上海市河長制工作的主要做法與成效

杜 寧

（上海市河長制辦公室，200050，上海）

一、上海市河湖概況

上海地處長江三角洲東緣，東臨東海，北靠長江，南倚杭州灣，處于長江和太湖流域下游，區(qū)域內河網(wǎng)密布，地勢平緩，水力坡降小，水動力較差，自凈能力偏弱，屬于典型的平原感潮河網(wǎng)地區(qū)。

根據(jù)2018年上海市河湖報告，全市現(xiàn)有河道43104條(段)，長28778.36km，其中市管河道31條，長854.66 km；區(qū)管河道513條，長2 921.38 km；鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）管河道2 656條，長6 518.55 km；村級河道39 904條，長18 483.77 km。河網(wǎng)密度4.54 km/km2，河面率9.92%。上海境內除西南部為少數(shù)丘陵山脈外，大部分為坦蕩低平的平原，平均海拔高度為4 m左右。陸地地勢總趨勢由東向西低微傾斜。

二、主要做法

2017年1月20日，上海市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《關于本市全面推行河長制的實施方案》。2月6日，上海召開新聞發(fā)布會，通過媒體向社會通報河長制的實施方案，并公布上海市第一批河長名單，全面啟動河長制工作。以河長制為重要抓手，著力推動河湖長不斷從 “有名”轉向 “有實”，目前，上海市河長制湖長制工作從全面建立向全面見效持續(xù)推進。

1.河長制體系進一步完善

完善組織體系，建立市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居四級河長，實行雙總河長制，黨政齊抓共管河湖治理和保護。全面建立湖長制，全市41個湖泊、6個供水水庫落實湖長，湖長名單向社會公布，黃浦、虹口、楊浦、金山等區(qū)對公園湖泊探索設立湖長。進一步做實河長辦，分管副市長擔任市河長辦主任，組建總體推進、監(jiān)測督查、政策協(xié)調、技術專家4個組，出臺區(qū)、街鎮(zhèn)河長辦能力建設指導意見，啟動首批河長制標準化街鎮(zhèn)建設。靜安、徐匯、楊浦等區(qū)河長辦實體化運作，崇明創(chuàng)新建立檢察官派駐制度，79個街鎮(zhèn)積極創(chuàng)建河長制標準化街鎮(zhèn)。

2.河長制制度進一步健全

制定消黑除劣考核管理辦法和約談辦法，完善河長制考核問責制度。印發(fā)河道水質狀況通報規(guī)則，對水質持續(xù)黑臭的河道及河長進行通報和媒體曝光。建立“周報月評”制度，委辦局每周向市河長辦報送牽頭任務落實情況，市河長辦每月通報各區(qū)實施消除劣Ⅴ類水體及黑臭河道進展、河道水利工程、雨污混接、沿岸違建拆除、工業(yè)企業(yè)治理等工作進展。組織開展河長制大督查，聯(lián)合市委督查室、市政府督查室開展專項督查，不斷加強督查力度。

3.河長制工作基礎進一步夯實

制定“清水行動”方案，明確“控源截污、河道整治、執(zhí)法監(jiān)督、長效管理”4方面15項措施。編制完成劣Ⅴ類河湖“一河一策”和黃浦江、蘇州河等9條市領導擔任河長的河湖“一河一策”。健全河湖水質監(jiān)測體系，設立4 016個水質監(jiān)測斷面，覆蓋市管、區(qū)管、鎮(zhèn)管河道（湖泊）。上海河湖隨行系統(tǒng)和上海河長APP投入使用。

4.穩(wěn)步推進河長制六大任務

①水環(huán)境治理和水污染防治方面：圍繞“2018年全面消除河道黑臭、劣Ⅴ類水體比例控制在25%以內”的目標，以“蘇四期”工程為引領，全面啟動消黑除劣工作。一是綜合整治措施推進有力。市、區(qū)兩級政府簽訂目標責任書，全年完成408 km河道整治、18萬戶農(nóng)村生活污水處理設施改造、698個住宅小區(qū)雨污混接改造以及12 249處其他雨污混接點改造，退養(yǎng)376家不規(guī)范畜禽養(yǎng)殖場。二是加快提升污水處理能力。竹園二廠完成提標改造，虹橋污水處理廠實現(xiàn)通水，練塘污水廠三期擴建工程基本完成，積極推進竹園一廠提標改造、石洞口污泥完善處理等工程。出臺污水規(guī)劃，科學指導全市污水規(guī)劃處置工作。三是積極推進水環(huán)境水安全“兩水平衡”。啟動實施天山、龍華等6座污水處理設施改建用于初期雨水調蓄工程、竹園污水廠四期工程，完成19座中心城區(qū)泵站截污設施改造。完成市政排水泵站“一站一策”，完善水閘泵站專項調度方案，研究推廣在管網(wǎng)關鍵點位加裝截污裝置以及泵站加裝漂浮垃圾清撈裝置，開發(fā)泵站暴雨放江量在線統(tǒng)計數(shù)據(jù)共享平臺。

②河湖面積管控方面：全面完成河道藍線專項規(guī)劃編制和批復，為全市河道整治和河湖水面提升提供規(guī)劃依據(jù)。完善河湖本底數(shù)據(jù)庫，利用高分航片和衛(wèi)星遙感等動態(tài)監(jiān)測河湖面積變化，每年發(fā)布河道湖泊報告，為考核和監(jiān)管提供支撐。引入第三方技術單位復測、建立批后監(jiān)管專項整治工作機制等，動態(tài)掌握填堵河道許可項目落實情況，強化填河審批及批后監(jiān)管。跟蹤新增河湖面積項目落實情況，對進展滯后的區(qū)加強督促。定期通報違法填河案件，加大違法填河責任追究力度。將“2020年河湖水面率提升至10.1%”的目標按年度分解，納入目標責任書。

