農(nóng)民工隨遷子女教育政策環(huán)境變遷的歷史分析

劉沾 周文鼎 覃彬雍

農(nóng)民工隨遷子女是社會轉(zhuǎn)型過程中，在制度、文化方面因與城市化、城鎮(zhèn)化過程不同步而產(chǎn)生的一個特殊群體，這個群體的成長與發(fā)展事關(guān)我國現(xiàn)代化進(jìn)程的成敗。農(nóng)民工隨遷子女教育問題是隨遷問題中的核心問題，通過梳理中華人民共和國成立以來農(nóng)民工隨遷子女教育政策環(huán)境變遷，發(fā)現(xiàn)隨遷子女經(jīng)歷了“從限制到認(rèn)可”“成為打工子弟”“從‘子弟到‘學(xué)生”的三個歷史階段。農(nóng)民工隨遷子女教育問題經(jīng)歷了“限制——認(rèn)定——重視——明確化——強化”的演變過程，在政策層面獲得認(rèn)可，還原流動兒童少年“學(xué)生”的身份。

從限制到認(rèn)可

在諸多教育問題中，隨遷子女教育問題并不是一開始就進(jìn)入公眾的視野，從出現(xiàn)到獲得認(rèn)可并最終被國家列入議事日程是漫長而漸進(jìn)的，在多方博弈中經(jīng)歷了國家立場轉(zhuǎn)變、制度與政策變遷的過程。該過程是隨國家對農(nóng)民工態(tài)度的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變的。

中華人民共和國成立初期，國家通過公社化、單位制人為地建立了城鄉(xiāng)二元體制，實行戶籍制度嚴(yán)格控制人口流動，區(qū)分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并賦予相差懸殊的公共福利待遇。20世紀(jì)80年代，農(nóng)村開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，大量農(nóng)村勞動力獲得解放，城市經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇產(chǎn)生勞動力需求。在這樣的環(huán)境下，國家對人口流動的控制開始松動，《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》中允許農(nóng)民有條件地進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，人口開始大規(guī)?？鐓^(qū)域流動，“民工潮”由此形成。然而，中華人民共和國成立30年來的城市化抑制政策使得城市的設(shè)施和管理嚴(yán)重滯后，尤其是在1966年至1976年10年間城市的承載能力幾乎沒有增長，政策松動后在巨大城鄉(xiāng)差距的“推-拉”作用下“民工潮”迅速膨脹，城市在交通、治安、就業(yè)諸多方面呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不適應(yīng)。

1992年確立市場經(jīng)濟(jì)為改革方向之前，由于國家制度的立場和取向尚未實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)型，個別政策上的松動并沒有從根本上改變城鄉(xiāng)“斷裂”的格局。無論農(nóng)民工隨遷子女還是留守子女在規(guī)模上都比較小，有關(guān)的教育問題并未顯現(xiàn)出來，少量跟隨進(jìn)城的農(nóng)民工子女或通過“插班借讀”的方式接受教育或者失學(xué)輟學(xué)并未引起關(guān)注和重視，進(jìn)城農(nóng)民隨遷子女在城市公辦學(xué)校接受教育的權(quán)利并沒有在政策層面得到認(rèn)可。1992年，國家確立了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的原則和目標(biāo)，國家開始放寬農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的條件，對農(nóng)民工的態(tài)度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由20世紀(jì)80年代的“控制盲目流動”調(diào)整為“鼓勵、引導(dǎo)和實行宏觀調(diào)控下的有序流動”，這一政策調(diào)整是一次根本性變革，“農(nóng)村→城市”的人口流動格局就此奠定，開啟持續(xù)至今的“民工潮”洪流。20世紀(jì)90年代中期開始，我國人口遷移和流動從“大眾化階段”過渡到“家庭化階段”，大量農(nóng)民工由以往的階段性進(jìn)城變?yōu)樵诔鞘泄ぷ?、生活和定居，人口遷移形式和流動人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，農(nóng)民工“舉家搬遷”的家庭式遷移日益增多，相伴而生的與父母進(jìn)城同住的學(xué)齡少年兒童日益增加，他們或者在家鄉(xiāng)出生跟隨父母進(jìn)城或者一出生就生活在城市。農(nóng)民工隨遷子女（第二代流動人口或稱新移民）的教育問題開始浮出水面。

同期，國務(wù)院婦女兒童工作委員會、全國總工會、全國婦聯(lián)、中央教育科學(xué)研究所、共青團(tuán)中央等部門以及相關(guān)的高校、研究機構(gòu)組織了多項全國性調(diào)研，一系列調(diào)研的統(tǒng)計結(jié)果雖然在具體數(shù)值上有所不同，但都反映出流動兒童少年高失學(xué)率、高輟學(xué)率、高超齡率的狀況，問題引發(fā)各類新聞媒體的大量報道。至此，農(nóng)民工隨遷子女教育問題正式進(jìn)入國家和公眾視野，城市流動人口子女的教育問題被認(rèn)定。1995年，農(nóng)民工隨遷子女教育問題首次被教育部列入當(dāng)年的議事日程。

