政府和社會資本合作（PPP）項目與融資租賃結(jié)合方式及風(fēng)險管理研究

嚴(yán)涌

摘 要：推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要支撐。近年來，PPP模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域逐漸得到推廣和發(fā)展，融資租賃是實現(xiàn)PPP項目融資的一種有效方式。本文研究融資租賃參與公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目模式與風(fēng)險管控有關(guān)問題，首先探討了PPP項目與融資租賃結(jié)合的必要性和可行性，并分析了PPP項目中融資租賃參與的方式;進(jìn)而分析融資租賃參與PPP項目的風(fēng)險;最后，提出融資租賃參與PPP項目風(fēng)險管理對策。

關(guān)鍵詞：融資租賃;PPP項目;結(jié)合方式;風(fēng)險管控

1 融資租賃與PPP模式

PPP即政府和社會資本合作模式，是政府資本和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種重要合作關(guān)系，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的新型模式，在這種合作關(guān)系中，公共項目建設(shè)中通過引入社會資本，解決政府資金約束問題，提高公共項目的投資、建設(shè)和運營效率以及提升公共服務(wù)質(zhì)量。PPP融資模式的創(chuàng)新在拓寬融資渠道、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮著重要的功能，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。

2015年國辦發(fā)68號《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》文中提出了要“探索融資租賃與政府和社會資本合作（PPP）融資模式相結(jié)合”。融資租賃以融物實現(xiàn)融資的金融服務(wù)模式，適用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等大型、長期的PPP項目，積極創(chuàng)新PPP項目的融資模式，推進(jìn)融資租賃服務(wù)在公共領(lǐng)域的應(yīng)用，探索融資租賃與PPP模式相結(jié)合，有助于緩解PPP項目融資難現(xiàn)狀，推進(jìn)PPP項目建設(shè)。

2 融資租賃與PPP模式的結(jié)合分析

公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目具有投資金額大、投資期長，收益穩(wěn)定等特點，與融資租賃方式能夠提供中長期、大額資金的運行模式非常契合，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目應(yīng)用融資租賃方式既有必要性又有可行性。

從政策上的契合看。從中央到地方出臺了一系列的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)扶持政策，為融資租賃與PPP模式的結(jié)合指明了方向，中央層面有關(guān)政策中明確提出了“租賃公司可以參與地方政府的PPP項目”，地方各級政府的貫徹落實意見中，也提出鼓勵地方政府在提供公共產(chǎn)品及服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中購買融資租賃服務(wù)，探索通過售后回租方式盤活存量資產(chǎn)和沉淀資金，探索融資租賃與PPP模式相結(jié)合。支持政策性金融機(jī)構(gòu)專項建設(shè)基金與融資租賃企業(yè)合作，鼓勵高速公路、城市軌道公共交通等公共領(lǐng)域通過融資租賃跨越發(fā)展。這些政策都為發(fā)揮融資租賃在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展中的作用夯實了政策基礎(chǔ)。

從融資需求的契合看。PPP項目建設(shè)及后續(xù)運營期限較長，公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的合作期限最短不低于10年，最長不超過30年;PPP項目的融資期限長、融資金額大，PPP項目所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù)領(lǐng)域，大多投資金額大、資金需求大。融資租賃產(chǎn)品的主要特點就是解決中長期大額資金的需求，滿足PPP項目建設(shè)及運營中的資金需求，以PPP項目的資產(chǎn)為依托，通過融資租賃特有的交易結(jié)構(gòu)，為PPP項目解決融資瓶頸問題。

3 PPP項目公司運行結(jié)構(gòu)

PPP項目公司是實施政府和社會資本合作的重要載體，項目公司（SPV）負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施項目的投融資、建設(shè)、運營管理，是PPP項目核心實施主體，在PPP項目全過程中，是聯(lián)系政府部門、社會資本、資金提供方、運營商、建設(shè)方、使用者等各參與方的紐帶和橋梁，項目公司的運作結(jié)構(gòu)如圖1所示。