③河湖水域岸線管理保護方面：開展“清四亂”專項行動，全面排查長江、黃浦江、淀山湖、北湖、滴水湖、元蕩、葑漾蕩和明珠湖等，發(fā)現(xiàn)“四亂”問題66個，整治完成41個。結合“無違街鎮(zhèn)（村居）”創(chuàng)建，拆除沿河違法建筑8 612處、1 413萬m2。完成全市市管河湖劃界，積極推進區(qū)管、鎮(zhèn)管河湖劃界。提前完成長江經(jīng)濟帶固體廢棄物點位存量排查和整改。

④水資源保護方面：劃定水源地保護區(qū)，完成黃浦江上游水源地以及陳行水源地保護區(qū)邊界精準落地。完成中央環(huán)保督察及水源保護專項行動的排污口關閉、浮吊船整治等問題整改，推進飲用水二級保護區(qū)內現(xiàn)有企業(yè)關閉清拆工作。向社會公開飲用水水源地水質、供水廠水質及水龍頭水質。

⑤水生態(tài)修復方面：按照斷頭河整治三年行動計劃（2017—2019年），對550條段斷頭河實施整治，實現(xiàn)水系溝通。

⑥執(zhí)法監(jiān)管方面：聚焦沿河企業(yè)排污、河道非法填堵、非法捕撈等違法行為，健全“行刑銜接”機制，水務、環(huán)保、漁政等執(zhí)法部門加強協(xié)作，對涉水違法行為保持高壓態(tài)勢。全年共計立案查處案件2 248件，罰款2.41億元，向公安機關移交案件近90起。公安機關抓獲犯罪嫌疑人115人。

三、工作特點

上海市河長制工作結合本市水環(huán)境特點，體現(xiàn)為“四個突出”：

1.突出黨政同責

實行雙總河長制，市委、市政府主要領導共同擔任市級總河長，完善區(qū)、街鎮(zhèn)總河長設置，加強黨對水生態(tài)環(huán)境保護的領導。

2.突出水源地安全保障

上海是擁有約2 400萬常住人口的特大型城市，飲用水水源地建設是城市安全運行的基礎。上海已建成青草沙、金澤、陳行、東風西沙四大集中式飲用水水源地，實現(xiàn)了“兩江并舉、集中取水、水庫供水、一網(wǎng)調度”的原水供應格局。為保障水源地安全，將“飲用水水源地規(guī)范化管理”“清理飲用水水源保護區(qū)內違法建筑和排污口”納入推行河長制主要任務。

3.突出河湖水面率控制

為確保城市防汛安全，上海提出2020年實現(xiàn)河湖水面率不低于10.1%（目前是9.92%）的目標，新增河湖水面積不少于11.6 km2。將“增加河湖水面積”“河道藍線專項規(guī)劃落地和加強管控”“禁止擅自填堵河道”納入推行河長制主要任務，并提出了規(guī)劃管理、行政審批管理、監(jiān)測管理、執(zhí)法管理、考核管理等5個“進一步嚴格”的管理措施。

4.突出中小河道水環(huán)境治理

上海地處河網(wǎng)地區(qū)，中小河道較多，為此，將“城鄉(xiāng)中小河道綜合整治”作為推行河長制的首要任務加以推進，按照“工作目標全覆蓋”的要求，提出“2020年力爭全面消除劣Ⅴ類水體”的工作目標。

四、河長制工作存在的問題及建議

1.進一步強化部門聯(lián)動

通過兩年多的河長制實踐，上海市已基本形成水岸同治、部門聯(lián)動、系統(tǒng)治理的治水格局。但在具體工作開展過程中，還存在交叉或盲區(qū)，推諉、扯皮現(xiàn)象也時有發(fā)生，針對當前治水的嚴峻形勢，借鑒兄弟省市治水經(jīng)驗，采取進一步壓實各級河長責任、做實各級河長辦、完善河長辦成員單位協(xié)同機制等措施。市河長制辦公室如何進一步強化部門間協(xié)同聯(lián)動，推動河長制湖長制工作從全面建立向全面見效，值得進一步深入研究。

2.加強河長辦能力建設

各區(qū)成立區(qū)、街鎮(zhèn)兩級河長辦，但街鎮(zhèn)河長辦能力建設不足，未能發(fā)揮協(xié)調、指揮作用，條線部門未能形成合力。人員力量較為薄弱，缺少專職專崗和專業(yè)人員，中心城區(qū)此問題尤為突出，部分區(qū)只有一名兼職人員負責河長辦日常工作。區(qū)級河長辦對基層河長缺少定期、專業(yè)化的培訓，基層河長發(fā)現(xiàn)和解決問題的能力有欠缺。因此，進一步加強基層河長辦能力建設，應引起足夠重視和思考。

3.加強河長履職

部分基層河長巡河流于形式，未能發(fā)現(xiàn)問題或發(fā)現(xiàn)問題未能牽頭解決，存在走過場現(xiàn)象。少數(shù)河長巡河發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的履職能力不強，個別村級河長對管轄河道的巡河不到位，發(fā)現(xiàn)不了或不能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，不能及時處理問題，履職能力不夠。因此應進一步加強河長履職，推動河長制工作落到實處，措施應可操作、更合理。