建立和完善中國(guó)食品安全保障體系的研究與思考

羅云波 吳廣楓 張 寧

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養(yǎng)工程學(xué)院 北京 100083）

新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)的食品安全無(wú)論是從立法體系還是政府監(jiān)管，或者是企業(yè)保障和社會(huì)認(rèn)知，都發(fā)生了巨大變化?；赝^(guò)去，“大頭娃娃”、“毒奶粉”等食品安全事件讓整個(gè)社會(huì)做出反思，進(jìn)而催生了《食品安全法》出臺(tái)。與此同時(shí)，我國(guó)食品安全監(jiān)管體系也歷經(jīng)多次變遷，從“九龍治水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟啥问健惫芾恚乱惠喐母镏斜O(jiān)管職責(zé)又進(jìn)一步集中到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局。

如何保障十幾億人都能吃得放心又吃得健康，始終是我國(guó)食品安全工作的根本目標(biāo)。隨著轉(zhuǎn)基因食品和網(wǎng)購(gòu)食品等新概念和新銷售模式興起，中國(guó)食品安全監(jiān)管體系迎來(lái)新一輪變革，同時(shí)也給食品安全帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。在此背景下，本文圍繞我國(guó)食品安全的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、法律建設(shè)和監(jiān)管體系等問(wèn)題開(kāi)展闡述和分析，以期為科學(xué)認(rèn)知中國(guó)食品安全現(xiàn)狀和趨勢(shì)，為新時(shí)期我國(guó)食品安全監(jiān)管提供新的方法和思路。

1 食品安全與食品安全事件

1.1 我國(guó)食品安全的定義及發(fā)展歷程

食品安全是指食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康造成傷害而由此引起的公共安全問(wèn)題。按照國(guó)際食品法典委員會(huì)的定義，食品安全是對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作、食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者健康受到損害的一種擔(dān)保。簡(jiǎn)單說(shuō)，食品安全就是指食品吃了以后不會(huì)對(duì)身體健康造成損害，并且不會(huì)因此引起群體性的公共安全問(wèn)題[1]。

一個(gè)國(guó)家的食品安全水平是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的。改革開(kāi)放以前，我國(guó)的食物供應(yīng)處于短缺的狀態(tài)，要憑票購(gòu)糧以及許多副食，因此不會(huì)考慮食品安全問(wèn)題。那時(shí)所定義的保障食品安全，通常指食品衛(wèi)生，“吃了不干凈的東西”、“拉肚子”，或者說(shuō)“中毒”、“生病”甚至“死亡”，都可以歸為“衛(wèi)生”的概念。實(shí)際上，衛(wèi)生只是食品安全保障中的一種措施，食品安全的范疇要大得多，且更全面，比如農(nóng)藥殘留、獸藥殘留等安全問(wèn)題并不包括在食品衛(wèi)生的概念里。食品安全涉及從農(nóng)田到餐桌整個(gè)過(guò)程[2]。

2009年2月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《食品安全法》，取代了1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，進(jìn)而全方位保障消費(fèi)者舌尖上的安全，使人們的身體健康不會(huì)因?yàn)椴话踩氖称范艿綋p害。此后，在2017年，習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中提出“健康中國(guó)”[3]，這個(gè)過(guò)程也體現(xiàn)了人們對(duì)于食品安全概念認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。

1.2 食品安全事件

結(jié)合上述食品安全的定義可知，食品安全事件的認(rèn)定需滿足兩個(gè)要素：存在有毒、有害物質(zhì)，造成了人員健康損害。

從系統(tǒng)性和嚴(yán)重性來(lái)看，真正能夠被稱為食品安全事件的典型案例，有安徽阜陽(yáng)奶粉“大頭娃娃”事件和發(fā)生在河北的三聚氰胺“毒奶粉”事件。2003年，大量營(yíng)養(yǎng)含量低下的劣質(zhì)嬰兒奶粉流入阜陽(yáng)農(nóng)村，吃了劣質(zhì)奶粉的嬰幼兒由于蛋白質(zhì)攝入不足，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)養(yǎng)不足，最終造成近200例嬰兒患有嚴(yán)重發(fā)育障礙。另一起是2008年的三聚氰胺“毒奶粉”事件，這個(gè)事件在全球的影響很大，屬于系統(tǒng)性的食品安全事件，造成的危害也很大，最終也加速了我國(guó)《食品安全法》的出臺(tái)。

