對基層政權(quán)定位的重新認(rèn)識

唐鳴 朱可心

摘 要：自20世紀(jì)50年代初至今，人們普遍認(rèn)為基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政權(quán)，并把基層人民代表大會存在與否作為判斷是否有基層政權(quán)或是否算得上基層政權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)。然而，把不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政權(quán)視為基層政權(quán)的認(rèn)識，至少從今天的實際來看，并不十分妥當(dāng)。判斷一個機(jī)構(gòu)是否為基層政權(quán)，不能只是根據(jù)其表面的形式，而應(yīng)依照其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和功能。僅僅以基層人民代表大會存在與否作為判斷是否有基層政權(quán)或是否算得上基層政權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，不盡合理?；鶎诱?quán)是設(shè)在最低一級行政區(qū)域的政權(quán)，是最末端的政權(quán)機(jī)關(guān)，是在最基層為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)，其經(jīng)常的體現(xiàn)和代表是城市的街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。合理、恰當(dāng)?shù)卣J(rèn)識和定位基層政權(quán)，是民政部門做好基層政權(quán)建設(shè)工作的需要，是加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的需要，是正確認(rèn)識和處理基層政權(quán)與基層群眾性自治組織關(guān)系的需要，也是把國家政權(quán)較為清晰地區(qū)分為中央政權(quán)、地方政權(quán)、基層政權(quán)的需要。

關(guān)鍵詞：基層政權(quán);地方政權(quán);街道;鄉(xiāng)鎮(zhèn)

中圖分類號：D422.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2019）12-0007-05

在我國人民當(dāng)家作主的制度體系中，基層群眾自治制度是一項基本的政治制度，而基層群眾自治制度中的一個重要關(guān)系是基層群眾性自治組織與基層政權(quán)的關(guān)系。正確認(rèn)識和定位基層政權(quán)，是正確認(rèn)識和處理基層群眾性自治組織與基層政權(quán)關(guān)系的一個重要前提。

一、關(guān)于基層政權(quán)通?；蛞话愕恼J(rèn)識與看法

基層政權(quán)，通常是指設(shè)在最低一級行政區(qū)域的政權(quán)，亦稱城鄉(xiāng)基層政權(quán)。城市基層政權(quán)包括不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政權(quán)，農(nóng)村基層政權(quán)包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政權(quán)。①也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，把不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府，以及不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民法院和人民檢察院，都視為基層政權(quán)的組成部分。②另有一種看法認(rèn)為，只有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人民代表大會，才是基層政權(quán)。③還有一種說法認(rèn)為，基層政權(quán)為最基層的公共行政管理機(jī)構(gòu)或基層政府。④亦有學(xué)者指出，基層政權(quán)是指不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府。⑤

關(guān)于基層政權(quán)的定位問題，我國憲法和法律從廣義和狹義兩方面作了相關(guān)規(guī)定。廣義上的基層政權(quán)，是指既包括基層人民代表大會，也包括基層人民政府的基層政權(quán)。我國1978年憲法即是在此意義上使用基層政權(quán)概念的：“人民公社的人民代表大會和革命委員會是基層政權(quán)組織，又是集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！豹M義上的基層政權(quán)，主要是指或者就是指基層人民政府。我國1982年憲法規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！币罁?jù)憲法制定的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，雖然1982年憲法對基層政權(quán)并未直接作出明確界定，但據(jù)此憲法制定的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》在規(guī)定基層群眾性自治組織同基層政權(quán)相互關(guān)系時，均以基層人民政府作為基層政權(quán)的表述對象?；鶎尤嗣裾姆懂牥ú辉O(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府。

二、將不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)的政權(quán)稱為基層政權(quán)不合適