1998年3月頒布的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》提出并初步確立了“兩為主”的解決思路——即在流動人口隨遷同住子女中適齡兒童少年的義務(wù)教育問題上，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，明確了政府解決農(nóng)民工隨遷子女就學(xué)問題的指導(dǎo)思想——流動兒童少年依法接受規(guī)定年限義務(wù)教育，并就相關(guān)問題做了規(guī)定。

1997年、1998年，國家意識到了農(nóng)民工隨遷子女教育問題，也承認(rèn)了隨遷子女可以在城市就讀，但有明顯的限制性和城鄉(xiāng)差異性。從《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》的文本看，流動兒童少年進(jìn)入城市是受到“嚴(yán)格控制”的，他們只能在“有條件的地方”上學(xué)，而且還是以“借讀”的方式并付出“借讀費”，雖然提出了“兩為主”的原則，但是并沒有作為硬性規(guī)定，政策承認(rèn)他們可以在城市接受教育，但是又受到限制和區(qū)別對待。

成為打工子弟

打工子弟學(xué)校屬于民辦學(xué)校，游離于國家義務(wù)教育體制之外，處在整個國家教育體系的邊緣地帶。當(dāng)城市既有教育體系無法滿足進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女的教育需求時，流動人口子女的教育的需求和供給之間就出現(xiàn)了缺口，這也為市場介入提供了空間，打工子弟學(xué)校應(yīng)運而生。

專門接受農(nóng)民工隨遷子女的打工子弟學(xué)校（民辦學(xué)校、簡易學(xué)校）首先在北京出現(xiàn)并逐步獲得了很大的發(fā)展空間，隨后其他外來務(wù)工農(nóng)民大量集中的城市和地區(qū)（上海、廣州、武漢、杭州、深圳、東莞、鎮(zhèn)江等）出現(xiàn)了大量民辦打工子弟學(xué)校，以武漢為例，截止到2003年10月，僅在武漢市漢陽區(qū)就有17所民辦打工子弟學(xué)校。打工子弟學(xué)校出現(xiàn)后并未立即引起關(guān)注，處于一種“潛伏”的狀態(tài)。1995年1月，《中國教育報》發(fā)表跟蹤報道《流動的孩子哪上學(xué)——流動人口子女教育探討》，文章在說明進(jìn)京務(wù)工農(nóng)民隨遷子女義務(wù)教育狀況中，將一直“潛伏”的民辦簡易學(xué)校擺到了政府和公眾面前，提出流動人口子女教育問題應(yīng)該列入公共議程并盡快制定出相應(yīng)的規(guī)定和管理辦法。自此，打工子弟學(xué)校作為一個中國現(xiàn)實國情下的特殊產(chǎn)物進(jìn)入公眾視野受到各方的關(guān)注，而當(dāng)時打工子弟學(xué)校剛剛興起、“嶄露頭角”，大多數(shù)地方政府和教育行政主管部門對其采取的態(tài)度是“不取締、不承認(rèn)、不支持”，打工子弟學(xué)校數(shù)量快速增長，在北京、上海、廣州、武漢這樣的城市“遍地開花”。

最初的打工子弟學(xué)校往往屬于農(nóng)民工“自我救助”，往往在倉庫大棚、閑置平房采用小班私塾的形式辦學(xué)。借讀費、贊助費、戶口等問題，都成為農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入公辦中小學(xué)的政策障礙，而來自城市公辦學(xué)校和城市居民的排斥以及農(nóng)民工的自我被排斥感則是一個重要的文化障礙。一位教育官員在談到為什么還有一部分農(nóng)民工家長愿意把自己的孩子送到各方面條件都不好的打工子弟學(xué)校時說：“很多家長（農(nóng)民工）覺得公辦學(xué)校都是城里孩子，擔(dān)心自己的孩子進(jìn)去（入讀公辦學(xué)校）后會被歧視，擔(dān)心自己的孩子會受欺負(fù)?！笔聦嵣?，這種由于城鄉(xiāng)二元體制造成的城市對于農(nóng)民工的社會排斥和市民對于農(nóng)民“臟、亂、差”的形象建構(gòu)確實是存在的，在很多城市對農(nóng)民工隨遷子女開放公辦學(xué)校后，那些大量接受進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女的公辦中小學(xué)，出現(xiàn)了不少本地學(xué)生外流現(xiàn)象，留下來的學(xué)生家長也不愿意自己的孩子跟流動兒童少年同班，很多城市家長給自己的孩子轉(zhuǎn)學(xué)是因為“怕被這些農(nóng)村小孩帶壞了”。此外，城市公辦學(xué)校較高的入學(xué)門檻和煩瑣的手續(xù)，成為促使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民為自己子女選擇打工子弟學(xué)校就讀的重要原因。