此外，在食品安全事件的判定上，還需警惕一些錯(cuò)誤的觀念，以及由此引發(fā)的烏龍事件。比如“速成雞”，這個(gè)說(shuō)法本身暗含貶義、不科學(xué)。首先，工業(yè)化的雞本身長(zhǎng)得很快，45 d養(yǎng)成，這是品種選育的結(jié)果；其次，工業(yè)化養(yǎng)雞的營(yíng)養(yǎng)供應(yīng)和藥物管理非常嚴(yán)格，動(dòng)物對(duì)激素的接受程度有限，攝入過(guò)量就會(huì)適得其反，甚至致死，而且成本很高，生產(chǎn)上用激素促生長(zhǎng)根本不具可操作性[4]。

染色饅頭、福喜事件同樣也不是食品安全事件。染色饅頭使用的檸檬黃是一種食用色素，主要用于飲料，用檸檬黃染色是為了假冒玉米面饅頭，屬于欺詐行為及超范圍使用食品添加劑的行為。福喜事件并沒(méi)有造成人員的健康傷害，工作人員擅自修改保質(zhì)期屬于一種欺詐行為。國(guó)外常常對(duì)過(guò)了最佳食用期，但從安全性來(lái)講仍然可食用的食品采取降價(jià)銷售措施，前提是必須如實(shí)告知消費(fèi)者。

2 食品安全法律體系

2.1 我國(guó)食品安全法律體系的構(gòu)成

要實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程管理，需要考慮到食品生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)。在食品安全領(lǐng)域，我國(guó)目前主要有兩部綜合性的法律作為保障，一部是《食品安全法》，一部是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》。

2009年我國(guó)第一部《食品安全法》正式頒布，并于2015年進(jìn)行了修訂。該法的立法理念從“食品衛(wèi)生”躍升為“食品安全”，與國(guó)際接軌，擴(kuò)大了其法律適用主體和治理監(jiān)管范圍。同時(shí)，該法規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為食品安全第一責(zé)任人，規(guī)范了食品生產(chǎn)加工從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，包括生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售等環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)食品種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、流通、銷售、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的食品安全，這更加符合社會(huì)公眾對(duì)食品安全的需求。

該法還規(guī)定國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，提出建立食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄制度，加強(qiáng)對(duì)食品廣告的監(jiān)督，加強(qiáng)食品添加劑和保健品的監(jiān)管。此外，該法在民事賠償責(zé)任方面取得了突破，提高了賠償標(biāo)準(zhǔn)，建立食品安全懲罰性賠償制度。食品安全監(jiān)管模式也變事后監(jiān)管為主動(dòng)全程監(jiān)管，統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)，解決了此前食品安全標(biāo)準(zhǔn)太多、重復(fù)、層次不清等問(wèn)題[5]。

2006年我國(guó)第一部 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》適時(shí)出臺(tái)，填補(bǔ)了當(dāng)時(shí)《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)法律空白，因?yàn)椤妒称沸l(wèi)生法》并不涉及種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而《產(chǎn)品質(zhì)量法》則只適用于那些經(jīng)過(guò)加工、制作的產(chǎn)品，不適用于未經(jīng)加工、制作卻和人民群眾生活、健康息息相關(guān)的農(nóng)業(yè)初級(jí)產(chǎn)品的問(wèn)題。

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》主張從源頭對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行管理和控制，將原本局限于流通領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)防控延伸到生產(chǎn)源頭的潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。該法針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)地、生產(chǎn)、包裝和標(biāo)識(shí)以及監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面作出規(guī)定，基本實(shí)現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌”全過(guò)程質(zhì)量安全控制[6]。

從《食品衛(wèi)生法》到《食品安全法》，包括《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，甚至《刑法》都對(duì)食品領(lǐng)域的違法問(wèn)題，如添加有害物質(zhì)、非食品添加劑如何處理，進(jìn)行了修訂和增補(bǔ)。另外，我國(guó)還出臺(tái)了食品相關(guān)的條例規(guī)定，例如《生豬屠宰條例》、《農(nóng)藥使用條例》、《獸藥使用條例》等，這些共同構(gòu)成了一個(gè)龐大的食品安全法律法規(guī)體系。

2.2 懲罰性賠償制度與“直接入刑”

通常食品安全領(lǐng)域的賠償有兩種：一種是過(guò)失性賠償，另一種是懲罰性賠償?，F(xiàn)行《食品安全法》規(guī)定，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款10倍或者損失3倍的賠償金。然而需要指出的是，作為低值快消品，食品的價(jià)格普遍不高，3到10倍的懲罰性賠償不足以震懾生產(chǎn)者。另一方面，相關(guān)司法判決的力度卻很大，食品制假、售假將“直接入刑”，違法企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人終身禁業(yè)[7-9]。

