永壽縣“十二五”期間坡耕地綜合治理成效和經(jīng)驗(yàn)

夏積德，王穩(wěn)江，仇文娟

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)，陜西 楊凌 712100； 2.楊凌職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 楊凌 712100；3.永壽縣水利局，陜西 永壽 713400)

坡耕地是山丘區(qū)群眾賴以生存發(fā)展的生產(chǎn)用地，也是水土流失的主要源地。據(jù)水利部、中國科學(xué)院和中國工程院聯(lián)合開展的中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察成果，坡耕地面積僅占全國水土流失面積的6.7%，但土壤侵蝕量卻占全國總量的28.3%。個別坡耕地集中分布的地區(qū)，坡耕地土壤侵蝕量占當(dāng)?shù)厍治g總量的70%以上。坡耕地糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，加劇了當(dāng)?shù)氐呢毨С潭龋萍s著經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展[1-2]。陡坡耕作不斷剝蝕耕作層，降低土地生產(chǎn)力，甚至破壞耕地資源。

“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理工程項目的實(shí)施，為項目區(qū)治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、提高群眾生產(chǎn)生活條件、美化綠化環(huán)境起到了重要的作用[3]。為掌握永壽縣“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理工程項目的實(shí)施情況和效果，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，找出存在的突出問題，為后期規(guī)劃和治理工作的開展提供技術(shù)支撐和理論指導(dǎo)，我們在深入項目區(qū)進(jìn)行圖斑調(diào)查、典型農(nóng)戶調(diào)查的基礎(chǔ)上，利用我國高分2號衛(wèi)星影像對入庫信息進(jìn)行現(xiàn)場抽查，利用無人機(jī)對項目區(qū)進(jìn)行拍照，加上內(nèi)業(yè)查看資料、照片等方法，并結(jié)合與有關(guān)部門座談等形式，對永壽縣坡耕地水土流失綜合治理工程項目進(jìn)行了分析。在全面統(tǒng)計、實(shí)地典型調(diào)查的基礎(chǔ)上，摸清了工程防治措施數(shù)量、質(zhì)量、分布及效益情況，總結(jié)了永壽縣的主要做法和經(jīng)驗(yàn)，提出了存在問題和建議，以期為后續(xù)項目的安排提供決策、技術(shù)支撐。

1 坡耕地治理項目實(shí)施背景

坡耕地是我國耕地資源的重要組成部分，開展坡耕地水土流失綜合治理，是有效治理水土流失、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善山丘區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件、鞏固退耕還林成果的需要，對保障國家糧食安全、生態(tài)安全、防洪安全，推進(jìn)山丘區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和實(shí)施生態(tài)文明戰(zhàn)略等都具有十分重要的意義[4-5]。

開展坡耕地綜合治理是促進(jìn)山區(qū)糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全的需要。我國人多地少，糧食安全問題始終是重大的戰(zhàn)略問題。10多年來我國糧食生產(chǎn)連續(xù)豐收，但從總體情況看，糧食安全形勢仍不容樂觀。坡耕地約占山丘區(qū)耕地總面積的1/4，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，如遇特大干旱年份或其他情況，山丘區(qū)的糧食安全難以保障[6]。多年實(shí)踐表明，坡耕地改梯田后，可增產(chǎn)糧食1 050～3 000 kg/hm2，一些地方采取地膜覆蓋種植的玉米，單產(chǎn)可達(dá)7 500 kg/hm2。

國家發(fā)展改革委、水利部從2010年開始，連續(xù)3年實(shí)施了坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)工程，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2013年啟動實(shí)施了坡耕地水土流失綜合治理專項工程。

2 永壽縣基本情況

永壽縣總面積889 km2，總?cè)丝?0.34萬人，現(xiàn)有耕地3.07萬hm2、林地2.73萬hm2。縣境內(nèi)溝壑縱橫，塬面支離破碎，生產(chǎn)道路彎曲不平，耕作條件差，水土流失嚴(yán)重。坡耕地綜合治理不但能夠改善該縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、增加農(nóng)民收入，而且可以防治水土流失、改善生態(tài)環(huán)境。

