基層交警系統(tǒng)服務(wù)型警務(wù)法律保障問題研究

萬庭江

（貴陽市公安交通管理局花溪區(qū)分局 貴州省貴陽市 550025）

《中華人民共和國道路交通安全法》第一條明確了交警的職能，為“創(chuàng)造良好的道路交通秩序，防范交通事故的發(fā)生，保護(hù)公民、法人以及其他組織的人身安全、財(cái)產(chǎn)安全，以及其他合法權(quán)益”。

交警系統(tǒng)服務(wù)型警務(wù)法律保障欠缺的原因分析

實(shí)體法與程序法均不健全

在公共交通安全管理實(shí)踐中，不管是交警執(zhí)法不當(dāng)，還是執(zhí)法對象的暴力抗法，均是執(zhí)法機(jī)制出現(xiàn)了問題。在交通警察執(zhí)法時(shí)，體現(xiàn)為有關(guān)程序法以及實(shí)體法不完善，無法有效制衡警察的權(quán)力，警察不能合理使用有關(guān)的權(quán)利。在實(shí)際的執(zhí)法過程中，實(shí)體法明確的說明了警察的職權(quán)，程序法規(guī)定了怎樣合理行使這一職權(quán)。

比如，在日常的公安交通安全管理工作中，因?yàn)榻煌ň煸趥惱淼赖聦用?，承?dān)著很高的社會(huì)責(zé)任，通常不會(huì)拒絕人民群眾的求助；如果得不到人民群眾的理解，遭受了暴力侵害，通常不能使用正當(dāng)防衛(wèi)，不然可能會(huì)遭受網(wǎng)絡(luò)言論等社會(huì)輿論的強(qiáng)烈譴責(zé)。這是由于，我國尚無健全的實(shí)體法，明確交通警察的職責(zé)權(quán)限，以及服務(wù)范圍，更不存在對應(yīng)的程序法，規(guī)定交通警察如何向公眾提供公共服務(wù)。公安部黨委與2008年9月提出了“三項(xiàng)建設(shè)”[ “三項(xiàng)建設(shè)”是公安部黨委為促進(jìn)公安工作長遠(yuǎn)發(fā)展，在總結(jié)“三基”工程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上而做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。]思想，公安部陸續(xù)頒布了30多個(gè)基層執(zhí)法規(guī)范，包括《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》等。不過，此類執(zhí)法規(guī)范只是部門規(guī)章，缺乏強(qiáng)大的法律效力，另外，并未詳細(xì)解釋實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)，可操作性較差。實(shí)體法與程序法不完善，引發(fā)了兩類問題，一是實(shí)際工作中存在交通警察濫用權(quán)利、執(zhí)法不當(dāng)?shù)惹趾娎娴氖录菚r(shí)常會(huì)出現(xiàn)合法執(zhí)勤的交通警察，遭遇暴力抗法事件，甚至流血犧牲事件。部分交通警察不能明確其職權(quán)權(quán)限，不清楚怎樣行使這一職權(quán)，不清楚何為濫用職權(quán)、執(zhí)法不當(dāng)，遭遇暴力抗法時(shí)不知怎樣保護(hù)自己的安全。因?yàn)槌绦蚍ㄒ约皩?shí)體法尚不完善，因此交通警察的執(zhí)法活動(dòng)沒有可以依據(jù)的法律，缺乏底氣，極大地限制了執(zhí)法效果。

相關(guān)法律法規(guī)宣傳不夠充分

《中華人民共和國道路交通安全法》第六條明確規(guī)定，各級人民政府、部隊(duì)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位等，均有義務(wù)組織宣傳道路交通安全教育活動(dòng)。但是，從實(shí)際情況來看，政府的相應(yīng)機(jī)關(guān)，盡管參加了交通安全宣傳工作，但其作用微乎其微，未能充分發(fā)揮其職能，未能聯(lián)合“貴陽交警”的微信公眾平臺，進(jìn)行教育宣傳活動(dòng)，從一定意義來看，交通安全宣傳教育依然是公安交通管理部門獨(dú)自負(fù)責(zé)，還未形成公安交管部門與有關(guān)行政機(jī)關(guān)聯(lián)合宣傳的局面。經(jīng)調(diào)查，主要是基于三方面原因。

