的現(xiàn)代化水平和能力，為防治水土流失、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供強有力的技術(shù)支撐。

1 “天地一體化”監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)水利部對水土保持信息化工作的安排部署，2015—2016年全國共有38個縣開展了生產(chǎn)建設(shè)項目 “天地一體化”監(jiān)管示范工作，目前初步形成了首批“天地一體化”監(jiān)管示范成果。經(jīng)過2015—2016年的試點示范、探索和帶動， “天地一體化”技術(shù)在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化監(jiān)管中的推廣應(yīng)用得到了加快推進(jìn)。

2017年水利部辦公廳印發(fā)了《全國水土保持信息工作2017—2018年實施計劃》(辦水?！?017〕39號)，明確提出生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管是2017—2018年五大任務(wù)之一，要求：2017年在珠江流域選擇30個水利部管項目作為“天地一體化”監(jiān)管應(yīng)用推廣試點，其他有條件的流域機構(gòu)也可以選擇部分重點項目開展試點示范，2018年要全部實現(xiàn)部管在建項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管。區(qū)域生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管要繼續(xù)開展省級監(jiān)管示范推廣工作，兩年內(nèi)北京、廣東、河南、山東、陜西、廣西、云南、貴州8個省(自治區(qū)、直轄市)和晉陜蒙接壤地區(qū)的在建生產(chǎn)建設(shè)項目全部實現(xiàn) “天地一體化”監(jiān)管，其他省(自治區(qū)、直轄市)2018年至少在一個地市實現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。根據(jù)辦水?！?017〕39號文要求，2017年全國主要省市陸續(xù)開展了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持 “天地一體化”監(jiān)管工作，取得了一定成效，為2018年 “天地一體化”監(jiān)管在全國主要地區(qū)的推廣應(yīng)用奠定了一定基礎(chǔ)。

2017年水利部水土保持監(jiān)測中心印發(fā)了《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管技術(shù)規(guī)定(征求意見稿)》，進(jìn)一步規(guī)范、加強了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持“天地一體化”監(jiān)管工作，為其順利、有效實施提供了技術(shù)保障，進(jìn)一步推進(jìn)了生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管信息化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

《國家水土保持監(jiān)管規(guī)劃(2018—2020年)》要求利用衛(wèi)星遙感、無人機等先進(jìn)技術(shù)，實現(xiàn)部管生產(chǎn)建設(shè)項目和重點區(qū)域信息化監(jiān)管全覆蓋。2018年，部管生產(chǎn)建設(shè)項目集中區(qū)域“天地一體化”監(jiān)管涉及長江、黃河、珠江和太湖4個流域，集中區(qū)域面積17.83萬km2；2019—2020年，部管生產(chǎn)建設(shè)項目集中區(qū)域“天地一體化”監(jiān)管涉及7個流域，集中區(qū)域面積26.86萬km2。2018—2020年，預(yù)計每年對418個部管在建生產(chǎn)建設(shè)項目開展水土保持“天地一體化”監(jiān)管。

2 監(jiān)管內(nèi)容

水土保持區(qū)域監(jiān)管的主要內(nèi)容與指標(biāo)主要包括6個方面：①擾動地塊邊界。②擾動地塊面積。③擾動變化類型，包括 “續(xù)建(范圍擴大、范圍縮小、范圍不變)”“新增”“完工”等類型。④擾動圖斑類型，包括棄渣場、其他擾動等。⑤擾動合規(guī)性，包括“合規(guī)”“超出防治責(zé)任范圍”“未批先建”“建設(shè)地點變更”4種情況。其中“合規(guī)” 是指某生產(chǎn)建設(shè)項目產(chǎn)生的擾動區(qū)域位于該項目批復(fù)水土保持方案的水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)或完全與批復(fù)的防治責(zé)任范圍一樣；“超出防治責(zé)任范圍”是指某生產(chǎn)建設(shè)項目產(chǎn)生的擾動區(qū)域大于該項目批復(fù)水土保持方案的水土流失防治責(zé)任范圍，或者擾動區(qū)域與批復(fù)水土保持方案的水土流失防治責(zé)任范圍相交；“未批先建”是指生產(chǎn)建設(shè)項目有擾動區(qū)域，但沒有水土保持方案，即開工前沒有按照有關(guān)要求編報水土保持方案并得到有關(guān)部門批復(fù)； “建設(shè)地點變更”是指某生產(chǎn)建設(shè)項目產(chǎn)生的擾動區(qū)域與批復(fù)水土保持方案的水土流失防治責(zé)任范圍空間相離。⑥建設(shè)狀態(tài)，指擾動地塊所處的施工階段，分為施工(包含建設(shè)生產(chǎn)類項目運營期施工)、停工、完工。