“十二五”期間的2011、2012年，永壽縣連續(xù)兩年被列入國家坡耕地水土流失綜合治理試點(diǎn)縣，2015年被列入坡耕地水土流失綜合治理縣，見表1。

表1 永壽縣“十二五”坡耕地綜合治理情況

注：省級配套168萬元，群眾投勞折資644萬元。

3 項目成效分析

3.1 工程實(shí)施情況分析

隨機(jī)抽查項目區(qū)進(jìn)行現(xiàn)場勘測和分析，即在采用無人機(jī)航拍與入庫信息、設(shè)計圖斑比對的基礎(chǔ)上，選取項目區(qū)成果保存情況、植被覆蓋情況、工程完好程度、合格率、項目區(qū)選擇適宜性、措施體系布設(shè)合理性等指標(biāo)，對永壽縣坡耕地水土流失綜合治理項目進(jìn)行評估分析(表2)。

本次現(xiàn)場勘查抽查圖斑數(shù)量為13個，面積為74.40 hm2，占同期規(guī)劃面積的12%。經(jīng)過現(xiàn)場核實(shí)，成果保存率達(dá)到95%，合格率達(dá)到97%，項目區(qū)選擇措施適宜，布設(shè)合理。

表2 永壽縣坡耕地治理項目實(shí)施情況及評估

查閱和匯總分析永壽縣坡耕地水土流失綜合治理項目資料，可得到該縣“十二五”期間投資和任務(wù)完成情況(表3)。

表3 永壽縣“十二五”期間項目區(qū)坡耕地治理投資及任務(wù)完成情況

表3顯示:①永壽縣“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理投資計劃中省級配套資金均能夠足額落實(shí)，但市縣配套資金均未到位。這主要是因?yàn)橛缐劭h是全國貧困縣，地方財政緊張。②永壽縣“十二五”期間坡耕地水土流失綜合治理任務(wù)完成率均為100%，項目區(qū)治理度均達(dá)到30%以上。

3.2 效益情況分析

坡耕地水土流失綜合治理工程項目的實(shí)施，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民收入，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體情況見表4。

從表4可以看出：①生態(tài)效益。經(jīng)過治理，項目區(qū)年蓄水能力增加27 000 t/km2以上，保土能力增加2 600 t/km2以上，水土流失得到有效控制，生態(tài)環(huán)境有效改善。②經(jīng)濟(jì)效益。坡改梯項目實(shí)施后，提高了土地生產(chǎn)能力，便于機(jī)械化耕作，糧食生產(chǎn)能力提高1 500 kg/hm2以上，項目區(qū)新修梯田當(dāng)年直接增產(chǎn)糧食347.03萬kg。按照小麥?zhǔn)蹆r2.4元/kg計，年增加經(jīng)濟(jì)收入800多萬元。③社會效益。項目的實(shí)施累計使3 621人脫貧，特色產(chǎn)業(yè)面積達(dá)到900 hm2，集約化經(jīng)營面積達(dá)到1 266.66 hm2，預(yù)期效益非常好。再就是項目的實(shí)施有效地改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，為群眾提供了便捷交通，顯著提高了機(jī)械化耕作水平，降低了群眾勞動強(qiáng)度，勞動生產(chǎn)率大幅提升，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)，帶動了項目區(qū)周邊群眾參與水土流失治理的積極性。

表4 永壽縣“十二五”期間項目區(qū)坡改梯效益

4 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

通過幾年的實(shí)踐，永壽縣總結(jié)出了破地界統(tǒng)一規(guī)劃連片治理，破部門整合資金綜合施策的坡耕地水土流失綜合治理的有效方法，探索出了一條水保搭臺、產(chǎn)業(yè)唱戲、企業(yè)建園區(qū)、農(nóng)民得實(shí)惠的治理模式，取得了一份土地、兩份收入(土地租金和打工收入)、三面兼顧(老人、孩子和家庭都能照顧)的倍增效益，不僅極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，使原來的“三跑田”變成了“三保田”，耕作全部實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化，而且促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。主要做法和經(jīng)驗(yàn)有：