誠然，憲法只是規(guī)定縣下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有規(guī)定市下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，更沒有規(guī)定市轄區(qū)下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但現(xiàn)實的情況是：第一，除個別例外，全國絕大多數(shù)不設(shè)區(qū)的市是設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。如山西省臨汾市侯馬市，截至2017年底，全市常住人口248857人，其中城鎮(zhèn)人口為165654人，占全市總?cè)丝诘?6.57%;農(nóng)村人口為83203人，占全市總?cè)丝诘?3.43%，是山西省城鄉(xiāng)人口唯一倒掛的縣市。該市除設(shè)有5個街道辦事處外，還設(shè)有3個鄉(xiāng)。又如吉林省公主嶺市，作為吉林省省直管市，除轄有10個街道外，還轄有17個鎮(zhèn)、1個民族鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)和1個民族鄉(xiāng)。2017年底，全國共有363個縣級市，其中只有河南省三門峽市義馬市、云南省昆明市安寧市和新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州霍爾果斯市3個市下設(shè)街道，未下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新疆維吾爾自治區(qū)阿爾泰地區(qū)北屯市、雙河市、可克達(dá)拉市和昆玉市4個市既未下設(shè)街道，也未下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。356個縣級市下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占全部縣級市的98%。除所有縣級市外，全國還有5個地級市是不設(shè)區(qū)或未設(shè)區(qū)的市，其中的海南省三沙市之下既未設(shè)街道也未設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，海南省儋州市下轄市、縣，另外的3個市——廣東省東莞市、中山市和甘肅省嘉峪關(guān)市都直接下設(shè)有鎮(zhèn)。這也就是說，不設(shè)區(qū)的市下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是普遍現(xiàn)象，占全部不設(shè)區(qū)的市的98%以上;未下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個別現(xiàn)象，只占全部不設(shè)區(qū)的市的2%以下。第二，除少數(shù)市轄區(qū)外，大多數(shù)市轄區(qū)也是下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的。如2017年底的北京市，除了東城、西城、石景山3個區(qū)沒有下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其他的區(qū)，無論是過去的老區(qū)（朝陽、豐臺、海淀、門頭溝），還是近年來由縣改區(qū)的新區(qū)（通州、順義、房山、大興、昌平、懷柔、平谷、密云、延慶），都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。朝陽有19個鄉(xiāng)，海淀有7個鎮(zhèn)，門頭溝有9個鎮(zhèn)，豐臺有3個鄉(xiāng)、2個鎮(zhèn)，通州、順義、房山、大興、昌平、懷柔、平谷、密云、延慶下設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)都比下設(shè)的街道數(shù)要多。又如安徽省合肥市的4個市轄區(qū)瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)，都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn);河北省邯鄲市的6個市轄區(qū)邯山區(qū)、叢臺區(qū)、復(fù)興區(qū)、峰峰礦區(qū)、肥鄉(xiāng)區(qū)、永年區(qū)，也是都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且肥鄉(xiāng)和永年2個區(qū)下面沒有設(shè)街道，只設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2017年底，全國共有962個市轄區(qū)，其中750個市轄區(qū)都下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有212個市轄區(qū)沒有下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市轄區(qū)占全部市轄區(qū)的78%。⑥

上述情況表明：如果說鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級行政區(qū)域，那么絕大多數(shù)或者大多數(shù)下設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，顯然不屬于最低一級行政區(qū)域;如果說基層政權(quán)是指設(shè)在最低一級行政區(qū)域的政權(quán)，那么絕大多數(shù)或者大多數(shù)下轄有基層政權(quán)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)）的不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的政權(quán)，就不能說也是基層政權(quán)了。

三、應(yīng)當(dāng)把街道辦事處認(rèn)定為基層政權(quán)

當(dāng)前，不少人在思想認(rèn)識上存在著很大的誤區(qū)，就是只把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低一級的行政區(qū)域，不把街道作為最低一級的行政區(qū)域。的確，在憲法的明文規(guī)定中，最低一級的行政區(qū)域只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有街道。但憲法沒有規(guī)定的，不等于現(xiàn)實中就不存在，就不合理、不合法。憲法規(guī)定了“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)”，沒有規(guī)定不設(shè)區(qū)的市分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，也沒有規(guī)定市轄區(qū)分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，但如上所述，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的情況大量存在，從來沒有人認(rèn)為和提出這種情況不合理、不合法。事實上，我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃即行政區(qū)域劃分，包括4個級別的行政區(qū)劃單位：省級行政區(qū)劃單位、地級行政區(qū)劃單位、縣級行政區(qū)劃單位、鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位。其中，鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位包括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木、街道等。截至2017年底，我國鄉(xiāng)級行政區(qū)劃單位共有39888個，其中區(qū)公所2個、鎮(zhèn)21116個、鄉(xiāng)9394個、蘇木152個、民族鄉(xiāng)982個、民族蘇木1個、街道8241個。這里面，街道與鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，同屬鄉(xiāng)級行政劃分單位，都是最低一級的行政區(qū)域。

人們之所以只把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低一級的行政區(qū)域而不把街道作為最低一級的行政區(qū)域，其理由無非是鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有人民代表大會和人民政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和人民政府是相對獨(dú)立、完整的政權(quán)機(jī)構(gòu)，因此在其治下的區(qū)域為一級行政區(qū)域;街道不設(shè)人民代表大會和人民政府，只設(shè)有街道辦事處，街道辦事處不是相對獨(dú)立、完整的政權(quán)機(jī)構(gòu)，只是上級行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)，因此在其治下的區(qū)域算不上一個行政區(qū)域。