3 存在問題

目前，我國水土保持監(jiān)管還存在一些差距和短板，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管信息化手段應(yīng)用相對不足，傳統(tǒng)的“人、車、相機”現(xiàn)場檢查方式還難以全過程、全方位地監(jiān)管生產(chǎn)建設(shè)項目的水土流失防治情況。按照中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和加快水利改革發(fā)展的總體部署，適應(yīng)新形勢、把握新機遇，2015年開始開展了以“天地一體化”技術(shù)為支撐的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管示范工作，取得了一定的成效。經(jīng)對近年來“天地一體化”技術(shù)在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管中的應(yīng)用進(jìn)行分析，存在生產(chǎn)建設(shè)項目防治責(zé)任范圍圖件不規(guī)范、無地理坐標(biāo)、合規(guī)性鑒定困難等問題，嚴(yán)重影響了 “天地一體化”技術(shù)在生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管中的應(yīng)用。

3.1 生產(chǎn)建設(shè)項目的防治責(zé)任范圍圖件不規(guī)范，增加了監(jiān)管工作量

部分批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案沒有標(biāo)準(zhǔn)的防治責(zé)任范圍矢量圖件和專項設(shè)計矢量圖件，防治責(zé)任范圍圖成果數(shù)據(jù)與水土保持“天地一體化”監(jiān)管要求存在一定差距，無法達(dá)到上圖要求，給監(jiān)管前期工作增加了很大工作量。

3.2 部分項目無法進(jìn)行影像配準(zhǔn)

少部分項目雖有水土保持方案，但收集不到防治責(zé)任范圍圖，無法進(jìn)行影像配準(zhǔn)。有些項目雖有防治責(zé)任范圍圖，但沒有任何地理坐標(biāo)標(biāo)識，無法準(zhǔn)確對應(yīng)到具體空間位置，且有些防治責(zé)任范圍圖不符合制圖要求，有指北針標(biāo)錯、無地圖比例尺等多種制圖問題。

3.3 部分項目合規(guī)性鑒定困難

部分項目經(jīng)過地理配準(zhǔn)后，在遙感影像上勾繪計算出的上圖面積與水土保持方案報告書防治責(zé)任范圍面積不一致，且出入較大，增加了判斷合規(guī)性的難度。

3.4 部分項目未批先建

部分建設(shè)單位生態(tài)保護(hù)意識薄弱，水土流失防治責(zé)任意識不強，存在未批先建、水土流失主體責(zé)任落實不到位問題，尤其是在房地產(chǎn)項目中較為突出。近年來，隨著我國城市化的不斷推進(jìn)，新建了許多房地產(chǎn)工程，僅有極少數(shù)房地產(chǎn)項目辦理了相關(guān)水保手續(xù)。雖然各級水行政主管部門極力推進(jìn)與房地產(chǎn)項目相關(guān)的水土保持工作，但房地產(chǎn)項目由其他單位管理，各級水行政主管部門介入難度大，后續(xù)補辦水保手續(xù)困難。

4 建 議

“天地一體化”技術(shù)應(yīng)用于水土保持監(jiān)管的時間不長，存在一些實際問題需要解決和完善。

4.1 加強組織協(xié)調(diào)，強化溝通

各級水行政主管部門的溝通、協(xié)調(diào)和專業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊是完成“天地一體化” 水土保持監(jiān)管的有力保障。運用“天地一體化”技術(shù)進(jìn)行水土保持監(jiān)管，需要成立由省、市、縣各級水行政主管部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確各級單位職責(zé)。各級領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)積極協(xié)助技術(shù)支撐單位進(jìn)行資料收集和外業(yè)復(fù)核等工作，為“天地一體化”監(jiān)管工作的順利完成提供強有力的支持。技術(shù)支撐單位須及時與省、市、縣領(lǐng)導(dǎo)小組針對階段性成果進(jìn)行溝通確認(rèn)，提高工作效率和質(zhì)量，保障“天地一體化”監(jiān)管工作高質(zhì)量和順利完成。

4.2 完善水土保持方案，規(guī)范防治責(zé)任范圍圖件

完整齊備的水土保持方案相關(guān)資料是監(jiān)管工作開展的基礎(chǔ)保障，若資料不完整，則會嚴(yán)重影響后續(xù)合規(guī)性分析和擾動圖斑分析。要完善水土保持方案編制相關(guān)制圖技術(shù)要求，規(guī)范防治責(zé)任范圍制圖，提高設(shè)計資料的準(zhǔn)確性。在編制水土保持方案時，必須完成生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治責(zé)任范圍矢量圖，為后續(xù)的監(jiān)管工作開展提供方便。