4 PPP項目與融資租賃的結(jié)合方式分析

融資租賃企業(yè)與PPP項目公司的合作，提供債權(quán)融資，權(quán)益融資和咨詢服務(wù)三方面并形成三種不同的參與方式。

4.1 作為社會資本方，提供權(quán)益融資服務(wù)模式

融資租賃企業(yè)可以與資金方、建設(shè)方、運營方等組建聯(lián)合體的方式，設(shè)立SPV共同作為股權(quán)投資人參與PPP項目。PPP項目規(guī)模不同，股權(quán)投資選擇不同的方式。對于中小規(guī)模項目，融資租賃企業(yè)宜采用直接參股或控股PPP項目公司，即直接股權(quán)投資方式，融資租賃公司在對投資的企業(yè)實施盡職調(diào)查后，與被投資企業(yè)約定入股方式、持股的比例、以及權(quán)責(zé)分配，風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，退出方式等。對于大型項目，融資租賃公司可利用自身的行業(yè)資源，引入外部資金與政府、金融機(jī)構(gòu)、社會企業(yè)等其他投資方共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，運用產(chǎn)業(yè)基金的資金投資PPP項目，采用政府回購、股份轉(zhuǎn)讓、清算退出、資產(chǎn)證券化等方式進(jìn)行退出。

4.2 作為供應(yīng)商和資金方，提供融資租賃債權(quán)融資模式

融資租賃企業(yè)作為債權(quán)人、出租人的角色參與PPP項目。PPP項目公司與融資租賃企業(yè)簽訂相關(guān)合同，在PPP項目不同時間節(jié)點，以不同融資租賃形式提供融資服務(wù)。PPP項目多為長期合同，無論是前期的項目建設(shè)，還是后期的項目運營，在項目運作的各個階段都會涉及大量的原材料和設(shè)備采購。項目資金缺口較大，融資租賃公司針對新建、存量等不同類型的項目，提供直接租賃、售后租回、杠桿租賃方式的融資服務(wù)，為PPP項目建設(shè)和運營期解決資金需求。體現(xiàn)融資租賃公司作為提供債權(quán)融資服務(wù)為主的金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)性。

4.3 作為咨詢服務(wù)方，提供專業(yè)化信息服務(wù)模式

融資租賃企業(yè)作為咨詢服務(wù)提供者，為PPP項目公司提供投融資政策咨詢、項目投融資方案策劃、財務(wù)顧問、信息咨詢等專業(yè)性服務(wù);融資租賃企業(yè)利用行業(yè)服務(wù)平臺，提供PPP項目信息發(fā)布、PPP項目參與各方對接與交易、項目運作過程的業(yè)務(wù)咨詢服務(wù);為PPP項目公司提供金融、稅收服務(wù);在招投標(biāo)、設(shè)備購置等商務(wù)環(huán)節(jié)提供商業(yè)代理運作服務(wù)。

5 融資租賃業(yè)參與PPP項目風(fēng)險識別

5.1 政策風(fēng)險識別

重點關(guān)注國家在PPP項目強(qiáng)化監(jiān)管、項目投融資約束方面政策的變化及融資租賃稅收政策的改變，規(guī)避可能對融資租賃參與PPP項目產(chǎn)生較大影響的政策風(fēng)險，如限制性政策方面，是否有規(guī)范政府融資行為管理，規(guī)范PPP運作模式的政策出臺;“營改增”后，融資租賃企業(yè)作為供應(yīng)商和資金方，在融資性售后回租、有形動產(chǎn)融資租賃、不動產(chǎn)融資租賃等業(yè)務(wù)領(lǐng)域所適用的融資租賃稅收政策有無不利稅負(fù)承擔(dān)的影響。

