試論行政檢察監(jiān)督的功能定位

徐偉 朱珠

關(guān)鍵詞行政檢察監(jiān)督 檢察權(quán) 行政權(quán) 監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或是不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，昭示著檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督將進(jìn)入新的歷史時(shí)期，為此，增強(qiáng)理論研究，構(gòu)建完善的行政檢察監(jiān)督制度顯得尤為重要。

一、行政檢察監(jiān)督的功能定位

（一）平衡權(quán)力配比，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約

不同于“三權(quán)分立”的設(shè)定模式，我國將立法權(quán)置于其他權(quán)力之上，通過平衡立法權(quán)之下其他權(quán)力之間的力量對(duì)比，實(shí)現(xiàn)彼此之間的相互配合，相互制約。行政權(quán)過于強(qiáng)大，且更容易侵犯權(quán)利或公共利益，所以應(yīng)對(duì)其設(shè)置行之有效的制度制約。在我國，法院主要通過行政訴訟對(duì)政府進(jìn)行制約，檢察院主要通過對(duì)行政訴訟過程的監(jiān)督，間接實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督。而從檢察院的監(jiān)督方式來看，實(shí)際效果卻是八分監(jiān)督法院，兩分監(jiān)督政府。檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約，應(yīng)該更為直接，更為主動(dòng)。

（二）完善行政權(quán)監(jiān)督體系

宏觀上，我國已經(jīng)建立起對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督體系，但現(xiàn)行體系在運(yùn)行過程中暴露出一定的問題。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督流于形式，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督嚴(yán)重滯后，社會(huì)輿論監(jiān)督疲軟乏力，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督缺乏獨(dú)立性。檢察機(jī)關(guān)是憲法確定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行的正當(dāng)性，與其他監(jiān)督方式相比，檢察監(jiān)督具有常設(shè)性、主動(dòng)性、專門性、外部性等特點(diǎn)，具有天然的監(jiān)督優(yōu)勢。應(yīng)通過法律將權(quán)能的細(xì)化，真正實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的有效監(jiān)督。

（三）優(yōu)化檢察權(quán)配置，回歸法律監(jiān)督權(quán)憲法定位

在我國，法律監(jiān)督權(quán)的范圍已經(jīng)由憲法所確定，是“由法定的機(jī)關(guān)對(duì)于遵守和執(zhí)行法律情況實(shí)行的國家監(jiān)督”，檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建以后的運(yùn)行慣例使得法律監(jiān)督權(quán)的范圍被大大限縮，縮減后的權(quán)力內(nèi)涵無法實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督權(quán)的憲法需求。所以需要通過對(duì)法律監(jiān)督權(quán)內(nèi)涵進(jìn)行更深入的剖析，以及對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部職能劃分的重新明確，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)憲法定位的回歸。強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督無疑是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要基石。

二、行政檢察監(jiān)督功能發(fā)揮的實(shí)踐困境

（一）監(jiān)督依據(jù)不足導(dǎo)致監(jiān)督可操作性不強(qiáng)

檢察機(jī)關(guān)行使行政檢察監(jiān)督權(quán)的依據(jù)分布很廣，層級(jí)參差不齊，憲法的規(guī)定是概括性的授權(quán)規(guī)定，黨的政策主要是指明權(quán)力運(yùn)行的方向，法律、法規(guī)中存在的依據(jù)更是對(duì)憲法的簡單回應(yīng)，這些都不涉及到行政檢察監(jiān)督的具體操作層面。各地在行政權(quán)運(yùn)行監(jiān)督方面有著積極的探索，制定了一系列比較具體的規(guī)定，但這些規(guī)定效力層級(jí)較低，地域性較強(qiáng)，不具有普遍適用性。權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)不足，使得監(jiān)督的形式、內(nèi)容、效力不確定，權(quán)力行使缺乏可操作性。

（二）檢察機(jī)關(guān)缺少行政監(jiān)督實(shí)踐

一直以來，檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)督重心置于刑事領(lǐng)域，行政檢察監(jiān)督是邊緣性的職權(quán)。長期以來的權(quán)力運(yùn)行狀況既影響著檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督觀念，也影響著行政機(jī)關(guān)“被監(jiān)督”的意愿。一方面，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督觀念不強(qiáng)。行政檢察監(jiān)督在全國范圍內(nèi)尚處于探索階段，使得檢察機(jī)關(guān)會(huì)選擇性的、嘗試性的監(jiān)督，隨意性較大。另一方面，行政機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的意愿不強(qiáng)。檢察權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力對(duì)比關(guān)系、地位對(duì)比關(guān)系沒有發(fā)生根本性的變化，會(huì)導(dǎo)致被監(jiān)督部門存在抵觸情緒，影響監(jiān)督效果。