我們認(rèn)為，判斷一個機(jī)構(gòu)是否為基層政權(quán)，不能僅根據(jù)其表面的形式，而應(yīng)依照其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和功能。街道辦事處除了不由人民代表大會選舉產(chǎn)生以外，在結(jié)構(gòu)和功能上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府完全相同或沒有什么差異。如武漢市洪山區(qū)青菱街辦事處，其內(nèi)設(shè)及下屬機(jī)構(gòu)包括：黨政辦、黨建辦、紀(jì)工委、公共服務(wù)辦、公共管理辦、公共安全辦、綜合發(fā)展辦等，與同屬該區(qū)的天興鄉(xiāng)政府的內(nèi)設(shè)及下屬機(jī)構(gòu)完全相同。青菱街辦事處的職責(zé)包括：加強(qiáng)基層黨建、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、組織公共服務(wù)、實施綜合管理、監(jiān)督專業(yè)管理、動員社會參與、指導(dǎo)社區(qū)（村）自治、維護(hù)公共安全等，也與天興鄉(xiāng)政府的職責(zé)完全相同。在二者結(jié)構(gòu)和功能完全相同的情況下，不能只是由于在程序上一個由鄉(xiāng)人民代表大會選舉產(chǎn)生，一個由區(qū)政府任命派出，就認(rèn)為前者為基層政權(quán)，后者不是基層政權(quán)。而且，如果不把青菱街辦事處和天興鄉(xiāng)人民政府都認(rèn)定為基層政權(quán)，那么就會產(chǎn)生一個悖論，即同一個洪山區(qū)政府既是基層政權(quán)，又不是基層政權(quán)。在它面對青菱街辦事處及其居民時，是基層政權(quán);在它面對天興鄉(xiāng)人民政府及其居民時，又不是基層政權(quán)。武漢市洪山區(qū)政府為市轄區(qū)政府，市轄區(qū)政府是這樣，下面同時設(shè)有街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的不設(shè)區(qū)的市人民政府以及縣人民政府⑦，何嘗又不是如此。因此，無論是從內(nèi)在的結(jié)構(gòu)和功能的角度，還是從統(tǒng)一層級劃分標(biāo)準(zhǔn)的角度，都應(yīng)當(dāng)把街道辦事處認(rèn)定為基層政權(quán)。

再從全國街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府平均所轄人口的比較來看，也完全應(yīng)當(dāng)把街道辦事處認(rèn)定為基層政權(quán)。截至2018年底，我國總?cè)丝跒?3億9538萬，其中城鎮(zhèn)人口為8億3137萬，鄉(xiāng)村人口為5億6401萬。截至2019年第1季度，我國共有21295個鎮(zhèn)、10247個鄉(xiāng)、8405個街道。盡管沒有精確的統(tǒng)計，但再怎么算，8000多個街道辦事處每個平均所轄人口，肯定比三萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府每個平均所轄人口要多。人口多，在一定意義上意味著事情多。一個管人管事較少的機(jī)構(gòu)被視為一級政權(quán)，一個管人管事較多的機(jī)構(gòu)反倒不被認(rèn)為是一級政權(quán)，這在理論上是說不通的。此外，隨著城市化的加速推進(jìn)，近年來全國各地不斷出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道的情況。2017年撤鄉(xiāng)設(shè)街道的，河北、江蘇、山東、四川、安徽、湖北各有1個，遼寧、貴州、重慶、河南各有3個;撤鎮(zhèn)設(shè)街道的，安徽、云南各有1個，吉林、貴州各有2個，四川、江蘇、黑龍江各有3個，湖南、廣東、河南各有4個，河北、陜西各有5個，遼寧有8個，山東有12個，浙江有14個。在撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府改為街道辦事處，政權(quán)機(jī)構(gòu)除了不再有人民代表大會外，其他方面的變化很小或基本沒有什么變化，僅僅把是否有人民代表大會作為判斷其是否為基層政權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，顯然不盡合理。

四、基層政權(quán)經(jīng)常的體現(xiàn)和代表是街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府

