“兩權(quán)”抵押的隴西樣本

吳 鋼

三年發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款2.8億多元

2012年，隴西縣被甘肅省列為農(nóng)村金融創(chuàng)新改革試點縣。以此為契機，隴西縣進行了農(nóng)村“土地承包權(quán)、林權(quán)、房屋所有權(quán)三權(quán)”抵押貸款試點，由于各種原因，試點沒有取得實質(zhì)性進展。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》，隴西縣成為全國13個同時開展“兩權(quán)”抵押貸款的試點縣之一。

結(jié)合兩次試點工作的開展和需要，縣委縣政府及業(yè)務(wù)部門先后制定出臺了《關(guān)于切實做好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證開展抵押貸款工作的指導(dǎo)意見》《隴西縣農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實施方案》《隴西縣農(nóng)村土地承包（流轉(zhuǎn)）經(jīng)營權(quán)及地上附著物價值評估辦法（試行)》，積極配合開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)，探索破解農(nóng)村融資難、貸款難的途徑方法。試點工作開展以來，全縣參與試點的6家金融機構(gòu)累計發(fā)放“兩權(quán)”抵押貸款174筆28108萬元，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款23筆8673萬元，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款151筆19435萬元。與2012年“三權(quán)”抵押相比較，在量的方面實現(xiàn)了重大突破，同時抵押貸款權(quán)證得到拓展，產(chǎn)權(quán)交易和風(fēng)險機制初步建立并在實踐層面進行了有利探索。

兩權(quán)抵押緩解了農(nóng)村融資難題

抵押工作仍存現(xiàn)實難題

一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款缺乏法律支持。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突。雖然《農(nóng)村土地承包法》允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)，但對于其抵押問題，《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》都是明令禁止的。十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過了相關(guān)決定，對“兩權(quán)”抵押貸款試點地區(qū)進行了法律授權(quán)。雖然從法律及政策方面允許，但試點仍局限于一定范圍和一定時限內(nèi)，對于產(chǎn)生的風(fēng)險并沒有具體規(guī)定給予風(fēng)險補償，一旦貸款出現(xiàn)風(fēng)險訴訟時，缺乏政策及法律層面的支持。

二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場不完善。隴西縣雖然成立了縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，并依托縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，但依法規(guī)范、政府賦權(quán)、社會認可的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場尚未真正建立和運行，交易職能、職責(zé)還沒有整合到位，交易風(fēng)險化解、市場化解、政策化解機制還沒有建立，土地經(jīng)營權(quán)抵押后，一旦業(yè)主出現(xiàn)貸款違約時，對于金融機構(gòu)而言，抵押物二次流轉(zhuǎn)處置難以通過目前的產(chǎn)權(quán)交易市場實現(xiàn)。

三是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押價值評估難。目前已開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的地方主要根據(jù)“年土地租金×經(jīng)營期限+土地上或土地下農(nóng)作物凈收益”的原則進行價值評估，由貸款人、借款人等參照市場價格協(xié)商對土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進行認定。由于農(nóng)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值及收益受自然氣候、市場行情、產(chǎn)業(yè)政策、地理條件影響的因素較大，導(dǎo)致貸款人、借款人在各自角度對評估的價值高低及認定困難較大。目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估主要有兩種方式，一是縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或產(chǎn)權(quán)交易中心、鄉(xiāng)村組織代表、農(nóng)業(yè)技術(shù)專家、農(nóng)戶組建評估小組進行免費評估，但因無評估資質(zhì)，一般銀行又不認可；二是社會專業(yè)機構(gòu)評估銀行認可，但要收費且收費不低，農(nóng)戶大多又不愿意承擔(dān)此費用。

四是農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險和貸款風(fēng)險較高。由于農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，抗御自然災(zāi)害的能力較差，具有高風(fēng)險特征，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的過程中，又受資源條件、自然環(huán)境、市場因素等不利因素影響，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)和保險品種尚未實現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償機制不健全，缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險準備金、救災(zāi)補助、貸款貼息等政策扶持，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場波動，將給開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)帶來不可預(yù)知的風(fēng)險。