首先，有關(guān)行政機(jī)關(guān)缺乏交通安全宣傳主動(dòng)性及積極性。當(dāng)前，有關(guān)政府行政部門，只是單純的負(fù)責(zé)本職工作，沒有積極性宣傳交通安全，很少組織此類活動(dòng)，部分部門完全不參與，也沒有意向主動(dòng)參加。這種公安交管部門獨(dú)自負(fù)責(zé)的局面長期持續(xù)下去，必將影響交通安全宣傳廣泛性，其持久性也將受損。

其次，還沒有建立與傳統(tǒng)媒體合作宣傳的意識。新媒體層出不窮，極大地挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)媒體，但是，部分傳統(tǒng)媒體不能正確認(rèn)識當(dāng)前的形勢，忽視新媒體的運(yùn)用。所以，公安交通管理部門與傳統(tǒng)媒體借助政務(wù)微信公眾平臺開展交通安全宣傳互動(dòng)時(shí)，很多問題就暴露出來，尚未形成互贏合作的局面，也進(jìn)一步導(dǎo)致“貴陽交警”單槍匹馬的在其微信公眾平臺開展交通安全教育宣傳。

最后，大多數(shù)交通運(yùn)輸企業(yè)缺乏參與意識。宣傳旨在創(chuàng)建更安全的交通秩序，但是，部分交通運(yùn)輸企業(yè)不能準(zhǔn)確認(rèn)識這個(gè)問題，單純關(guān)注企業(yè)當(dāng)前的經(jīng)營效益，在公安交通安全宣傳方面的態(tài)度是：不支持、不參與、不配合，部分企業(yè)甚至?xí)钃闲麄鞴ぷ?，企業(yè)的專業(yè)駕駛?cè)瞬荒苷_認(rèn)識交通安全。

部分群眾法律觀念淡薄

法學(xué)家伯爾曼說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”。[ [美]哈羅德·J·伯爾曼：《法律與宗教》 ， 梁治平譯，商務(wù)印書館，2012年版，第6頁。]但是，在漫長的歷史中，人們越來越信賴“關(guān)系”，以為某個(gè)交警，或者某領(lǐng)導(dǎo)與自己存在某種關(guān)系，但凡不是重大的交通事故，不撞死人，常見的超速駕駛、無牌駕駛，超載、無證駕駛、酒后駕駛等違法行為均可以平安無事，不理會(huì)有關(guān)法律法規(guī)，增加了交警的執(zhí)法難度。特別是《刑法修正案九》的實(shí)施，加大了打擊處罰交通違法行為的力度，廣大的機(jī)動(dòng)車駕駛員以及車主，作為交通參與者，法制觀念不強(qiáng)，不能理解交警的執(zhí)法行為，認(rèn)定交警對其處罰，純屬找茬兒。

人們在交通違法方面的對立情緒，來源于其自身錯(cuò)誤的社會(huì)心理。在實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)很多違法行為的產(chǎn)生，是基于違法者長期以來形成的不良習(xí)慣，部分則是受從眾心理驅(qū)使，比如，過馬路時(shí)，部分人本不打算闖紅燈，但他人闖紅燈時(shí)，就一起闖紅燈。同時(shí)，在不良風(fēng)氣影響之下，很多交通參與者為免于處罰，采取很多方法，應(yīng)對交警的處罰，比如不服從交通管理，阻撓交警執(zhí)法，甚至?xí)T圍觀群眾阻撓交警執(zhí)法，以此免于處罰。這是對民警執(zhí)法水平的極大考驗(yàn)，如處理不當(dāng)，極易導(dǎo)致沖突矛盾。