（三）監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制保障不足

1.專業(yè)人才儲(chǔ)備不足。一方面，行政檢察職能對(duì)外知曉度較低，大部分行政法專業(yè)的畢業(yè)生不會(huì)優(yōu)先選擇入職檢察院，這導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)缺失了重要的行政法學(xué)專業(yè)人才來源。另一方面，單位在內(nèi)部人員調(diào)配上，也傾向于將刑事監(jiān)督部門配強(qiáng)，人才流動(dòng)方向單一，也導(dǎo)致人才儲(chǔ)備不足。

2.監(jiān)督信息不暢，影響監(jiān)督精準(zhǔn)度。當(dāng)事人對(duì)具體行政行為不滿，必須窮盡救濟(jì)途徑后方可向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，由于民眾對(duì)行政檢察監(jiān)督的知曉度低，該類案源少之又少。在人員配備不足及相關(guān)信息共享機(jī)制尚未建立的情況下，檢察機(jī)關(guān)的主動(dòng)出擊難以有的放矢，甚至可能引起被監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)專業(yè)性的質(zhì)疑，降低檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威。

三、行政檢察監(jiān)督功能實(shí)現(xiàn)的路徑優(yōu)化

（一）立法層面落實(shí)抽象行政行為提請(qǐng)審查權(quán)

一直以來，行政訴訟法只賦予司法機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的審查權(quán)。2014年修改后的行政訴訟法雖然對(duì)可提起行政訴訟的范圍由具體行政行為變?yōu)樾姓袨?，但?duì)于抽象行政行為，仍然只能通過具體行政行為而作附帶審查。實(shí)踐中，抽象行政行為因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督，或是監(jiān)督失靈，幾乎處于不受制約的狀態(tài)。這種權(quán)力制約的真空地帶應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)予以規(guī)制。

《立法法》第90條規(guī)定，最高人民檢察院認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)提出進(jìn)行審查的要求，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查，提出意見。筆者認(rèn)為，法律明確賦予檢察機(jī)關(guān)具有對(duì)抽象行政行為的提請(qǐng)審查權(quán)，但這種授權(quán)進(jìn)一步延伸，即各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在行使行政監(jiān)督權(quán)的過程中，發(fā)現(xiàn)抽象行政行為違法的，有權(quán)向作出抽象行政行為的同級(jí)人大常委會(huì)提出審查的要求。以此擴(kuò)大對(duì)抽象行政行為的審查范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的全面性。

（二）原則層面找準(zhǔn)權(quán)力行使方向

1.依法獨(dú)立監(jiān)督原則。檢察權(quán)與行政權(quán)互相制衡的過程中，檢察機(jī)關(guān)要理順幾對(duì)關(guān)系。一是理順檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系。要明確黨的領(lǐng)導(dǎo)不具有支配被領(lǐng)導(dǎo)事物的效力，相反，黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的保證?！包h的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)要通過政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和思想政治工作等來實(shí)現(xiàn)?！倍瞧胶鈾z察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間監(jiān)督與協(xié)作的關(guān)系。要明確檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作的目的是為了監(jiān)督，協(xié)作是工作方式，不可因協(xié)作關(guān)系的存在而使得監(jiān)督權(quán)脫離依法獨(dú)立行使的軌道。

2.有限監(jiān)督原則。其一，以合法性審查為宜。行政合理性原則基于自由裁量權(quán)產(chǎn)生和存在的，只要裁量尺度在合法的范圍內(nèi)，檢察監(jiān)督的權(quán)力便沒有必要介入，否則容易造成以檢察機(jī)關(guān)的裁量權(quán)代替行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的后果。其二，以事后監(jiān)督為主。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重行政行為的公定力、先定力原則，不能代行行政職責(zé)，要保證對(duì)行政決定的充分尊重，確保行政行為的連續(xù)性和穩(wěn)定性及行政管理的效率，以免造成對(duì)行政的不當(dāng)干預(yù)。

（三）機(jī)制層面為職權(quán)有效行使提供保障

1.充實(shí)專業(yè)力量。應(yīng)適當(dāng)招錄具有行政法學(xué)知識(shí)背景的人員進(jìn)入檢察系統(tǒng)，提升整體人員素質(zhì);強(qiáng)化行政法律知識(shí)的專業(yè)培訓(xùn)，提升基礎(chǔ)業(yè)務(wù)素質(zhì);針對(duì)行政檢察監(jiān)督力度持續(xù)增大的趨勢，可適當(dāng)增加行政監(jiān)督部門人員配備，強(qiáng)化監(jiān)督力量。

2.拓展案源渠道。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)行政違法行為的主動(dòng)性，積極行使監(jiān)督職能。加大線索排摸力度，通過搭建信息共享平臺(tái)，主動(dòng)出擊尋找案源，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的依法監(jiān)督。

3.推動(dòng)部門單設(shè)。目前，我國大部分地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)都將民事檢察與行政檢察合署設(shè)置。將兩塊職能集中在一個(gè)部門履行，不利于行政檢察工作的發(fā)展。為此，應(yīng)推動(dòng)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)立行政檢察部門，增強(qiáng)行政檢察工作的專門性與影響力。