(1)領(lǐng)導(dǎo)重視，多方聯(lián)動?？h委、縣政府高度重視坡耕地綜合治理工作，成立了由縣長掛帥的水土保持項目領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)，縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，主管領(lǐng)導(dǎo)全力抓，形成了政府負(fù)責(zé)、水利牽頭、部門配合、鎮(zhèn)村協(xié)作、多方聯(lián)動的良好工作格局，定期研究解決項目實(shí)施中存在的問題。

(2)抓早動快，科學(xué)規(guī)劃。始終堅持一年項目兩年抓，規(guī)劃先行，早動手、早落實(shí)、早設(shè)計、早宣傳，牢牢把握工作的主動權(quán)。打破村組界限，科學(xué)規(guī)劃，集中連片，規(guī)模治理，整體推進(jìn)，以道路為骨架，山水田林路渠綜合設(shè)計，整體施策。

(3)發(fā)動群眾，全程參與。堅持項目公示制，透明操作，規(guī)范運(yùn)行。從項目選址、規(guī)劃、施工方案編制到施工作業(yè)，全程讓群眾參與，每個項目區(qū)都聘請有群眾義務(wù)監(jiān)督員，真正贏得了群眾的理解、支持和配合。

(4)嚴(yán)格管理，保證質(zhì)量。嚴(yán)格項目“四制”和黑名單制度，制定了切實(shí)可行的質(zhì)量管理體系，著力做到“四不開工一不驗(yàn)收”，即施工機(jī)械沒有落實(shí)的不開工，筑埂作業(yè)隊伍沒有落實(shí)的不開工，現(xiàn)場人員沒有接受培訓(xùn)的不開工，安全防范措施沒有到位的不開工，項目區(qū)群眾不滿意的不驗(yàn)收，確保了工程質(zhì)量。

(5)產(chǎn)業(yè)跟進(jìn)，發(fā)揮效益。通過土地流轉(zhuǎn)的形式，積極引進(jìn)公司和大戶承包，引導(dǎo)群眾積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)，改變單一的種植習(xí)慣，努力實(shí)現(xiàn)治理效益的最大化。在治理過的項目區(qū)，已有60%以上的田塊栽植了蘋果、核桃、中藥材、苗木花卉等，實(shí)現(xiàn)了水土保持生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。近年來，永壽縣先后吸引北京宏源京輝公司等多家企業(yè)前來投資，全縣因此共流轉(zhuǎn)土地1 346.67 hm2。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由單一的糧食種植轉(zhuǎn)變?yōu)樘厣N植和養(yǎng)殖等多業(yè)并舉，栽植優(yōu)質(zhì)核桃1 000 hm2，種植中藥材280 hm2，育苗66.67 hm2，養(yǎng)殖山雞6萬多只。

5 存在問題和建議

(1)投資標(biāo)準(zhǔn)偏低。梯田、生產(chǎn)道路、排水溝等配套設(shè)施投資標(biāo)準(zhǔn)偏低，影響治理標(biāo)準(zhǔn)和效果，建議提高投資標(biāo)準(zhǔn)。

(2)計劃下達(dá)較晚，影響項目進(jìn)度。永壽縣每年一季作物，9月中旬前必須種植小麥。從7月初麥?zhǔn)罩?月中旬，僅僅有兩個多月有限的施工工期，時間緊，任務(wù)重，然而僅走完項目招標(biāo)程序就需兩個月時間。因此，項目計劃最遲應(yīng)在5月初下達(dá)，這樣才能保障不誤工期，順利開工。建議提前下達(dá)計劃，確保按期開工，不誤農(nóng)時，不影響群眾耕種。

(3)永壽縣是全國貧困縣，地方財政緊張，配套資金嚴(yán)重短缺，加上群眾大多外出務(wù)工，投工投勞難度大，群眾投工投勞落實(shí)不到位。建議減少或取消貧困縣的項目資金配套。