完善警系統(tǒng)服務(wù)型警務(wù)法律保障的對策

完善交警系統(tǒng)地方性法規(guī)和規(guī)章

改革開放以來，我國的交警系統(tǒng)行政立法進(jìn)展較快，當(dāng)前交通管理部門的行政執(zhí)法可以依據(jù)的有《中華人民共和國警察法》（1995年頒布實(shí)施），《中華人民共和國行政處罰法》（1996年頒布實(shí)施）、《中華人民共和國道路交通安全法》（2004年頒布實(shí)施）。但是，正值傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由人治，轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ?，期間各方面矛盾不斷爆發(fā)，這就要求交警系統(tǒng)切實(shí)提升其行政執(zhí)法水平。所以，針對交警系統(tǒng)地方性法規(guī)和規(guī)章的立法工作，筆者提出以下建議。

建立科學(xué)、完善的交警系統(tǒng)法規(guī)體系。執(zhí)法環(huán)境的建立需要完善的法律、嚴(yán)格的執(zhí)法者以及具備良好法治意識的人民群眾，三者密不可分，完善的立法是營造良好執(zhí)法環(huán)境的前提條件。完善的法律會(huì)逐個(gè)連接管理的環(huán)節(jié)，提升管理水平，更好地為群眾服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。立法的質(zhì)量提升以后，應(yīng)提升立法進(jìn)程。

規(guī)范公安機(jī)關(guān)交警系統(tǒng)行政立法秩序。將交警系統(tǒng)的行政立法有機(jī)統(tǒng)一起來，這是國際立法的趨勢，也是我國立法的要求，還有助于協(xié)調(diào)我國的法制。現(xiàn)階段，調(diào)查貴州省各級交警系統(tǒng)的法制部門發(fā)現(xiàn)，還未能有機(jī)協(xié)調(diào)以及指導(dǎo)其行政立法，尤其是規(guī)章以及規(guī)范性文件方面，協(xié)調(diào)指導(dǎo)效果較差，通常各部門各自為政，且存在利益最大化、法制化，權(quán)力部門化，必須及早轉(zhuǎn)變這一立法秩序。必須根據(jù)《立法法》有關(guān)精神以及原則，并從當(dāng)前交警系統(tǒng)的現(xiàn)狀出發(fā)，深入規(guī)范交警系統(tǒng)行政立法程序、權(quán)限，規(guī)范各類法律的名稱；保證立法質(zhì)量、明確立法重點(diǎn)、統(tǒng)一交警系統(tǒng)法制，以此為基礎(chǔ)，綜合考慮新舊交警系統(tǒng)行政法律法規(guī)，規(guī)范交警系統(tǒng)行政立法，為交警系統(tǒng)地方性法規(guī)和規(guī)章的建設(shè)，創(chuàng)造重要基礎(chǔ)。

加強(qiáng)交警系統(tǒng)服務(wù)型警務(wù)民警執(zhí)法監(jiān)督力度

1、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

正確認(rèn)識媒體監(jiān)督。新聞媒體正常的活動(dòng)采訪、報(bào)道，交警系統(tǒng)交管分局（大隊(duì)）以及中隊(duì)民警不得拒絕，針對有關(guān)媒體對自身執(zhí)法行為的監(jiān)督，應(yīng)積極接受。如果媒體對基層執(zhí)法工作給出了批評建議，必須虛心學(xué)習(xí)。若媒體批評民警的執(zhí)法行為，交警系統(tǒng)應(yīng)理解為媒體幫助自己找到了問題，應(yīng)及時(shí)改正；若媒體的批評報(bào)道不實(shí)，也不能抵觸相關(guān)報(bào)道，而應(yīng)該詳細(xì)的向社會(huì)公眾做出解釋，如果必要，可通過法律途徑解決問題?？偠灾?，媒體監(jiān)督事項(xiàng)大小不一、周期短、涉及廣泛，部分有腐敗意圖的交警，在社會(huì)壓力之下，會(huì)意識到自身問題的嚴(yán)重性，進(jìn)而及時(shí)糾正，樹立正確的執(zhí)法觀念，切實(shí)提升執(zhí)法水平。