針對(duì)上述情況，本文提出以下建議。食品的懲罰性賠償應(yīng)有固定的數(shù)額，而不是倍數(shù)。條件成熟時(shí)，對(duì)于蓄意造假的行為，應(yīng)該根據(jù)生產(chǎn)企業(yè)/生產(chǎn)者的規(guī)模和資產(chǎn)水平確定賠償數(shù)額。此外，由于現(xiàn)在直接入刑的力度較大，所以懲罰性賠償可以在后續(xù)法律調(diào)整中繼續(xù)完善，通過(guò)兩者結(jié)合，真正震懾到蓄意制造食品安全事件的生產(chǎn)者。

安全食品是生產(chǎn)出來(lái)的，也是監(jiān)管出來(lái)的，“實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰”是行之有效的一項(xiàng)監(jiān)管措施。在我國(guó)現(xiàn)階段食品安全違法犯罪案件中，經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型占比較高。這類案件的發(fā)生往往具有較強(qiáng)的隱蔽性，通常會(huì)制造出不必要的恐慌，迫使食品安全治理既要防君子又要防小人，且社會(huì)影響惡劣、持久。這個(gè)現(xiàn)象與食品行業(yè)從業(yè)人員法制觀念淡漠、處罰不嚴(yán)、違法成本不高直接相關(guān)。同時(shí)，“直接入刑”、“終身禁業(yè)”等規(guī)定也有助于充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)淘汰機(jī)制，凈化行業(yè)風(fēng)氣。

2.3 食品安全監(jiān)管在法律層面的上升空間

《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是兩部平行的法律，然而兩者之間仍有一些邊界尚待明確。例如，豆芽到底是農(nóng)產(chǎn)品還是食品的爭(zhēng)論，曾導(dǎo)致豆芽監(jiān)管責(zé)任的歸屬模棱兩可，以致于基層無(wú)所適從。我國(guó)對(duì)豆制品實(shí)行分階段管理，相比于美國(guó)，所有的豆制品由一個(gè)部門(mén)垂直管理，不存在監(jiān)管責(zé)任歸屬的問(wèn)題。正在修訂的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》應(yīng)當(dāng)對(duì)這些邊界性問(wèn)題進(jìn)行明確，使這兩部法律更好地銜接，做到兩法并行、相互補(bǔ)充，同時(shí)各有側(cè)重。

另外，對(duì)于一些新的商業(yè)形式，目前并沒(méi)有專門(mén)的解釋，或者是相關(guān)條例說(shuō)得非常模糊。例如，網(wǎng)購(gòu)食品和外賣(mài)都存在共性的食品安全潛在風(fēng)險(xiǎn)，而相關(guān)條例中并未將快遞/外賣(mài)作為獨(dú)立的門(mén)類加以區(qū)別。本文建議在食品流通領(lǐng)域關(guān)注“最后一公里”的問(wèn)題，包括對(duì)食品包裝、食品存放的溫度做出規(guī)定，確保食品不受污染，以及出現(xiàn)問(wèn)題后如何進(jìn)行處罰。讓食品從業(yè)者能夠看明白怎么去守法，讓食品監(jiān)管者明白如何去執(zhí)法。

3 食品安全標(biāo)準(zhǔn)

3.1 食品安全標(biāo)準(zhǔn)及食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》（2015）的要求來(lái)建立和實(shí)施的。依據(jù)《食品安全法》第四條“食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保證食品安全，誠(chéng)信自律，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。”食品安全標(biāo)準(zhǔn)是從事一切與食品相關(guān)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售活動(dòng)均應(yīng)遵守的規(guī)范，是保障食品安全的重要基石。

具體來(lái)講，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是指為了對(duì)食品生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)全過(guò)程中影響食品安全和質(zhì)量的各種要素以及各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行控制和管理，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同使用和重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件[10]?！妒称钒踩ā返谌聦ｉT(mén)對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，首先，制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的目的是以保障公眾身體健康為宗旨，并且兼顧科學(xué)合理、安全可靠。其次，所有食品標(biāo)準(zhǔn)中，唯有食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

依據(jù)這個(gè)定義，可以分別針對(duì)“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定相應(yīng)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)藥殘留、添加劑的使用、微生物限量等。這顯然不是一兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)能解決問(wèn)題的，也因此逐漸衍生出針對(duì)各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的安全標(biāo)準(zhǔn)。而一系列的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)逐漸形成一個(gè)龐大的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

建立在食品安全標(biāo)準(zhǔn)定義的基礎(chǔ)之上，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系是指依據(jù)系統(tǒng)、科學(xué)和標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方法，遵循食品生產(chǎn)、加工和銷售的風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)律，涵蓋食品生產(chǎn)全過(guò)程中影響食品質(zhì)量和安全的關(guān)鍵要素及其控制措施的所有標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)其內(nèi)部聯(lián)系形成系統(tǒng)、科學(xué)、合理和可行的有機(jī)整體。通過(guò)實(shí)施食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系，可以實(shí)現(xiàn)食品安全全過(guò)程的有效監(jiān)控，并提高食品安全的整體水平[11-12]。可以明確地看到，食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不是對(duì)所有食品安全標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)單羅列，而是一個(gè)有機(jī)的整體，有其自身的規(guī)律可循。這種規(guī)律就是食品生產(chǎn)、加工、銷售的全過(guò)程管理。