4.3 積極主動、創(chuàng)新工作，探索優(yōu)化防治責(zé)任范圍圖與遙感影像地理配準(zhǔn)方式

針對防治責(zé)任范圍圖不清晰、特征點不明顯、缺少地理信息等影響上圖效果的情況，通過查閱水土保持方案報告書，提取關(guān)于項目地理位置情況的信息。通過奧維互動地圖或Googel Earth找到項目位置，借助這些高分辨率地圖影像查找、確定明顯特征點，從而進(jìn)行項目防治責(zé)任范圍圖與遙感影像地理配準(zhǔn)。此外，還可借助項目其他設(shè)計圖紙，查找到較多可用的特征點信息，利用此間接進(jìn)行影像配準(zhǔn)。每年及時完成最新影像配準(zhǔn)融合等處理工作，將每年新增的擾動圖斑下發(fā)到地方監(jiān)督部門，確保違法違規(guī)行為能夠及時發(fā)現(xiàn)、及時處置，真正提升生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理信息化、現(xiàn)代化水平，提高監(jiān)督管理的工作效能。

4.4 利用衛(wèi)星遙感影像提取生產(chǎn)建設(shè)項目擾動圖斑，消除監(jiān)管盲區(qū)和漏洞

水土保持監(jiān)管區(qū)域面積大，部分地區(qū)偏遠(yuǎn)且多山脈，監(jiān)管任務(wù)十分艱巨。個別項目取、棄土(渣)場位置偏僻，督查時很難發(fā)現(xiàn)。通過衛(wèi)星影像可快速、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)工程擾動面積及位置，及時將這些信息反饋給地方水行政主管部門，利用縣級主管部門對區(qū)域內(nèi)建設(shè)項目熟悉的優(yōu)勢，快速排查擾動區(qū)域解譯過程中無法判別的范圍，及時對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)亂堆(棄)、未批先建等項目進(jìn)行監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)和漏洞。各級水行政主管部門要及時進(jìn)行督查檢查，對于未批先建項目，督促補辦相關(guān)水保手續(xù)，落實建設(shè)單位的水土流失防治責(zé)任。同時加強水土保持相關(guān)知識宣傳教育，與其他單位相互溝通和交流，及時掌握生產(chǎn)建設(shè)項目立項情況。

4.5 加強“天地一體化”監(jiān)管成果應(yīng)用，促進(jìn)動態(tài)監(jiān)管核查處置力度

水土保持“天地一體化”監(jiān)管工作可以輔助監(jiān)管部門全面了解區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目擾動情況，協(xié)助監(jiān)管部門及時發(fā)現(xiàn)未批先建、擾動圖斑超出防治責(zé)任范圍的違規(guī)行為，為違規(guī)項目的取證提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)?！疤斓匾惑w化”監(jiān)管成果應(yīng)當(dāng)在第一時間通過信息系統(tǒng)發(fā)送到縣級主管部門，由縣級部門將督查結(jié)果通過系統(tǒng)反饋給上級主管部門，形成監(jiān)管信息的高效流動。將監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的“未批先建”和大型棄渣場等違法違規(guī)問題，按照中央和地方事權(quán)劃分的管理職責(zé)與權(quán)限，及時向相應(yīng)的監(jiān)管部門發(fā)出預(yù)警，協(xié)助監(jiān)管部門篩選需要重點監(jiān)督檢查的項目清單，輔助其開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作，提高監(jiān)管工作效率和監(jiān)督執(zhí)法的及時性、精準(zhǔn)性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時，要為縣級主管部門提供足夠的技術(shù)和設(shè)備支持，保證其應(yīng)用好“天地一體化”監(jiān)管這一成果，切實履行水土保持法賦予水行政主管部門的職責(zé)。

5 結(jié) 語

當(dāng)前和今后一個時期，水土保持監(jiān)管工作仍處于補短板、增加后勁、提升水平的發(fā)展階段。水土保持信息化是加快推進(jìn)水土保持現(xiàn)代化的重要手段。利用“天地一體化” 技術(shù)進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管，是適應(yīng)新形勢、把握新機遇、利用信息化手段開展水土保持監(jiān)管的新模式?！疤斓匾惑w化” 技術(shù)運用于生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管時間還較短，存在一些問題，需要邊應(yīng)用、邊完善，有效提高水土保持信息服務(wù)能力，全面提升水土保持監(jiān)管的現(xiàn)代化水平和能力，推進(jìn)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信息化監(jiān)管工作。