正確認(rèn)識群眾監(jiān)督。一方面，交警系統(tǒng)應(yīng)通過多種方式，主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督。比如充分利用互聯(lián)網(wǎng)，在交警系統(tǒng)官網(wǎng)，建立專門監(jiān)督模塊，為接收群眾的意見、監(jiān)督提供窗口，并安排專門的人員，搜集、整理網(wǎng)民的建議以及批評意見，或者在交管分局單位大廳設(shè)立“意見箱”和監(jiān)電話，增加群眾舉報(bào)投訴渠道，在群眾監(jiān)督之下開展基層執(zhí)法工作。另一方面，交警系統(tǒng)必須重視群眾提出的建議以及批評意見，及早解決，及早反饋。

2、加強(qiáng)交警系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督

執(zhí)法監(jiān)督管理，對規(guī)范執(zhí)法起到很強(qiáng)的促進(jìn)作用。用大數(shù)據(jù)促進(jìn)執(zhí)法的規(guī)范，切實(shí)提升執(zhí)法監(jiān)督力度，健全執(zhí)法管理體系，對交警系統(tǒng)的執(zhí)法活動(dòng)做到過程監(jiān)督、系統(tǒng)性管理、即時(shí)監(jiān)督。要明確有關(guān)責(zé)任人的監(jiān)督職責(zé)，“一把手”負(fù)責(zé)監(jiān)督人民警察、本級以及下級公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。在工作責(zé)任制上，要堅(jiān)持交管局黨委、辦案單位以及法制部門三級執(zhí)法監(jiān)督，明確案件主辦人、審核人、鑒定人、審批人各自的監(jiān)督權(quán)限。將執(zhí)法監(jiān)督落實(shí)到交警系統(tǒng)日常工作的所有環(huán)節(jié)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督職責(zé)，促使執(zhí)法監(jiān)督工作順利推進(jìn)。推進(jìn)信息化管理向兩極延伸：即向民警處理交通事故、起始警情延伸，執(zhí)法記錄儀記錄酒駕查驗(yàn)全程，群眾報(bào)案求助，切實(shí)杜絕立案不實(shí)問題。

加大宣傳交通法規(guī)力度，提高群眾法律意識

作為執(zhí)法部門，部分群眾對交警系統(tǒng)有關(guān)法規(guī)比較生疏，不理解甚至誤解民警的執(zhí)法工作，因此，必須加強(qiáng)道路交通安全法律法規(guī)的宣傳教育，培養(yǎng)群眾的法律意識，爭取其理解支持。必須結(jié)合工作實(shí)踐，提升宣傳生動(dòng)性，借助各類新聞媒體組織創(chuàng)辦駕駛員協(xié)會(huì)等活動(dòng)，宣傳交通安全常識以及交通法規(guī)，增強(qiáng)群眾的交通安全意識，營造有利于交警系統(tǒng)執(zhí)法的大環(huán)境。

交警系統(tǒng)在工作實(shí)踐中，既要嚴(yán)厲打擊各類交通違法行為，又應(yīng)該加強(qiáng)法制宣傳，提升群眾法制觀念，培養(yǎng)群眾的守法自覺性，在思想上認(rèn)識交通安全的重要性，在行動(dòng)上切實(shí)遵守交通安全法規(guī)，理解交警的執(zhí)法工作。通過有效的宣傳教育，在交通管理工作中，人民群眾就會(huì)轉(zhuǎn)變消極被動(dòng)觀念，開始主動(dòng)遵守交通安全法規(guī)，理解交警的執(zhí)法工作，摒棄對抗交通管理者的不良情緒。

加強(qiáng)交警系統(tǒng)服務(wù)型警務(wù)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提高交警執(zhí)法水平