我國(guó)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)可以分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四大類?！妒称钒踩ā分兄赋觥笆　⒆灾螀^(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門(mén)組織制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)”，如此形成了一個(gè)完整的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。這個(gè)體系當(dāng)中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)，其次是地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，最高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知誤區(qū)

早期的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由各部門(mén)分別負(fù)責(zé)制定本部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)，而政出多門(mén)的后果導(dǎo)致許多標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容互相沖突。最典型的說(shuō)法是“合格的面粉包出不合格的餃子”，原因在于：面粉標(biāo)準(zhǔn)出自一個(gè)部門(mén)，餃子標(biāo)準(zhǔn)出自另外一個(gè)部門(mén)，產(chǎn)品類別不同，標(biāo)準(zhǔn)制定的著眼點(diǎn)也就存在差異，以至于銜接不暢。另外，不同檢測(cè)方法也會(huì)導(dǎo)致檢測(cè)結(jié)果不同，用一個(gè)部門(mén)的方法檢測(cè)是合格的，用另外一個(gè)部門(mén)頒布的方法檢測(cè)，就可能是不合格的。這類由于多標(biāo)準(zhǔn)并行導(dǎo)致的食品安全監(jiān)管難題在過(guò)去一段時(shí)期內(nèi)非常突出。

2009年《食品安全法》出臺(tái)后，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定的職責(zé)集中到衛(wèi)生部門(mén)，過(guò)去的很多標(biāo)準(zhǔn)都得到了清理、整頓、廢止或增加，食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)真正成為“唯一強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”。

然而，在消費(fèi)者層面，對(duì)食品安全標(biāo)準(zhǔn)仍然存有認(rèn)知誤區(qū)。例如，2011年12月，國(guó)家實(shí)施了速凍食品新國(guó)標(biāo)，將金黃色葡萄球菌的含量由“不得檢出”改為“限量”，很多消費(fèi)者認(rèn)為這是標(biāo)準(zhǔn)的倒退。其實(shí)這是一種誤讀，早期強(qiáng)調(diào)“致病微生物不得檢出”，是因?yàn)閮x器設(shè)備不夠靈敏，無(wú)法檢測(cè)出少量致病微生物，這時(shí)，以儀器檢測(cè)的下限作為標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)，是行業(yè)共識(shí)。當(dāng)儀器的靈敏度提高到可以檢出少量致病微生物時(shí)，制定相應(yīng)的限量標(biāo)準(zhǔn)就成為最符合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估原則的科學(xué)選擇。

4 我國(guó)食品安全監(jiān)管體系

4.1 現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體系的形成

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)食品安全監(jiān)管體制經(jīng)歷了從無(wú)到有、從有到精的多次演變。從監(jiān)管主體數(shù)量和政府權(quán)力配置的角度，大致經(jīng)歷了單一部門(mén)主導(dǎo)的監(jiān)管模式、多部門(mén)監(jiān)管模式和大部制監(jiān)管模式。改革開(kāi)放之前主要是以衛(wèi)生部門(mén)為主導(dǎo)的監(jiān)管模式，后來(lái)自然形成了“九龍治水”的多部門(mén)監(jiān)管格局，暴露出諸如職責(zé)重疊和空白等監(jiān)管問(wèn)題，自此開(kāi)始了對(duì)監(jiān)管體制主動(dòng)調(diào)整的探索過(guò)程[2]。

自2009年《食品安全法》出臺(tái)后，食品安全的監(jiān)管責(zé)任規(guī)范集中到4個(gè)主要部門(mén)：農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、食藥、工商，統(tǒng)一由衛(wèi)生部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。盡管責(zé)任較之前明確許多，然而各部門(mén)之間仍然存在監(jiān)管的空白地帶，仍然存在協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題。十八大以后，中央政府的機(jī)構(gòu)改革將食品安全落實(shí)到兩個(gè)部門(mén)：一個(gè)是農(nóng)業(yè)部門(mén)，一個(gè)是新成立的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。十九大后又進(jìn)一步做出調(diào)整，將食品安全監(jiān)管集中到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和新成立的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，實(shí)現(xiàn)真正意義上的兩段：一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品，另一個(gè)負(fù)責(zé)加工食品以及食品流通和餐飲。

4.2 我國(guó)食品安全監(jiān)管“大部制”的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題