5.2 項目合規(guī)性風(fēng)險識別

重點關(guān)注PPP項目是否符合適用范圍，即政府負(fù)有提供義務(wù)且適合市場化運作;項目簽約主體是否適合，包括政府方、社會資本方主體;項目的運作方式是否規(guī)范，項目有沒有實質(zhì)性的運營;項目合規(guī)性手續(xù)是否齊全，包括是否符合項目建設(shè)要求的各類合規(guī)性手續(xù);項目期限是否符合政策要求，績效掛鉤機(jī)制是否合理，項目資本金是否充足;項目信息是否存在披露，PPP項目全壽命周期各階段需要公開的信息是否已公開。

5.3 政府財政風(fēng)險識別

重點關(guān)注以政府付費和可行性缺口補(bǔ)助為付費機(jī)制的PPP項目，政府是否有能力支付;由于政府存在付費責(zé)任，政府的承諾是否有能力兌現(xiàn)，是否有可能形成違約風(fēng)險;融資租賃企業(yè)作為社會資本方參與PPP項目時，還要對政府財政支出能力進(jìn)行評估，了解PPP項目中股權(quán)投資支出責(zé)任、運營補(bǔ)貼支出責(zé)任、風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任、配套投入支出責(zé)任的測算方式;關(guān)注相關(guān)支出責(zé)任在當(dāng)?shù)毓差A(yù)算中的安排比例。

5.4 社會資本方風(fēng)險識別

重點關(guān)注社會資本方是否具有既往運營一定規(guī)模和數(shù)量PPP項目的資質(zhì)和經(jīng)驗，因為這對PPP項目能否正常完成建設(shè)、正常運營影響較大，因此，融資租賃企業(yè)需要對項目公司社會資本方聯(lián)合體中其他參與方進(jìn)行盡職調(diào)查，對社會資本方的誠信程度、專業(yè)能力、履約能力、融資能力等進(jìn)行綜合考察，對社會資本方是否能完成前期融資、建設(shè)和成功運營進(jìn)行評估;有無不能按時完工風(fēng)險及項目中止之風(fēng)險。

5.5 項目收益風(fēng)險識別

PPP項目實施周期長，項目運營收支是否能夠平衡并獲得合理投資回報，存在諸多不確定因素，融資租賃企業(yè)要對PPP項目全壽命周期內(nèi)各個階段內(nèi)，影響項目收益的各類階段性風(fēng)險因素進(jìn)行歸納、分類、識別、測度;并對項目的現(xiàn)金流入、現(xiàn)金流出進(jìn)行現(xiàn)行測算，把控項目的收益能力，確保有合理的收益。

6 融資租賃參與PPP項目風(fēng)險管理對策

6.1 科學(xué)構(gòu)建PPP 項目融資租賃風(fēng)險評估指標(biāo)體系

融資租賃企業(yè)要樹立全面風(fēng)險管理的理念，根據(jù)自身資源稟賦優(yōu)勢，分析可能影響目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)外部因素，確定能夠承擔(dān)的PPP項目風(fēng)險，識別風(fēng)險的誘因、特征和影響程度，并根據(jù)其特征加以分類，建立符合自身風(fēng)險偏好、風(fēng)險承受能力的風(fēng)險評估指標(biāo)體系，對風(fēng)險運用量化指標(biāo)生成評估結(jié)果，據(jù)此來進(jìn)行項目資源的合理配置，并且根據(jù)組織和環(huán)境的變化，及時動態(tài)優(yōu)化;應(yīng)用壓力測試、風(fēng)險敞口、敏感性風(fēng)險等模型或方式，對PPP項目面臨的諸如市場風(fēng)險、信用風(fēng)險、操作風(fēng)險等可量化的風(fēng)險進(jìn)行衡量和評估，并采用自我進(jìn)化方式加以優(yōu)化，克服所選模型或方法的局限。