交警系統(tǒng)服務(wù)型警務(wù)執(zhí)法主體素質(zhì)的好壞，對執(zhí)法效果產(chǎn)生直接影響，也會(huì)影響交警系統(tǒng)整體形象，所以必須提升執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。主要分為以下幾點(diǎn)：

樹立正確的執(zhí)法理念，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。行政執(zhí)法的基本目的是服務(wù)群眾，也是服務(wù)型警務(wù)行政執(zhí)法堅(jiān)持的原則。提供優(yōu)質(zhì)的、完善的服務(wù)型警務(wù)模式才能貫徹“以人為本，服務(wù)人民”的根本要求。換言之，服務(wù)是現(xiàn)代警務(wù)的靈魂。交警系統(tǒng)的所有執(zhí)法主體，應(yīng)將服務(wù)理念深深植與心靈深處，實(shí)現(xiàn)由簡單管理型警務(wù)向公共服務(wù)型警務(wù)的轉(zhuǎn)變，將交警系統(tǒng)執(zhí)法行為納入交警系統(tǒng)民主法治之中。在構(gòu)建服務(wù)型警務(wù)過程中，應(yīng)弱化傳統(tǒng)的官本位思想，通過持續(xù)的、細(xì)致的法制宣傳以及思想教育，清除執(zhí)法主體內(nèi)心的官本位特權(quán)思想，牢牢樹立執(zhí)政為民、服務(wù)于民的思想觀念。

加強(qiáng)人員培訓(xùn)，優(yōu)化考核方法?，F(xiàn)階段，必須摒棄一切不合理考核方法，選擇合理的考核方法，優(yōu)化考核內(nèi)容，用服務(wù)宗旨武裝執(zhí)法部門，提升其工作能動(dòng)性。首先，針對執(zhí)法主體開展技能教育以及素質(zhì)培養(yǎng)，特別要針對基層執(zhí)法部門，針對有關(guān)規(guī)定，開展細(xì)致的培訓(xùn)，加深其理解，以便指導(dǎo)其工作實(shí)踐，公平、公開、公正的執(zhí)法；建立能上能下的淘汰機(jī)制，使“能者上，庸者下”，為交警系統(tǒng)執(zhí)法主體樹立危機(jī)意識，培養(yǎng)其上進(jìn)精神，在一定程度上約束執(zhí)法主體的行為。其次，不可以將執(zhí)法主體的考核，簡單認(rèn)定成工作量考核，將服務(wù)性、公正性納入考核范圍進(jìn)行綜合評估。細(xì)化執(zhí)法主體的工作態(tài)度考核辦法，以及工作方式考核辦法，要將執(zhí)法主體的職位晉升、薪水工資和服務(wù)質(zhì)量、群眾滿意度掛鉤。同時(shí)進(jìn)一步減少罰款工作量，力求從罰款型管理轉(zhuǎn)向服務(wù)型警務(wù)。

健全行政執(zhí)法責(zé)任制。首先要細(xì)化所有交通執(zhí)法崗位中，應(yīng)承擔(dān)的交通法律法規(guī)實(shí)施職責(zé)，明確其執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)限以及程序等。逐一簽訂執(zhí)法責(zé)任書，明確每個(gè)人的責(zé)任目標(biāo)，將責(zé)任逐級細(xì)化分解，落實(shí)到人。另外，應(yīng)促進(jìn)執(zhí)法責(zé)任公式制度的實(shí)施，公示執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法監(jiān)督。還應(yīng)在年度考核中，納入執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施情況，設(shè)置科學(xué)合理的考核辦法以及考核標(biāo)志，對有關(guān)交通執(zhí)法違紀(jì)責(zé)任人以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，依法追究其責(zé)任。

結(jié)束語

總之，構(gòu)建服務(wù)型交警系統(tǒng)是時(shí)代的要求。從長期來看，交警系統(tǒng)遵循的宗旨是“全心全意為人民服務(wù)”思想。