大部制的優(yōu)勢(shì)是責(zé)任明確，效率提高，杜絕灰色地帶。從分段監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榧斜O(jiān)管，從外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部協(xié)調(diào)，大部制的建立使相關(guān)部門(mén)的職責(zé)更加明晰，因而形成有效的監(jiān)管合力。食品生產(chǎn)、食品流通以及餐飲服務(wù)在食品安全鏈條上占據(jù)非常重要的位置。現(xiàn)在將這3個(gè)環(huán)節(jié)一并納入國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的職能范圍，使得食品安全監(jiān)管責(zé)任更為明確，責(zé)任追究主體更為清晰，在體制層面上解決了以往分段監(jiān)管模式中由于職責(zé)交叉所帶來(lái)的推諉卸責(zé)問(wèn)題，將食品安全監(jiān)管的“外部協(xié)調(diào)”機(jī)制變?yōu)椤皟?nèi)部協(xié)調(diào)”機(jī)制，在一定程度上減少了由外部協(xié)調(diào)帶來(lái)的巨大成本和花費(fèi)[13]。

當(dāng)然，大部制也存在一些問(wèn)題，比如專業(yè)性不夠。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局一個(gè)部門(mén)要同時(shí)管理食品生產(chǎn)、加工、流通過(guò)程中的各個(gè)方面，各環(huán)節(jié)的監(jiān)管問(wèn)題既有共性也都具有其特殊的規(guī)律，往往專業(yè)性非常強(qiáng)。部門(mén)整合后，部門(mén)內(nèi)部之間的協(xié)調(diào)和溝通就顯得尤為重要。大部制改革的首要問(wèn)題是職能集中和邊界的確立，重點(diǎn)應(yīng)該探討的是部門(mén)之間如何合作，如何進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。監(jiān)管效率的提高更多地需要依賴于橫向部門(mén)之間的有效合作和充分協(xié)調(diào)，在日常的運(yùn)作過(guò)程之中不斷增進(jìn)聯(lián)系和互信。

除了市場(chǎng)監(jiān)管總局各下屬部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制外，還應(yīng)建立有效的中央和地方的協(xié)調(diào)機(jī)制。由于近年來(lái)食品安全監(jiān)管體制調(diào)整頻率和幅度較大，地方和基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)“五花八門(mén)”，人員構(gòu)成復(fù)雜，所以應(yīng)保障中央和地方之間對(duì)接到位，上傳下達(dá)順暢進(jìn)行。

需要注意的是，對(duì)于改革的理解不能只停留在機(jī)構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角上，更不存在“誰(shuí)并入誰(shuí)”的問(wèn)題，而是國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下的機(jī)構(gòu)革新。機(jī)構(gòu)設(shè)置雖然變化了，但是監(jiān)管的要素并沒(méi)有改變。機(jī)構(gòu)變化是為了協(xié)調(diào)和順應(yīng)政府國(guó)家治理的整體環(huán)境和大局，以便能夠與國(guó)家體制的整體相契合，形成有機(jī)的整體。國(guó)家食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的變化、調(diào)整是一個(gè)動(dòng)態(tài)、不斷優(yōu)化的過(guò)程。

4.3 食品安全監(jiān)管體系的成效評(píng)價(jià)

食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，監(jiān)管成效依賴于高效的制度和運(yùn)行機(jī)制。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)各級(jí)政府部門(mén)陸續(xù)組織開(kāi)展食品安全考核工作，通過(guò)客觀、公正地考核、評(píng)價(jià)各地食品安全狀況和工作成效，推動(dòng)落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任制，并將食品安全工作納入科學(xué)發(fā)展綜合考核指標(biāo)體系中。

在這些考核評(píng)價(jià)活動(dòng)中，食品抽檢合格率仍然是重要甚至是唯一的指標(biāo)。由于其自身的局限性，以及食品安全工作的復(fù)雜性，導(dǎo)致抽檢合格率與食品安全監(jiān)管成效之間，并不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系。目前亟需針對(duì)考核指標(biāo)開(kāi)展系統(tǒng)性的梳理、提煉和拔高，建立符合我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際情況的食品安全狀況及監(jiān)管成效的考核體系和評(píng)價(jià)方法。可通過(guò)建立綜合性的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將以往分散在各部門(mén)、各環(huán)節(jié)的食品安全治理指標(biāo)有機(jī)整合起來(lái)，例如，除了較為直接的產(chǎn)品不合格率、食物中毒人數(shù)及死亡人數(shù)等狹義食品安全狀況外，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全狀況、政府行政能力等過(guò)程類要素也從不同方面深刻地影響著當(dāng)?shù)氐氖称钒踩珷顩r和監(jiān)管成效。通過(guò)這種方式提升食品安全監(jiān)管技術(shù)水平，提升對(duì)食品安全整體形勢(shì)的研判能力；通過(guò)科學(xué)評(píng)估監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管策略，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。如此以來(lái)，才能做到標(biāo)本兼治，把各項(xiàng)改革措施引向深入[14]。