五是金融機構(gòu)改革創(chuàng)新步伐不大。銀行雖然屬于國有企業(yè)，但其商業(yè)屬性決定了其金融產(chǎn)品必須考慮盈利性和風(fēng)險可控性。農(nóng)村“兩權(quán)”，特別是土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是新興金融產(chǎn)品，金融機構(gòu)普遍對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款顧慮較大，不愿涉足風(fēng)險難控的行業(yè)，實際落實過程中，為最大限度降低風(fēng)險，普遍進行混合抵押（增加其他可變現(xiàn)資產(chǎn)抵押）。再者，受農(nóng)村試點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展條件所限，土地經(jīng)營權(quán)評估后，可抵押貸款額度不高，金融機構(gòu)抵押貸款辦事流程又較多，限制了農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的融資需求。

六是部分抵押貸款業(yè)主契約誠信意識缺失。部分抵押貸款業(yè)主誠實守信意識差，不遵守抵押貸款合同約定，不按期還款，也百般阻礙金融機構(gòu)依法處置抵押資產(chǎn)，到期賴賬不還，一躲了之，嚴重挫傷了金融機構(gòu)的抵押貸款積極性。

加大改革推進力度

通過修訂有關(guān)法律或法律授權(quán)賦予農(nóng)村“兩權(quán)”抵押業(yè)務(wù)開展。一是積極推動修改完善《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法》，將各地在“兩權(quán)”抵押實踐中所獲取的經(jīng)驗，吸納為法律內(nèi)容并加以固化。二是已獲得法律授權(quán)的試點地方要加大改革試點的力度，未獲得試點的地區(qū)要勇于改革，結(jié)合自身實際，積極進行探索，總結(jié)試點經(jīng)驗，為修改完善法律創(chuàng)造條件。

適應(yīng)放管服改革全面落實“四辦”要求?？h產(chǎn)權(quán)交易中心和金融部門要提高思想認識，切實轉(zhuǎn)變思想觀念，積極適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的要求，按照省人民政府《關(guān)于深化“放管服”改革推進政府職能轉(zhuǎn)變的意見》精神，全面推行“一窗辦、一網(wǎng)辦、簡化辦、馬上辦”改革，簡化工作流程和辦事程序，相互配合，全力做好抵押貸款服務(wù)工作。

整合完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的職能與權(quán)能。結(jié)合隴西縣承擔(dān)的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點、新型城鎮(zhèn)化改革試點、農(nóng)村“三塊地”改革試點工作要求，以新一輪機構(gòu)改革為契機，加大改革力度，進行土地、林地、集體建設(shè)用地、宅基地流轉(zhuǎn)交易管理職能整合和調(diào)整，充分賦權(quán)、授權(quán)于統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，為抵押權(quán)人依法合理處置“兩權(quán)”、化解貸款風(fēng)險提供有效的公開交易平臺。

制定完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)相關(guān)抵押貸款政策及辦法。根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的需要，在國家法規(guī)政策范疇內(nèi)，結(jié)合改革試點需要，創(chuàng)造性地修訂完善和制定相關(guān)抵押、登記、貸款政策等。

建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、抵押風(fēng)險化解補償機制。建立“兩權(quán)”抵押貸款風(fēng)險緩釋及補償機制是“兩權(quán)”抵押貸款穩(wěn)定開展的基礎(chǔ)，也是金融機構(gòu)積極開展抵押貸款的保證。一是研究成立政府財政注資、吸納社會資本、股份制性質(zhì)、市場化運作的專門從事不良、違約資產(chǎn)收貯處置公司（土地銀行），化解金融機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)抵押風(fēng)險。二是研究設(shè)立政府財政出資，多方籌資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易及抵押貸款風(fēng)險補償基金，有效化解產(chǎn)權(quán)交易的風(fēng)險和金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險。三是增加農(nóng)業(yè)保險品種，引導(dǎo)具備實力的保險公司積極參與土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，充分降低抵押貸款業(yè)主的經(jīng)營風(fēng)險，也相應(yīng)降低金融機構(gòu)的貸款風(fēng)險。四是加強個人及法人誠信體系和懲戒體系建設(shè)。