從國際比較的角度看，現(xiàn)代世界普遍把行政機(jī)關(guān)視為政權(quán)的代表和體現(xiàn)?！白詮拿系滤锅F提出‘三權(quán)分立學(xué)說以來，把國家統(tǒng)治機(jī)關(guān)分為立法機(jī)關(guān)（即國會、議會、人代會）、行政機(jī)關(guān)（即總統(tǒng)府、內(nèi)閣、國務(wù)院、部長會議）和司法機(jī)關(guān)（即法院、檢察院、裁判所），各由不同的成員（即議員、立法委員、人民代表;總理、行政官員;法官、檢察官）以不同的程序（即立法程序、行政程序和司法程序），在憲法和法治原則下對社會事務(wù)進(jìn)行調(diào)整和治理，已成為現(xiàn)代國家的一種普遍的政治體制模式?！雹嚯m然立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)皆為國家統(tǒng)治機(jī)關(guān)或國家政權(quán)機(jī)關(guān)，但各國普遍把政黨執(zhí)掌行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)掌政權(quán)或執(zhí)政的標(biāo)志，無論是在美國這樣的總統(tǒng)制國家，還是在英國這樣的議會制國家，皆是如此。

的確，我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！痹谖覈?，人民代表大會是國家政權(quán)的基本核心和主要機(jī)構(gòu)。但政權(quán)體系不僅包括人民代表大會——權(quán)力機(jī)關(guān)，還包括監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等，這些機(jī)關(guān)都是政權(quán)機(jī)關(guān)。其中的行政機(jī)關(guān)——人民政府，管理廣泛的日常事務(wù)，是國家政權(quán)經(jīng)常的體現(xiàn)和代表。從整個政權(quán)體系看，越到上層，政權(quán)機(jī)關(guān)越完備;越到下層，政權(quán)機(jī)關(guān)越簡約。特別在基層，政權(quán)經(jīng)常的體現(xiàn)和代表，既有可能是同級人民代表大會選舉產(chǎn)生的政府，也有可能是上級人民政府任命派出的機(jī)關(guān)。它們之所以都應(yīng)當(dāng)和可以被認(rèn)定為基層政權(quán)，一是因為它們?yōu)樽钅┒说恼?quán)機(jī)關(guān)，在它們之下再無政權(quán)機(jī)關(guān)，是國家與社會界分的標(biāo)志;二是因為它們是在最基層向社會為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)，除此之外再無在最基層向社會為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)。

基于上述分析，我們認(rèn)為：基層政權(quán)是設(shè)在最低一級行政區(qū)域的政權(quán)，是最末端的政權(quán)機(jī)關(guān)，是在最基層為民眾提供全方位公共管理、公共服務(wù)、公共安全的機(jī)關(guān)，其經(jīng)常的體現(xiàn)和代表是城市的街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。⑨

五、合理、恰當(dāng)?shù)卣J(rèn)識和定位基層政權(quán)的意義

正確認(rèn)識并恰當(dāng)定位基層政權(quán)，是民政部門做好基層政權(quán)建設(shè)工作的需要，是加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的需要，是正確認(rèn)識和處理基層政權(quán)與基層群眾性自治組織關(guān)系的需要，也是把國家政權(quán)較為清晰地區(qū)分為中央政權(quán)、地方政權(quán)、基層政權(quán)的需要。

其一，有助于民政部門進(jìn)一步明確工作職責(zé)和管理權(quán)限，做好基層政權(quán)建設(shè)工作。眾所周知，在政府各部門中，主管基層政權(quán)建設(shè)的部門是民政部門。從職責(zé)權(quán)限來說，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民代表大會和人民政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會都不在民政部門的管理范圍之內(nèi)。盡管街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成也不屬于民政部門管轄，但民政部門卻可以對其能力建設(shè)和工作規(guī)程提出政策建議和具體指導(dǎo)。如《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（中辦發(fā)〔2017〕11號）明確規(guī)定：“民政部等相關(guān)部門要對本意見貫徹落實情況進(jìn)行跟蹤檢查和綜合評估，并及時向黨中央、國務(wù)院報告工作進(jìn)展情況?！比绻麑⒒鶎诱?quán)明確定位為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，那么民政部門的職責(zé)權(quán)限更加明晰，更有利于做好基層政權(quán)建設(shè)工作。