5 轉(zhuǎn)基因食品

5.1 轉(zhuǎn)基因食品介紹

自從有了農(nóng)業(yè)活動(dòng)以來(lái)，人類一直在努力用人工方式改變動(dòng)、植物基因以獲取新品種。今天絕大部分作物已經(jīng)不是自然進(jìn)化的野生種，而是千百年來(lái)人工選育的結(jié)果，即轉(zhuǎn)移基因或通過(guò)基因變化而創(chuàng)造的物種和品種。

在過(guò)去20年間，市場(chǎng)上轉(zhuǎn)基因大豆已占到全球大豆數(shù)量81%，轉(zhuǎn)基因玉米占35%，轉(zhuǎn)基因油菜占30%。實(shí)際上，轉(zhuǎn)基因食品在全球非常普遍。美國(guó)是全球轉(zhuǎn)基因食品消費(fèi)最大的國(guó)家。美國(guó)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因大豆接近一半用于國(guó)內(nèi)消費(fèi)，95%以上的玉米也是轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，還有轉(zhuǎn)基因土豆、甜菜等，只是含轉(zhuǎn)基因成分的食品加工品種就多達(dá)數(shù)千種。歐洲、日本也如此。在歐洲食品安全局的官網(wǎng)，每年都會(huì)公布消耗、進(jìn)口轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的數(shù)量。中國(guó)也研發(fā)了抗蟲(chóng)棉及抗病毒木瓜。在進(jìn)口方面，中國(guó)主要是進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆、油菜籽及小部分玉米[15]。

5.2 轉(zhuǎn)基因食品的安全性評(píng)價(jià)

以轉(zhuǎn)基因技術(shù)為代表的農(nóng)業(yè)生物技術(shù)是伴隨著人類認(rèn)識(shí)水平的提高而出現(xiàn)的。生物技術(shù)產(chǎn)品從問(wèn)世起，就伴隨著嚴(yán)格的監(jiān)管，只有確保它足夠安全才會(huì)上市。事實(shí)上，為確保安全性，科學(xué)家考慮的會(huì)比消費(fèi)者多得多，并在研究初始階段就會(huì)涉及，主要包含兩大問(wèn)題：食用安全問(wèn)題和環(huán)境生態(tài)安全問(wèn)題。

從食用安全方面來(lái)說(shuō)，通常會(huì)考慮急性毒性、慢性毒性、過(guò)敏性、營(yíng)養(yǎng)性、致畸性[16]。從生態(tài)方面，通常會(huì)考慮出現(xiàn)新的性狀之后，會(huì)不會(huì)影響到其它生物。比如轉(zhuǎn)基因糧食抗蟲(chóng)了，蟲(chóng)子會(huì)不會(huì)慢慢也耐藥，產(chǎn)生超級(jí)害蟲(chóng)。科學(xué)家會(huì)專門(mén)設(shè)計(jì)一處“避難所”，即在種植轉(zhuǎn)基因作物的地方，設(shè)計(jì)一處土地上的作物不具抗性，專門(mén)拿給蟲(chóng)子吃，給蟲(chóng)子的種群留下根。

另外，科學(xué)家還要考慮基因漂移和基因逃逸的問(wèn)題，比如轉(zhuǎn)基因作物的花粉吹到別的地方，會(huì)不會(huì)影響其它作物？如果一輛運(yùn)載轉(zhuǎn)基因作物的卡車(chē)翻車(chē)了，會(huì)不會(huì)造成基因逃逸？這都需要做相應(yīng)的模擬。不計(jì)算實(shí)驗(yàn)室時(shí)間，僅進(jìn)入安全評(píng)價(jià)階段一般就需要3年以上時(shí)間，目前還沒(méi)有其它食品需要這樣嚴(yán)格的安全評(píng)價(jià)。

轉(zhuǎn)基因安全性強(qiáng)調(diào)的是實(shí)質(zhì)等同原則，從邏輯上表述，就是對(duì)于某種具體的轉(zhuǎn)基因食品，如果沒(méi)有明顯證據(jù)證明其有害，就可以認(rèn)為其安全。在實(shí)質(zhì)等同原則下證實(shí)了安全性的轉(zhuǎn)基因食品，可以放心食用[17]。對(duì)于科學(xué)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有必要且也不可能完全證明任何食品完全安全，因?yàn)樗^絕對(duì)安全的食品是不存在的。

6 網(wǎng)購(gòu)食品

6.1 網(wǎng)購(gòu)食品的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)

