深化土地制度改革 助推農(nóng)民深度市民化

陳浦秋杭/江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所特約研究員

2016年8 月，江蘇省蘇州市虎丘區(qū)承擔(dān)了國家土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出改革試點(diǎn)任務(wù)?；⑶饏^(qū)以此為契機(jī)，從切實(shí)保障農(nóng)民利益出發(fā)，全力推動城鄉(xiāng)要素雙向流動、平等互換，推進(jìn)農(nóng)民向城市社區(qū)集中居住，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，加速推動農(nóng)民帶股進(jìn)城落戶，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民深度市民化，為鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)大動能。試點(diǎn)3年來，累計(jì)有12391 戶農(nóng)戶自愿有償退出23753畝土地承包經(jīng)營權(quán)，形成了虎丘特色的土地改革模式。

統(tǒng)籌“大”與“小”，堅(jiān)持整體推進(jìn)與分類指導(dǎo)并重。土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須從大處著眼、小處入手。一是注重頂層設(shè)計(jì)。委托江蘇省社科院和蘇州市城鄉(xiāng)一體化研究院等科研機(jī)構(gòu)，深入鎮(zhèn)、村調(diào)研，摸清底數(shù)，為決策提供一手詳實(shí)資料。制定出臺土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)實(shí)施方案、主體資格認(rèn)定、社會保障意見等5 個(gè)政策性文件和16項(xiàng)操作細(xì)則。聘請第三方開展社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，梳理排查可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)矛盾，研究制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，做到預(yù)判在先、決策在前。二是強(qiáng)化組織保障。成立由區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長的改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村“三級聯(lián)動”機(jī)制，圍繞試點(diǎn)任務(wù)要求，細(xì)化分解目標(biāo)，將改革任務(wù)項(xiàng)目化、項(xiàng)目目標(biāo)化、目標(biāo)節(jié)點(diǎn)化、節(jié)點(diǎn)責(zé)任化，形成推動改革的強(qiáng)大合力。三是加強(qiáng)分類指導(dǎo)。從組織入戶普查著手，采集1.5 萬戶家庭信息，形成“一戶一冊”臺賬。針對2013 年底前動遷失地農(nóng)戶普遍沒有簽訂退地協(xié)議的情況，分類施策，先難后易，完善退地手續(xù)，確保改革順利推進(jìn)。

兼顧“遠(yuǎn)”與“近”，做到當(dāng)前收益與終身保障并舉。土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)，不僅要解決農(nóng)民當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)利益，更要保障農(nóng)民的長久權(quán)益。為此，虎丘區(qū)建立了承包地與宅基地“雙地退出”聯(lián)動機(jī)制，退地農(nóng)戶可以直接享受城市居民的社會保障和住房保障，從而調(diào)動農(nóng)民的退地意愿。從近5 年全區(qū)土地拍賣出讓金中留出一定比例，建立專項(xiàng)社會保障資金作為“蓄水池”，目前資金規(guī)模已達(dá)39億元?；⑶饏^(qū)按照“誰所有，誰受益”原則，創(chuàng)新退出土地收益分配機(jī)制，依托農(nóng)村社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社，將村級集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)折股量化到人、固化到戶，確保退出后土地經(jīng)營凈收益配置給股份經(jīng)濟(jì)合作社，從而保障農(nóng)戶享有穩(wěn)定的集體收益分配權(quán)。2018年全區(qū)農(nóng)村社區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社分紅超億元，比2 年前分紅水平提高了3 倍多。

承接“新”與“舊”，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)與新興業(yè)態(tài)并進(jìn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)的主要目的，是改變舊的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，催生新的發(fā)展業(yè)態(tài)，激發(fā)農(nóng)村發(fā)展新動能。退地過程中，虎丘區(qū)始終堅(jiān)守“農(nóng)地農(nóng)用”底線，嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，明確退出土地的性質(zhì)不變、面積不減，嚴(yán)守耕地紅線?；⑶饏^(qū)以村為單位組建土地股份合作社，鼓勵(lì)支持“村村”“村企”“鎮(zhèn)域”聯(lián)合，成立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)展家庭農(nóng)場等適度規(guī)模的新型經(jīng)營主體，鼓勵(lì)社會資本參與發(fā)展農(nóng)業(yè)，從而為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備的廣泛運(yùn)用搭建了平臺，為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、精致農(nóng)業(yè)拓展了空間，為培育優(yōu)勢農(nóng)業(yè)品牌提供了可能?；⑶饏^(qū)通安鎮(zhèn)成立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園發(fā)展有限公司，鎮(zhèn)政府將退出的1.1 萬畝土地通過“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)線上交易”的方式統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園經(jīng)營，在推動“三高一美”（高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)水產(chǎn)養(yǎng)殖、高標(biāo)準(zhǔn)蔬菜基地和美麗田園）示范基地建設(shè)上取得顯著成效。同時(shí)，創(chuàng)新開發(fā)“農(nóng)村土地經(jīng)營管理信息系統(tǒng)”，依托數(shù)據(jù)庫、云計(jì)算、動態(tài)地圖標(biāo)繪、可視化等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)全程信息化管理。□