從城市管理角度來看，各種手續(xù)都各有合理性，但相對于農(nóng)民工的實際狀況來說，則過于復(fù)雜煩瑣。進(jìn)城的農(nóng)民工大多從事較低端的行業(yè)和工作，文化程度不高、收入微薄，處在社會的底層。一方面無法完全掌握充分的政策信息，難以充分、完整、準(zhǔn)確地理解政策;另一方面要辦全這些手續(xù)就必然花費大量時間成本和經(jīng)濟(jì)成本?？墒?，如果沒有這些手續(xù)，隨遷子女則無法及時、順利進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀。此外，這些證明材料需要在流出地和流入地之間來回往返，造成農(nóng)民工的額外負(fù)擔(dān)。

綜合來看，雖然從國家到地方都認(rèn)可“兩為主”的原則并出臺落實措施，但是農(nóng)民工隨遷子女在城市公辦學(xué)校就讀接受義務(wù)教育仍然比較困難。

從“子弟”到“學(xué)生”

從2000年開始，國家對農(nóng)民工的政策開始發(fā)生更加積極的變化。同時，人口流動家庭化的趨勢也更加顯著，流動人口子女教育問題日益突出，成為關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的焦點之一。黨的十六大之后，以統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、均衡、和諧為核心理念的新發(fā)展觀逐步確立，國家將教育公平認(rèn)定為社會公平的基礎(chǔ)，把教育機會公平與教育均衡發(fā)展作為重要的社會發(fā)展戰(zhàn)略，流動人口隨遷子女教育問題被列為中國教育的重難點問題。2001年，《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》雖然沒有將“兩為主”作為強制內(nèi)容進(jìn)行要求，但是進(jìn)一步強調(diào)了流入地政府和公辦中小學(xué)的責(zé)任，保障外來務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。2003年9月，國務(wù)院接連頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村教育工作的決定》《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，由此形成了在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，流出地與流入地相互協(xié)同，教育、財政、公安、民政等多部門彼此配合，共同解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題的格局，將這一問題確認(rèn)為事關(guān)“我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程”的重大社會問題，規(guī)定了流入地政府和流入地公辦中小學(xué)是確保進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育權(quán)利的責(zé)任主體，并實行外來務(wù)工人口隨遷子女與本地學(xué)生在義務(wù)教育普及程度、義務(wù)教育收費標(biāo)準(zhǔn)、義務(wù)教育階段評獎評優(yōu)上的“一視同仁”。2006年3月28日，國務(wù)院頒布《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（以下稱《意見》），明確提出了“兩為主”原則，要求“輸入地政府要承擔(dān)起農(nóng)民工同住子女義務(wù)教育的責(zé)任，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預(yù)算”，這標(biāo)志著國家為解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題，已將“兩為主”原則上升為強制性法規(guī)的內(nèi)容。

此后，伴隨中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“兩為主”原則逐步得到貫徹實施，2010年后全國主要城市流動兒童少年在城市公辦中小學(xué)就讀比率都超過60%，之后繼續(xù)穩(wěn)步提高。2013年，開始實現(xiàn)從義務(wù)教育入學(xué)到中考、高考升學(xué)的突破，26個省份允許隨遷子女在流入地參加中考，12個省份4440名考生跨省高考。2014年，全國28個省份實施隨遷子女在居住地參加高考，涉及考生5.6萬名，全國隨遷子女在公辦學(xué)校就學(xué)比例保持在80%，政府購買民辦學(xué)校學(xué)位124.6萬個，學(xué)籍系統(tǒng)為570萬學(xué)生提供跨省、跨地市服務(wù)。按照計劃，教育部會繼續(xù)推進(jìn)民辦打工子弟學(xué)校改制工作，消除隨遷子女就學(xué)障礙，進(jìn)一步提高農(nóng)民工同住子女在居住地接受義務(wù)教育的保障水平，加強隨遷子女學(xué)籍管理，努力實現(xiàn)隨遷子女義務(wù)教育“全納入”。

【本文系國家社科基金“十三五”規(guī)劃2018年度教育學(xué)重大攻關(guān)課題“建設(shè)教育強國的國際經(jīng)驗與中國路徑研究”（項目編號：VGA180002）研究成果】

（作者簡介：劉沾，湖北省教育政策研究中心助理研究員;周文鼎，華中師范大學(xué)政策研究室助理研究員;覃彬雍，華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院）

責(zé)任編輯/王娜娜