電子商務(wù)的發(fā)展讓網(wǎng)購(gòu)食品成為潮流，目前預(yù)包裝食品和農(nóng)產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)銷售量都呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。網(wǎng)購(gòu)食品帶來(lái)的食品安全問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面[18]：

第一，銷售主體準(zhǔn)入問(wèn)題。目前，缺乏食品生產(chǎn)、流通、衛(wèi)生許可證的“三無(wú)”網(wǎng)絡(luò)店鋪普遍存在，對(duì)銷售主體缺乏有效的規(guī)范和約束。例如，產(chǎn)品類別歸屬、企業(yè)規(guī)模、必備的管理?xiàng)l件等。此外，農(nóng)產(chǎn)品欺詐、售假現(xiàn)象比較嚴(yán)重，網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)者通常會(huì)利用消費(fèi)者對(duì)商品信息的不了解，在網(wǎng)上發(fā)布虛假的食品介紹及宣傳廣告。稍有不慎，引起交易糾紛事小，引發(fā)食品安全事故事大。

第二，網(wǎng)購(gòu)食品安全問(wèn)題。網(wǎng)購(gòu)不是面對(duì)面經(jīng)銷模式，消費(fèi)者無(wú)法對(duì)食品進(jìn)行真實(shí)性鑒別。無(wú)論是品牌、廠家還是生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等信息，消費(fèi)者都只能得到賣(mài)家的口頭承諾，食品質(zhì)量無(wú)法得到切實(shí)保障。

第三，網(wǎng)購(gòu)食品包裝問(wèn)題。網(wǎng)購(gòu)食品的包裝材料是否符合食品安全相關(guān)要求？包裝所帶來(lái)的資源浪費(fèi)如何應(yīng)對(duì)？對(duì)于這些問(wèn)題，現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)食品法律法規(guī)只有一些原則性規(guī)定，未來(lái)還需要有實(shí)施的條例和細(xì)則。另外，針對(duì)網(wǎng)購(gòu)餐飲產(chǎn)品，應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的配送安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保溫箱的清潔和溫度控制以及配送距離或時(shí)間，都應(yīng)該制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

第四，產(chǎn)品標(biāo)識(shí)問(wèn)題。在網(wǎng)絡(luò)銷售的食品中，很多進(jìn)口食品沒(méi)有合格的中文標(biāo)簽，部分進(jìn)口食品存在來(lái)源渠道不明等問(wèn)題，沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規(guī)的檢驗(yàn)檢疫程序，缺乏必要的安全衛(wèi)生檢疫。

第五，維權(quán)的難度比較大。網(wǎng)絡(luò)食品交易存在虛擬性、隱蔽性和不確定性，并且網(wǎng)店大多沒(méi)有實(shí)體店，許多沒(méi)有取得工商、食品、稅務(wù)等相關(guān)部門(mén)的證照，無(wú)法出示購(gòu)物發(fā)票。一旦發(fā)生食品安全事故，消費(fèi)者很難得到賠償。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)交易多涉及異地維權(quán)，消費(fèi)者所在地的監(jiān)管部門(mén)不具有管轄權(quán)，異地維權(quán)難度較大。

6.2 提高網(wǎng)絡(luò)食品安全水平的措施

網(wǎng)絡(luò)食品是食品安全的新領(lǐng)域，可能會(huì)成為食品安全隱患的新爆發(fā)點(diǎn)。人們對(duì)食品安全的認(rèn)識(shí)水平已經(jīng)提高，食品安全監(jiān)管水平也有了很大提升，互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地，網(wǎng)絡(luò)食品監(jiān)管同樣也是全程監(jiān)管理念的應(yīng)有之義。不僅是 “最后一公里”，網(wǎng)絡(luò)食品的經(jīng)營(yíng)與準(zhǔn)入、制作過(guò)程、添加過(guò)程、添加情況、運(yùn)輸情況等，都需要有行之有效的監(jiān)管方式。

要提高網(wǎng)絡(luò)食品安全水平，建議先從政策層面加強(qiáng)新《食品安全法》的執(zhí)行力度，細(xì)化執(zhí)法操作實(shí)施細(xì)則，提升可操作性。同時(shí)要重視和扶持食品企業(yè)和食品實(shí)體經(jīng)營(yíng)企業(yè)的食品安全建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管和市場(chǎng)淘汰機(jī)制，凈化行業(yè)風(fēng)氣，提升行業(yè)誠(chéng)信道德水準(zhǔn)。

此外，也要強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)的食品安全責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)食品物流環(huán)節(jié)相關(guān)的食品安全科學(xué)研究，為安全物流提供有力的技術(shù)支撐。還要加強(qiáng)食品安全科普宣傳教育，提高真假食品安全信息的辨識(shí)能力和食品安全自我防護(hù)意識(shí)。