其二，有利于依據(jù)憲法規(guī)定和實際情況，修改、完善有關(guān)法律，正確認(rèn)識和及時調(diào)整基層政權(quán)與基層群眾性自治組織之間的關(guān)系。根據(jù)十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》的修改，都被列入第二類項目。根據(jù)國家民政部2019年立法工作計劃，修訂《中華人民共和國城市居民委員會組織法》被列為修訂草案送審稿擬報送國務(wù)院的項目。對于《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的修改，我們建議將《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定的條款——“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作”，修改為“街道辦事處（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府）對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助街道辦事處（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府）開展工作”。之所以要將“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府”刪除，是因為它們不屬于基層政權(quán)。之所以要在“街道辦事處”后面加上括號“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府”，是因為現(xiàn)在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地的原村民委員會已經(jīng)改為了居民委員會，⑩這些居民委員會所面對的基層政權(quán)不是街道辦事處，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。下一步，如果要對《中華人民共和國村民委員會組織法》進(jìn)行修訂，我們也建議將其中的條款——“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，修改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府（街道辦事處）對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府（街道辦事處）開展工作”。之所以做這樣的修改，也是因為現(xiàn)在城鄉(xiāng)接合部的很多村民委員會所面對的基層政權(quán)并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，而是街道辦事處。

其三，既明確回應(yīng)了城市有無基層政權(quán)的問題，又把國家政權(quán)較為清晰地區(qū)分為中央政權(quán)、地方政權(quán)、基層政權(quán)。城市到底有無基層政權(quán)，是一個長期困擾人們頭腦的問題。事實上，早在20世紀(jì)80年代，就有學(xué)者專門撰文呼吁，城市也應(yīng)有基層政權(quán)。B11如果把街道辦事處視為基層政權(quán)，那么這一問題便會迎刃而解。另外，盡管一直以來人們對中央政權(quán)、地方政權(quán)和基層政權(quán)的概念耳熟能詳，但對地方政權(quán)與基層政權(quán)的界分卻頗為含混。一方面，我國憲法規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！蓖瑫r，憲法還把省級、縣級、鄉(xiāng)級人民代表大會和人民政府都?xì)w入地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的范疇，表現(xiàn)的是一種二元界分：中央和地方，非中央即為地方。另一方面，憲法又規(guī)定和使用了基層政權(quán)的概念。對憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行分析，我們可以得出兩種意義上地方政權(quán)的概念：一種是廣義的地方政權(quán)，即與中央政權(quán)相對而言的地方政權(quán);另一種是狹義的地方政權(quán)，即與基層政權(quán)相對而言的地方政權(quán)。從廣義上講，基層政權(quán)也是地方政權(quán);從狹義上講，基層政權(quán)則區(qū)別于其上層的地方政權(quán)。單從狹義上看，縣政權(quán)為地方政權(quán)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)為基層政權(quán)應(yīng)無疑問，那么不設(shè)區(qū)的市政權(quán)、市轄區(qū)政權(quán)究竟是地方政權(quán)還是基層政權(quán)呢？如果我們明確街道辦事處為基層政權(quán)，同時明確不設(shè)區(qū)的市政權(quán)、市轄區(qū)政權(quán)為地方政權(quán)，那么這種界定對于合理地劃分地方和基層國家機(jī)構(gòu)各自的職權(quán)范圍有著重要意義。

注釋

①③劉栻：《全國基層政權(quán)選舉的偉大成就》，《政法研究》1954年第2期。

②王邦佐：《政治學(xué)辭典》，上海辭書出版社，2009年，第434頁。

④項繼權(quán)：《外國農(nóng)村基層建制》，華中師范大學(xué)出版社，1995年，第1頁。

⑤許崇德：《中華法學(xué)大辭典》（憲法學(xué)卷），中國檢察出版社，1995年，第259頁。

⑥以上數(shù)據(jù)源自中華人民共和國民政部編《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃簡冊2018》（中國社會出版社，2018年）或根據(jù)其資料整理而成。

⑦從總體上看，縣下設(shè)街道的盡管不是太多，但也不是沒有。例如河北省101個縣、自治縣，有15個下設(shè)有街道。

⑧龔祥瑞：《西方國家司法制度》，北京大學(xué)出版社，1993年，第2頁。

⑨如果說古代中國是“皇權(quán)不下縣”，那么當(dāng)今中國則是“政權(quán)下鄉(xiāng)不進(jìn)村”，或者是“政權(quán)到街不進(jìn)巷”。古代中國的基層政權(quán)在縣，當(dāng)今中國的基層政權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道。就我們目前的情況看，無論是不設(shè)區(qū)的市一級，還是市轄區(qū)一級，都不應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)為是基層政權(quán)之所在。

⑩據(jù)湖北省民政廳基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理處有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)披露，湖北省900多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大約有一半以上政府駐地的基層群眾性自治組織是居民委員會。

B11潘理性：《城市也應(yīng)有基層政權(quán)》，《探索與爭鳴》1986年第6期。

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