6.2 全過程跟蹤動態(tài)識別和評估PPP 項目融資租賃風(fēng)險

公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目具有實施周期長、交易結(jié)構(gòu)融資過程復(fù)雜、參與方多、投資金額大等特性。因此融資租賃企業(yè)要著眼于項目全生命周期過程，全面識別PPP項目的項目前期準(zhǔn)備、項目招投標(biāo)、項目實施、項目移交階段等各個階段的風(fēng)險，定期對PPP項目參與各方的信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險和合規(guī)性風(fēng)險等PPP項目運作過程中關(guān)鍵風(fēng)險點并進(jìn)行跟蹤評估。

6.3 構(gòu)建智能融資租賃風(fēng)控平臺

融資租賃企業(yè)要完善業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)服務(wù)，凡涉及風(fēng)險的業(yè)務(wù)交易事項及進(jìn)程，都要能夠?qū)崟r、精確、連續(xù)、完整的記錄與傳送;借助信息化方式管理風(fēng)險信息，構(gòu)建智能風(fēng)險管理信息技術(shù)系統(tǒng)，嵌入先進(jìn)的風(fēng)險管理模型和工具，依托融資租賃業(yè)務(wù)云計算平臺，建立PPP項目融資租賃大數(shù)據(jù)，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行各種場景下的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的分析;PPP項目融資租賃風(fēng)控業(yè)務(wù)流程與互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù)結(jié)合，多點風(fēng)報;運用人工智能提升風(fēng)控能力，線上和線下、公司內(nèi)部外部等多方數(shù)據(jù)建立大數(shù)據(jù)風(fēng)控模型，按照一定規(guī)則進(jìn)行風(fēng)險識別、風(fēng)險匯總、風(fēng)險計量、風(fēng)險預(yù)警及監(jiān)控，智能全流程閉環(huán)監(jiān)控。

6.4 實施風(fēng)險監(jiān)控結(jié)果反饋，定期評估報告融資租賃參與項目風(fēng)險

融資租賃企業(yè)將智能融資租賃風(fēng)險管理信息系統(tǒng)監(jiān)測出的風(fēng)險，形成風(fēng)險評估報告、風(fēng)險事件處置預(yù)案，公司風(fēng)險管理部門應(yīng)采用周期性或例會報告的方式，將風(fēng)險識別、評估結(jié)果報告和應(yīng)對方案向企業(yè)風(fēng)險管理決策層報送，對特殊重大風(fēng)險專項評估分析，提供專門報告，以確保決策層能夠及時、全面掌握融資租賃企業(yè)面臨風(fēng)險狀況，當(dāng)智能風(fēng)控系統(tǒng)提出風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)超出設(shè)定值時，風(fēng)險管理部門應(yīng)及時與相關(guān)部門、業(yè)務(wù)單元和組織分支進(jìn)行風(fēng)險信息溝通，全面掌握風(fēng)險的范圍、成因和特征，并要求風(fēng)控一線責(zé)任主體實施應(yīng)對方案，降低風(fēng)險影響，同時向決策層報告。

6.5 采用與風(fēng)險偏好相適應(yīng)的風(fēng)險管理策略

融資租賃企業(yè)根據(jù)風(fēng)控系統(tǒng)所分析識別風(fēng)險的結(jié)果，在監(jiān)管持續(xù)趨嚴(yán)的形勢下，采用與風(fēng)險偏好相適應(yīng)的風(fēng)險降低、規(guī)避、轉(zhuǎn)移、承受等對策，建立全方位的風(fēng)險管理體系。融資租賃企業(yè)合理戰(zhàn)略定位，以合適的身份和角色介入PPP項目，規(guī)避政策風(fēng)險;在PPP項目中開展杠桿租賃、資產(chǎn)證券化ABS等新融資租賃業(yè)務(wù)形式，規(guī)避業(yè)務(wù)風(fēng)險;強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營，完善內(nèi)部控制制度，從資產(chǎn)規(guī)模調(diào)整、風(fēng)險撥備、資本補(bǔ)充、資產(chǎn)負(fù)債管理等方面，提升內(nèi)部的風(fēng)險防控能力和資產(chǎn)管理能力，降低操作風(fēng)險。

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