7 小作坊式企業(yè)的食品安全監(jiān)管

小作坊式企業(yè)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特定階段的必然產(chǎn)物。在食品行業(yè)，小企業(yè)、小作坊吸引了大量的從業(yè)者，他們依靠自己的勞動(dòng)生產(chǎn)獲得報(bào)酬，也為當(dāng)?shù)鼐用竦纳顜?lái)方便。對(duì)小作坊式企業(yè)的監(jiān)管需另辟蹊徑，不能搞一刀切。

首先，地方政府應(yīng)充分了解轄區(qū)內(nèi)小企業(yè)、小作坊的基本情況，詳細(xì)記錄其生產(chǎn)條件和從業(yè)人員責(zé)任。可以通過(guò)建立誠(chéng)信檔案進(jìn)行管理，將違約或者失信的生產(chǎn)者納入黑名單，使其無(wú)法繼續(xù)在食品行業(yè)從業(yè)。

其次，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的小作坊，地方政府可以提供一些社會(huì)化服務(wù)，集中進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)的宣貫，幫助他們完善生產(chǎn)過(guò)程中的不規(guī)范。也可采取集中管理的模式，開(kāi)辟食品生產(chǎn)園區(qū)將小作坊集中化，同時(shí)創(chuàng)造交通、水電等便利條件，鼓勵(lì)小作坊來(lái)此創(chuàng)業(yè)。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)財(cái)富的進(jìn)一步積累，食品行業(yè)的生產(chǎn)集約化程度也將不斷提高，在今后以大型企業(yè)為主導(dǎo)的市場(chǎng)格局下，小企業(yè)、小作坊或者被大公司兼并，或者被逐漸淘汰，從業(yè)者迫于生存壓力選擇轉(zhuǎn)行。那些能夠生存下來(lái)的小企業(yè)，往往也是老字號(hào)，會(huì)十分在意自己的品牌。

8 新資源食品的管理

近年來(lái)，保健食品領(lǐng)域漸漸成為虛假和違規(guī)廣告的重災(zāi)區(qū)，以至于現(xiàn)在人人喊打，極大地挫傷了行業(yè)內(nèi)守法企業(yè)的生產(chǎn)積極性，使保健食品行業(yè)的發(fā)展遭到重創(chuàng)。對(duì)保健食品、新資源食品和其它特殊食品的監(jiān)管，也是今后食品安全監(jiān)管領(lǐng)域亟待解決的問(wèn)題之一。

我國(guó)飲食文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，食補(bǔ)、藥膳等傳統(tǒng)保健養(yǎng)生理念在民間有一定影響。從現(xiàn)代醫(yī)學(xué)和營(yíng)養(yǎng)學(xué)的角度看，膳食干預(yù)調(diào)節(jié)對(duì)于疾病的預(yù)防和控制雖有一定效果，但很多機(jī)理和量效關(guān)系還有待深入的研究和探討。這種情況是我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域特有的一個(gè)現(xiàn)象，無(wú)他國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可循。在這個(gè)背景下，對(duì)保健食品、新資源食品和其它特殊食品的監(jiān)管必須慎之又慎。

一方面，必須將監(jiān)管納入科學(xué)的軌道，在對(duì)保健食品、新資源食品和其它特殊食品進(jìn)行安全性評(píng)價(jià)的過(guò)程中，適時(shí)引入風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式方法，力爭(zhēng)做到程序合理、過(guò)程合規(guī)、結(jié)果可信。建議盡快出臺(tái)相應(yīng)的評(píng)價(jià)方案細(xì)則，用于指導(dǎo)產(chǎn)品的技術(shù)評(píng)審。此外，還要兼顧對(duì)飲食文化傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)，兼顧制度創(chuàng)新和行業(yè)發(fā)展，為保健食品、新資源食品和其它特殊食品行業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

9 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)食品安全治理在體制機(jī)制、法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、監(jiān)督管理等方面采取了一系列重大舉措，并取得一定成效，人民群眾飲食安全得到基本保障，目前我國(guó)的食品安全治理已進(jìn)入全面攻堅(jiān)階段。同時(shí)，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化水平發(fā)展階段的制約，食品安全監(jiān)管對(duì)象的復(fù)雜程度有增無(wú)減，各種新情況、新問(wèn)題仍會(huì)不斷挑戰(zhàn)國(guó)家食品安全治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和堅(jiān)持改革創(chuàng)新，是解決這類問(wèn)題的不二法門(mén)。也就是從解決人民群眾普遍關(guān)心的突出問(wèn)題入手，兼顧監(jiān)管制度措施創(chuàng)新與行業(yè)發(fā)展之間的平衡，充分發(fā)揮科技發(fā)展對(duì)食品安全治理的引領(lǐng)作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，探索出一條適合我國(guó)國(guó)情的食品安全領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之路。